O processo de constituição do lugar da Secad no MEC foi marcado por inúmeros conflitos e resistências internas no MEC e para além dele. Essas resistências explícitas ou silenciosas, muitas vezes fluidas e decorrentes: do racismo e da homofobia institucionais, da discriminação ou do preconceito com relação aos públicos da Secretaria; do entendimento de que as agendas Secad fragilizavam a luta por políticas universais; de dinâmicas da gestão educacional e procedimentos burocráticos avessos à abordagem de problemáticas que constituam o foco da nova Secretaria.
(...) são esses públicos, com os quais a Secad trabalhava e trabalha, objeto de preconceito. E esse preconceito, ele não abandona as pessoas na porta do MEC, não abandona as pessoas na porta da Capes; ele não abandona as pessoas na porta do FNDE, é um preconceito que as pessoas levam e decidem com ele. Era interessante, que num nível maior, você tinha um apoio e tal; no nível burocrático, operacional, enfrentamos resistências brutais e silenciosas,
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entendeu? (...) então, em alguns momentos, essa diferença conseguiu criar programas inovadores; em alguns momentos, a intolerância com a diferença matou iniciativas, então, você teve os dois tipos de jogos (...). Isso é uma disputa cotidiana, e ela não se formula com argumentos; ela não é uma disputa que você senta na mesa e argumenta. Não é isso, ela é uma disputa que se dá em cima de um direito e de um silêncio, ou de uma tergiversação. Ele não vem de uma decisão política, ela vem de uma inércia (depoimento de André Lázaro).
Um dos grandes conflitos se deu com a Secretaria de Educação Básica, coordenada na época pelo professor Francisco das Chagas Fernandes, ex-dirigente da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE). A SEB também passava por um processo de conformação no MEC, ao representar um novo arranjo institucional que buscava afirmar a concepção de educação básica, superando uma abordagem fragmentada das etapas (educação infantil, ensino fundamental e ensino médio) e das modalidades de ensino.
Essa concepção de educação básica estaria no centro da construção da proposta do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais de Educação (Fundeb), liderada pela SEB a partir de 2004. O novo Fundo constituía um compromisso de campanha eleitoral do Presidente Lula, expresso no programa de governo Um Brasil Para Todos (2002), e viria substituir o Fundef (1996), este último restrito ao ensino fundamental, incorporando também a Educação de Jovens e Adultos, modalidade excluída da proposta de Fundef, lançada no governo Fernando Henrique Cardoso.
Além do Fundeb, a SEB possuía outras três prioridades bastante desafiantes, estruturadoras de políticas universais: a valorização dos profissionais de educação (da qual a formação docente, a constituição de planos de carreira e a criação do piso nacional salarial tinham destaque); o fortalecimento da gestão democrática (com programas de formação de gestores educacionais, gestores escolares, conselhos escolares e conselhos de educação) e o currículo. A criação do Fundeb e do piso nacional salarial foram as duas principais agendas do período.
Na época, houve um debate razoável sobre essa separação entre educação regular e a diversidade. Eu, que assumira a Secretaria de Educação Básica, ficava meio dividido. Eu até achava que a EJA podia estar com destaque maior na própria Secretaria de Educação Básica. Em outro momento, que talvez desse para dar mais ênfase se ela estivesse em um lugar como a Secad. A
163 mesma dúvida eu tinha em relação às questões dos afrodescendentes, dos indígenas e outras que possuíam anteriormente coordenações nas secretarias da educação regular (depoimento de Francisco das Chagas Fernandes, secretário da Educação Básica de 2004 a 2007 e presidente do Fórum Nacional de Educação de 2010 a 2014).
Apesar dos desafios internos que iam além dos conflitos com a SEB, a Secad obteve avanços importantes em ações conjuntas com a Secretaria de Ensino Superior, a Secretaria de Educação a Distância, a Secretaria de Educação Especial e a Secretaria de Educação Profissional e Tecnológica, influenciando a minuta do anteprojeto de Reforma da Educação Superior e concretizando parcerias no Programa Conexões dos Saberes, na Universidade Aberta do Brasil, entre outras ações.
Apesar da resistência de muitas universidades, com base na afirmação do discurso da autonomia universitária, em relação à incorporação efetiva das novas normativas do Conselho Nacional de Educação referentes à diversidade nos currículos da formação inicial e continuada, observaram-se muitas ações conjuntas entre a Secad e a Secretaria de Educação Superior (Sesu), em um contexto de amplo, crescente e polêmico debate público sobre as ações afirmativas com recorte racial que marcou os anos 2000. Esse debate também refletia o rápido crescimento, ao longo da década, do número de universidades que criaram programas de ação afirmativa por meio de cotas sociais e raciais para acesso ao ensino superior.
Mesmo no que se refere à Secretaria de Educação Básica, é possível afirmar que houve uma contribuição da Secad na elaboração da proposta da emenda constitucional que instituiu o Fundeb, especificamente quanto ao lugar das modalidades de ensino no novo Fundo: a educação de jovens e adultos, a educação escolar indígena, a educação do campo e a educação especial. Outra participação bastante tímida da Secad em decorrência da resistência da SEB, em uma questão estratégica para a nova Secretaria – o currículo, foi a indicação da professora Nilma Lino Gomes para a elaboração de um volume da coleção de publicações intitulada Indagações ao Currículo36. A coleção começou a ser elaborada pela SEB em 2006
com o objetivo de incidir na perspectiva da reorientação curricular e das práticas educativas. O volume escrito por Nilma abordou o tema “Diversidade e Currículo”.
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A Coleção Indagações ao Currículo (MEC, 2007) foi composta pelos seguintes volumes: “Currículo e Desenvolvimento Humano”, de Elvira Souza Lima; “Educandos e Educadores: seus Direitos e o Currículo”, de Miguel Gonzáles Arroyo; “Currículo, Conhecimento e Cultura”, de Antônio Flávio Moreira e Vera Maria Candau; “Currículo e Avaliação”, de Cláudia de Oliveira Fernandes e Luiz Carlos de Freitas; “Diversidade e Currículo”, de Nilma Lino Gomes.
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Ainda em 2004, na gestão do ministro Tarso Genro, como parte das mudanças na arquitetura e nas dinâmicas institucionais, visando superar uma atuação interna desarticulada, foram criadas as câmaras temáticas instituídas pela Portaria do MEC n. 69537, de 10 de setembro de 2004, com o objetivo de definir uma agenda para a
efetiva integração das ações sob responsabilidade das diferentes áreas do MEC. É importante destacar a preocupação do ministro Tarso Genro com a articulação interna entre as Secretarias e os demais órgãos do MEC. Em sua gestão, ocorriam reuniões periódicas entre os titulares das Secretariais do MEC, sempre iniciadas com um momento de avaliação de conjuntura. Tarso explicitava para sua equipe o seu entendimento de que uma das fragilidades da educação para se afirmar como política pública prioritária no governo seria sua desarticulação e suas disputas internas.
Entre as câmaras criadas pelo MEC em 2004, três ficaram sob coordenação da Secad: a Câmara Educação de Jovens e Adultos, a Câmara para a Diversidade na Educação e a Câmara para as Atividades Complementares na Educação, das quais fizeram parte representantes das outras Secretarias do MEC. Pela análise dos documentos do Ministério, sobretudo dos relatórios da Secretaria Executiva, podemos deduzir que as Câmaras constituíram espaços importantes de negociação interna e definição de agendas concretas, mas que foram perdendo a importância nos anos seguintes.
O que eu pude presenciar no Ministério da Educação é essa fragmentação das Secretarias, que não se comunicam, que não conversam, que, às vezes, chegam até a disputas movidas por vaidades. Aliás, quando até hoje eu vou às reuniões da Secadi, e particularmente na Comissão de Educação Escolar Indígena, onde as outras Secretarias deveriam estar, elas continuam ausentes. E isso é antigo, desde que eu comecei a participar no MEC na década de 1990 (...), eu sempre via essa dificuldade enorme, e não somente no que refere à pauta indígena. Por isso que eu digo que é uma questão de cultura política entranhada no MEC, que precisa ser enfrentada. (...) Eu não falo isso também com nenhuma mágoa, mas como um desafio que eu vivi, presenciei, que me deixa sempre muito triste. Vi dirigentes da Secad, muitas vezes, que só faltavam chorar, só faltavam implorar para o seu colega de outra Secretaria apoiar uma ação. Eu vi até dirigentes da Secad serem humilhados por outras Secretarias, mesmo depois de um apelo, de uma mesa de negociação, de conversa, de reunião. Eu presenciei isso muito fortemente. (...) E é aquilo: você não precisa dizer que é contra ou que não quer, basta você deixar de
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Por meio da Portaria do MEC n. 695, foram criadas sete Câmaras Técnicas: Educação de Jovens e Adultos, Extensão Universitária; Atividades Complementares na Educação Básica; Diversidade na Educação; Ensino Tecnológico; Ensinos Médio e Técnico; Educação a Distância.
165 participar, de dialogar, de informar. Isso é suficiente para não ajudar na construção das políticas (depoimento de Gersem Baniwa).
Já no seu primeiro ano de existência, a Secad passou a ser responsável por representar o Ministério de Educação em diversas instâncias interministeriais38 do
governo federal, como grupos de trabalho, comissões, comitês e conselhos. Como veremos a seguir, ao longo de seus dez anos de existência, a Secad foi a Secretaria do MEC que mais representou o Ministério em espaços intersetoriais dentro e fora da Esplanada dos Ministérios, demostrando a vocação intersetorial da unidade e de sua agenda de atuação.
Dessa forma, a Secretaria contribuiu para fortalecer uma atuação do MEC para além das restritas à educação, muitas vezes em uma perspectiva de direitos humanos. No entanto, é importante observar que, de acordo com várias entrevistas, essas participações da Secad nas inúmeras instâncias intersetoriais criadas a partir do governo Lula tinham baixo impacto no MEC e junto às outras Secretarias.
No que se refere às relações intergovernamentais, a Secad apostou no desenvolvimento de um processo de aproximação e de sensibilização dos gestores municipais e estaduais de educação vinculados à União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) e ao Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed), por meio da participação em reuniões, seminários e encontros dessas entidades e de outras associações de gestores públicos, como a Associação Brasileira de Prefeitos (ABP). Nesses eventos, o diagnóstico educacional – cada vez mais preciso e complexo – foi utilizado como instrumento de apoio à sensibilização e ao convencimento, visando visibilizar as desigualdades educacionais e comprometer os gestores na superação desse quadro por meio da adesão de gestoras e gestores aos programas e às ações desenvolvidos pela Secad.
Entretanto, observou-se que, apesar do reconhecimento crescente da legitimidade de várias dessas agendas por parte dos gestores educacionais (é importante observar: algumas agendas mais que outras), para a grande maioria, elas não se apresentavam como algo constitutivo do debate sobre qualidade educacional,
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O Comitê Nacional de Educação em Direitos Humanos, o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) sobre Programas de Desenvolvimento Regional, o GTI sobre Regiões Metropolitanas, o GTI sobre Políticas para Juventude, o GTI do Programa Fome de Livro, o GTI de Políticas para as Mulheres, o GTI do Plano Brasil sem Homofobia, o GT Permanente para a Educação do Campo, o GTI do Registro Civil, o GTI do Plano Brasil Cooperativo, o GTI para o Plano de Desenvolvimento Sustentável para a Região de Influência da BR-163, o GT do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PET) e o GT para a Construção de uma Política Indigenista.
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permanecendo como questões “específicas”, que mobilizavam solidariedade ou, no máximo, a intenção de inclusão nas políticas universais de educação.
Um desdobramento importante decorrente da atuação da Secad junto aos gestores municipais e estaduais foi a criação de órgãos similares à Secad em diversas secretarias municipais e estaduais de educação do país. Mesmo com todos esses esforços e avanços importantes, as agendas da Secad também sofreram inúmeras resistências na gestão educacional, não necessariamente traduzidas em manifestações explícitas contra suas propostas, mas em silêncio e omissão.
É necessário considerar ainda que essas agendas mobilizavam diferentes tipos e níveis de conflito e resistência, podendo ter maior ou menor viabilidade conforme o contexto local e as forças políticas atuantes nele, como a existência de conflitos de terras locais vivenciados por comunidades quilombolas, indígenas e do campo e a ascensão de grupos religiosos fundamentalistas em administrações municipais e estaduais refratários a agendas de defesa da laicidade, dos direitos sexuais e reprodutivos e da abordagem de determinadas questões raciais.
De outro lado, destaca-se a importância da pressão exercida por movimentos sociais e organizações da sociedade civil, que fizeram dos novos marcos normativos, planos e programas criados/impulsionados pela Secad uma agenda de luta visando à sua tradução em políticas educacionais nos níveis local e estadual. É necessário considerar também que a tensão entre Secad e SEB – esta última tendo os gestores municipais e estaduais de educação com principais interlocutores – comprometeu o desenvolvimento de uma ação mais articulada e sistêmica do MEC em prol das agendas de diversidade junto a municípios e Estados.