Em parceria com o Ipea, no fim de 2005, já na gestão do ministro Fernando Haddad, a Secad deu início à formulação de indicadores da diversidade, com o objetivo de compor uma primeira proposta de um sistema de indicadores para monitoramento com base em resultados, que fosse além dos indicadores de eficiência no desenvolvimento das ações planejadas.
Coordenado pelo Departamento de Avaliação e Informações Educacionais da Secad, a iniciativa decorreu da constatação de que a aplicação de indicadores
169 universais de educação impossibilitava captar a complexidade das dimensões abordadas pela nova Secretaria e da necessidade de aferir as mudanças geradas pelas políticas públicas direcionadas para a superação dessas desigualdades, em especial as decorrentes da atuação da Secad.
Um dos grandes debates que marcou o processo, que envolveu a participação de especialistas e representantes da sociedade civil em grupos de trabalho, foi a escolha entre a construção e o acompanhamento de um sistema contendo vários indicadores ou a definição de indicadores sintéticos, elaborados com base na combinação de um grupo de subindicadores, a exemplo do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), adotado pelo Pnud.
Abordando o processo de construção de indicadores da Secad, Scandar Neto, Januzzi e Silva (2006) citam vários autores para refletir as vantagens e as desvantagens da construção de indicadores sintéticos. Como crítica à tendência da educação em optar por indicadores sintéticos, eles alertam para o risco de se substituir o conceito que se quer medir pela medida e para o risco de se legitimar publicamente indicadores que carecem de base teórica sólida e que exigem aprimoramento ao longo do tempo.
Como pontos positivo da construção de indicadores sintéticos, Saltelli et al. (apud SCANDAR, 2006) destacam a possibilidade de estes indicadores sumarizarem questões complexas ou multidimensionais, com o intento de: apoiar tomadores de decisão; oferecer uma visão geral, por ser mais fácil interpretá-los do que muitos indicadores separados; ajudar a reduzir o tamanho de uma lista de indicadores e a atrair a atenção da sociedade, ao fornecer um número resumido com o qual se pode comparar o desempenho de vários países, Estados, municípios e seu progresso no decorrer do tempo.
A opção da Secad foi pela construção de um grupo de indicadores sintéticos por desigualdade, tendo como base um conjunto de subindicadores. Como o foco era mensurar e avaliar os progressos na superação de desigualdades, formulou-se um único instrumento de igualdade, estabelecido por meio da razão entre um determinado indicador e o mesmo indicador para o conjunto da população brasileira. Dessa forma, foram criados: o Índice de Igualdade de Educação Escolar Indígena; o Índice de Igualdade de Educação do Campo; o Índice de Igualdade das Ações Educacionais Complementares; o Índice de Igualdade de Diversidade Étnico-Racial; o Índice de
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Igualdade de Gênero para as Mulheres; o Índice de Igualdade de Gênero para os homens, conforme tabela 1.
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A criação de um índice para mulheres e outro para homens foi justificada em decorrência do maior acesso e melhor desempenho das mulheres na escolarização. Observamos-se que a noção de igualdade de gênero permaneceu restrita às dimensões de acesso e desempenho escolar, não abordando outros aspectos envolvidos no desafio da superação de desigualdades de gênero na educação (CARREIRA, 2011). O cálculo do índice de Gênero foi modificado em 2006, fundindo os Indicadores sobre a situação das mulheres e dos homens, tornando mais difícil captar as desigualdades existentes entre mulheres e homens, entre mulheres e entre homens.
Os Índices da Secad foram monitorados até o PPA 2008-2011, conforme indicado na tabela 2. Com a mudança da lógica do PPA 2012-1015, não mais estruturado por programas articulados à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), mas por 11 desafios macroestratégicos, houve a descontinuidade do monitoramento dos indicadores/índices.
Tabela 2 - Evolução dos índices do Programa 1377 da Secad
Indices 2002 2003 2004 2005 2006 2011
Índice de Igualdade de Educação Escolar Indígena
0,178 0,183 0,155 0,189 0,53 0,51
Índice de Igualdade de Educação no Campo
0,490 0,510 0,510 0,540 0,65 0,56
Índice de Igualdade das Ações Educacionais Complementares
0,560 0,596 0,599 0,601 0,78 0,87
Índice de Igualdade da Diversidade Ètnico- Racial
0,760 0,780 0,800 0,810 0,840 0,930
Índice de Igualdade de Gênero para as Mulheres
1,060 1,060 1,060 1,050 --- ---
Índice de Igualdade de Gênero para os Homens
0,939 0,942 0,943 0,947 --- ---
Índice de Igualdade Gênero (Mulheres e Homens)
--- --- --- --- 1,00 1,00
173 Apesar de constituírem um avanço no que se refere à reflexão sobre os indicadores nas políticas educacionais, chamando a atenção para as desigualdades educacionais, é possível apontar algumas limitações do processo de construção de indicadores pela Secad e pelo Ipea.
Uma primeira se refere à restrição a indicadores por recorte/agenda, referenciados na população geral sem indicadores que cruzassem essas desigualdades. Essa opção impossibilitou chamar a atenção para as várias iniquidades internas existentes em cada uma dessas agendas e de uma abordagem interseccional do fenômeno das múltiplas desigualdades e discriminações vividas pelos sujeitos concretos no cotidiano da vida. Essa abordagem possibilitaria captar também o que há de comum entre elas, visando, sobretudo, à construção de respostas no campo das políticas educacionais39. As desigualdades educacionais
persistentes na educação entre as mulheres brasileiras, com destaque para a situação das mulheres negras, indígenas e do campo e a grave situação dos meninos e jovens negros, explicitada de forma gritante nas estatísticas educacionais, constituem exemplos dessa situação (CARREIRA, 2011).
Observa-se que, no processo de construção dos indicadores de diversidade, foi reconhecida a necessidade de outros instrumentos complementares de avaliação, considerando que os índices sintéticos não dariam conta da complexidade de iluminar problemáticas complexas marcadas em grande parte pela invisibilidade social de suas manifestações. Entretanto, na lógica do monitoramento do PPA, junto com os números da execução orçamentária e do público beneficiário pelas ações, esses índices passaram a ser assumidos como referência principal de avanço do trabalho da Secad e do conjunto do Ministério nos PPAs 2004-2007 e 2008-2011.
A opção acertada de considerar os subindicadores centrados em insumos para algumas modalidades reconhecidas pela LDB, como no caso dos prédios escolares para a educação escolar indígena, e a opção limitada de restringir às taxas de escolarização e de desempenho escolar para agendas como a superação do racismo e do sexismo contribuíram que estas últimas agendas ficassem diluídas ou perdessem potência no conjunto da agenda das políticas de diversidade.
39 A criação do Observatório da Equidade (2005), pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social
(CNDS), e a criação do Observatório de Igualdade de Gênero e da série de publicações Retratos das Desigualdades de Gênero e Raça (2008), pela Secretaria de Políticas para Mulheres, pelo Fundo de Desenvolvimento das Nações Unidas para a Mulher (Unifem) e pelo Ipea, significaram esforços importantes ao possibilitar a abertura e o cruzamento de um conjunto de indicadores educacionais, mas sem uma regularidade temporal precisa.
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A questão que se coloca é: “Até onde é possível avaliar e aprimorar a política somente com esses tipos de indicadores?”. Ou melhor: “Até onde é possível reconhecer a necessidade de combiná-los com outros indicadores e formas de avaliação mais sensíveis aos desafios colocados por essas agendas, como a avaliação institucional, a avaliação externa e outras metodologias qualitativas?”.
De certa forma, a pesquisa promovida pela Secad, pelo Inep e pela
Financiadora de Estudos e Projetos da Universidade de São Paulo (Finep-USP), entre 2006 e 2009, sobre discriminações no ambiente escolar – abordada a seguir – contribuiria com essa ampliação dos instrumentos, mas sem resultar em maior impacto na política educacional e na garantia de uma regularidade na aplicação, como parte de uma política de avaliação das políticas de diversidade.
Outro limite da construção de indicadores pela Secad e pelo Ipea foi a falta de impacto de todo esse processo de reflexão e discussão na elaboração do Índice da Educação Básica (Ideb), criado em 2007. A construção de indicadores da Secad se manteve restrita à lógica de prestação de contas e de legitimação da nova Secretaria no MEC e no conjunto do governo federal, pouco influenciando o debate dos rumos da política de avaliação educacional no sentido de chamar a atenção para as desigualdades estruturantes da educação brasileira.
Essa situação indica a limitada influência da Secad junto ao Inep. Apesar de avanços no Censo Escolar, como a inclusão do quesito “cor/raça” em 2005, mesmo que marcada por baixo investimento do órgão na sua efetivação, junto às escolas e aos sistemas de ensino (ROCHA e ROSEMBERG, 2007), de novas perguntas vinculadas às agendas da Secad, do debate polêmico sobre o Exame Nacional para Certificação de Competências de Jovens e Adultos (Encceja) e o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), a relação entre Secad e Inep foi pautada mais por um esforço de aprimoramento do diagnóstico educacional do que de influência na política de avaliação educacional com base na larga escala. No início do segundo mandato do governo Lula, essa política teve como forte instrumento a criação do Ideb, como abordaremos mais adiante.