Ainda em 2004, o Ministério da Educação realizou uma revisão antecipada do Plano Plurianual (PPA 2004-2007), visando adequar as metas do novo Plano à nova agenda estratégica do MEC lançada pelo ministro Tarso Genro, entre elas as que passaram a ser de responsabilidade da Secad. No que se refere à nova Secretaria, as mudanças foram discutidas em reuniões que mobilizaram todas as coordenações da Secad e os parceiros dos movimentos sociais.
Dispositivo legal estabelecido pela Constituição de 1988 em seu artigo 165, os Planos Plurianuais constituem o principal instrumento de planejamento da
157 administração pública, estabelecendo metas e diretrizes de desenvolvimento do país com a previsão de gastos para um ciclo de quatro anos, a partir do segundo ano do mandato dos executivos federal, estaduais e municipais. A gestão Lula assumiu o governo com a promessa de dotar de mais poder político o PPA por meio de um grande investimento no processo de construção e monitoramento participativo do Plano.
O PPA 2004-2007 – Plano Brasil de Todos: Participação e Inclusão foi o quarto PPA federal da história do Brasil29 e o primeiro Plano elaborado sob o governo do
Partido dos Trabalhadores. Mobilizando um inovador processo de participação social30, considerado posteriormente com limitado impacto no desenho final do Plano,
a construção do PPA foi ancorada no investimento no consumo de massa, aliado ao fortalecimento das políticas sociais e do mercado formal de trabalho (OLIVEIRA, 2013).
O círculo virtuoso entre investimento e consumo, originado no aumento do poder aquisitivo das famílias trabalhadoras, depende da elevação dos salários reais e dos demais rendimentos diretos e indiretos por elas auferidos. A escassez de postos de trabalho e as demais falhas nos mecanismos de transmissão de aumento da produtividade a rendimentos dos trabalhadores significam, para o funcionamento do referido círculo, a necessidade de que o governo pratique politicas sociais que compensem essas fragilidades. Por essa razão, as políticas de inclusão social e de redução das desigualdades, que têm como maior objetivo justiça social, são ao mesmo tempo indispensáveis à operação do modelo de consumo de massa (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2003, p. 19).
No PPA 2004-200731, com o surgimento da Secad, o Programa 1060 – Brasil
Alfabetizado foi redesenhado, passando a articular as políticas de alfabetização com as políticas de educação de jovens e adultos, até então abordadas de forma separada. Também foi criado o Programa 1377 – Educação para a Diversidade e a Cidadania,
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A partir da Constituição de 1988, foram elaborados PPAs: no mandato do presidente Fernando Collor de Melo (1990-1992); no primeiro mandato (1995-1998) e no segundo mandato (1999-2002) do presidente Fernando Henrique Cardoso; no primeiro mandato (2003-2006) e no segundo mandato (2007- 2010) do presidente Lula; no primeiro mandato da presidente Dilma Rousseff (2011-2014). Atualmente, foi dado início à construção do PPA do segundo mandato da Presidenta Dilma Rousseff.
30 Coordenado pela Associação Brasileira de ONGs (Abong), o processo de participação se deu por meio
de audiências públicas em diversas regiões do país, que mobilizaram mais de 2 mil movimentos sociais e organizações da sociedade civil. O documento final do processo foi entregue em agosto de 2004 ao Presidente Luiz Inácio Lula da Silva.
31 No primeiro mandato do Presidente Lula, o Plano Plurianual passou a ser construído de forma
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reunindo as ações de vários eixos de atuação da nova Secretaria. As ações de educação ambiental, agenda de responsabilidade da Secad, ficaram vinculadas ao Programa Brasil Escolarizado, de responsabilidade da SEB, passando a integrar o Programa 1377 somente no PPA 2007-2011.
Para além desses dois grandes programas da Secad, havia outras ações de responsabilidade da nova Secretaria que constituíam parte de programas intersetoriais do governo federal, coordenados por outros Ministérios e Secretarias Especiais. Foram eles: o Programa 0073 – Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes; o Programa 1335 – Transferência de Renda com Condicionalidades32; o Programa 0150 – Identidade Étnica e Patrimônio Cultural dos
Povos Indígenas; o Programa 1036 – Brasil Quilombola.
O Ipea apoiou a Secad na criação do Programa 1377 no PPA 2004-2007, que foi objeto de grandes debates e disputas entre a equipe da Secad e a área de Planejamento do governo. O Ipea também contribuiu no desenvolvimento de indicadores que pudessem revelar as mudanças geradas pela atuação da nova Secretaria, consideradas algo muito difícil de aferir sob a lógica vigente de indicadores que operavam nas políticas educacionais.
Emplacar o programa orçamentário Educação para a Diversidade e a Cidadania, o 1377, no PPA representou um enfrentamento muito grande com a área de planejamento. Na lógica tradicional da burocracia brasileira, uma burocracia competente, a criação do 1377 era redundar uma ação: “Afinal, a educação básica não cuida disso tudo?”. Nós respondíamos: “Não, a educação básica não cuida de desigualdade, porque, se cuidasse, a situação não estaria como está”. Então, você tem que destacar a desigualdade como um problema, orçamentar esse problema, criar indicadores para esse problema, para poder enfrentá-lo. Isso a educação básica não faz (depoimento de André Lázaro).
Nesse sentido, de disputar os instrumentos e a gestão, o esforço da Secad passou também por criar indicadores que dialogassem com o processo de formulação do Sistema Integrado de Planejamento, Orçamento e Finanças do MEC (Simec), ferramenta tecnológica desenvolvida pela Secretaria de Planejamento e Orçamento
32 A partir de outubro de 2004, a Secad passou a ser responsável pelo acompanhamento da frequência
escolar do Programa Bolsa Família, instituído por meio da Lei n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004, resultante da unificação pelo governo federal, em outubro de 2003, de programas federais de transferência de renda direta aos beneficiários, entre eles: Bolsa Escola (Educação), Bolsa Alimentação (Saúde), Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Desenvolvimento Social), o Vale Gás (Minas e Energia) e o Cartão Alimentação (Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar).
159 (SPO) do MEC a partir do fim de 2003, e que teve sua primeira versão lançada em 2005.
Em aliança com os técnicos da SPO, a Secad conseguiu que o Programa Brasil Alfabetizado fosse tomado como base para a versão piloto do Simec. O Simec foi criado com o objetivo de contribuir para agilizar e aprimorar a gestão do MEC em prol da execução do PPA 2004-2007. A ferramenta ganhou mais investimento, abrangência e complexidade com a criação do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), em 2007 (ROCHA, 2009).
1.4. A equipe
Desde a sua origem, a atuação da Secad foi pautada por uma perspectiva descentralizada, baseada na coordenação, na articulação e na indução de políticas nos três níveis de governo e também na construção de várias câmaras técnicas, comissões e fóruns de diálogo com a sociedade civil. Inicialmente, sua equipe agregou pesquisadoras e pesquisadores de universidades públicas, vinculados às questões e às problemáticas abordadas pela nova Secretaria, por consultores temporários e por quadros de carreira do MEC.
O que era o projeto Secad? Eles chamaram vários professores universitários, a maioria do sistema federal, que tinham certa especialidade e algumas pessoas que não eram professores, mas que tinham uma formação acadêmica sólida (...), era um bolo de doutores. Esse era o perfil que o Ricardo Henriques acabou montando. Eram várias coordenações lideradas, em sua maioria por esse grupo de pessoas. O detalhe é que ninguém era vinculado ao Ministério da Educação. Existia uma dinâmica de reuniões entre secretários, diretores e coordenadores. A ideia era muito interessante: a gente formava uma espécie de coletivo de coordenadores que discutiam e tentavam contaminar um ao outro. De outro lado, nem todos os diretores eram vocacionados para a produção de conhecimentos nessas áreas. Alguns diretores, na minha avaliação, tinham um cargo político, no sentido de estar lá representando um determinado grupo político, e desconheciam totalmente ou quase totalmente a área de diversidade. Isso era um problema, assim como as frequentes mudanças em decorrência do jogo político (depoimento de Valter Silvério, ativista e pesquisador do movimento negro, professor da Universidade Federal de São Carlos, assessor especial da Secad entre 2004 e 2005).
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O forte perfil acadêmico da equipe “fundadora” da Secad contribuiu intensamente para o adensamento do diagnóstico sobre as desigualdades na educação, envolvendo os institutos de pesquisa oficiais (IBGE, Inep, Ipea), e para o debate sobre a relação entre igualdade e diferença, nas quais tem destaque o reconhecimento das iniquidades étnico-raciais e do campo. Mais do que base para o planejamento das ações, para a definição e a operacionalização das estratégias, o investimento no diagnóstico teve como uma das suas principais funções apoiar o convencimento, a formação dos quadros da Secad e a disputa interna no próprio Ministério da Educação e no conjunto do governo federal.
Era uma febre de você ter que produzir, diagnosticar, escrever texto (...). A gente produzia muita coisa. Parte dessa produção era para informar as próprias pessoas que estavam lá na gestão e para convencê-las. Como a gente tinha essa expertise acadêmica, muita coisa vinha para a gente fazer, para fornecer subsídios. (...) E tinha um dado que era complicado. Até onde eu sei, Eliane Cavalleiro33 e eu fomos os primeiros dois negros a ter cargos de confiança no Ministério da Educação, e, quando nós fomos para lá, a gente não pode esquecer que o Tarso Genro era ministro e era contra as ações afirmativas. (...) Eram petistas gilbertianos. Então, a questão racial não entrava, não era uma coisa muito fácil, a negociação era muito dura. Talvez fossem um pouco mais sensíveis para gênero. Se, por um lado, a gente conseguia coisas que era mudar o banco de imagens do MEC, que parecia uma Suíça, sem negro, sem indígena, ao mesmo tempo, a gente constatava que várias pessoas ali estavam em formação. Tinha gente bem-intencionada, mas que desconhecia totalmente o que era o movimento negro, o que era a ação do movimento negro, as pessoas não conheciam nem os artigos da Constituição que davam provisão para a questão racial (depoimento de Valter Silvério, ativista do movimento negro, Professor da Universidade Federal de São Carlos, assessor especial da Secad entre 2004 e 2005).
No primeiro ano de sua existência, a equipe da Secad chegou a ter 217 pessoas. No ano seguinte, em 2005, o quadro de pessoal alcançou o número de 247
33 Ativista do movimento de mulheres negras e pesquisadora reconhecida do campo de educação e
relações raciais, Eliane Cavalleiro foi coordenadora geral de Diversidade e Inclusão Educacional da Secad entre 2004 e 2007, departamento que esteve vinculado ao Programa Diversidade na Universidade. Foi coordenadora do Projeto Unidade na Diversidade, promovido pelo Geledés – Instituto da Mulher Negra, pela Comunidade Bahai no Brasil e pelo Fórum Nacional de Educação em Direitos Humanos, professora doutora da Faculdade de Educação da Universidade de Brasília e presidente da Associação Brasileira de Pesquisadores/as Negros/as (ABPN). É autora do livro Do silêncio do lar ao silêncio escolar:
161 pessoas, entre terceirizados, pessoas com contratos temporários, profissionais de carreira do MEC, consultores do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) da Unesco, estagiários e os cargos comissionados, grande parte oriunda das universidades. Em 2004, somente oito profissionais da Secad eram do quadro permanente do MEC, representando cerca de 3% da equipe da nova Secretaria34. No mesmo ano, o MEC contava com um quadro de pessoal constituído
por 1.613 pessoas, sendo 846 servidores de carreira35, ou seja, 52% do quadro do
Ministério.
Outra coisa que pouca gente sabe é que tínhamos, no MEC, nove tipos de vínculos trabalhistas. Então, um dia, você estava trabalhando com uma pessoa, no dia seguinte, a pessoa não estava mais, por exemplo, era uma contratação do Pnud. Isso gerava um desastre total: você não forma equipe, você não forma memória, você não tem a história das coisas como elas acontecem. (...) O que era a Secad? Era um bolo de gente muito inteligente, mas ninguém tinha experiência em gestão. A gestão pública é um perrengue, porque não basta você ter uma boa ideia, você tem que saber como opera e quem manda, porque quem manda não é o secretário, não é o diretor, não é o coordenador, quem manda, muitas vezes, é alguém que está sentado numa mesa por onde passam todos os papéis (depoimento de Valter Silvério).