Vergi rekabeti fenomeni; rekabet edenlerin konumu, rekabetin yapıldığı ölçek ve rekabetin meydana getirdiği etkiler başlıkları altında incelenebilir.
1- Rekabet Edenlerin Konumu İtibariyle Vergi Rekabeti Türleri
Vergi rekabeti rekabet edenlerin konumuna göre yatay ve dikey vergi rekabeti şeklinde iki ana grupta sınıflandırılabilir.
a- Yatay Vergi Rekabeti
Vergi rekabeti aynı düzeydeki yönetim birimleri arasında yapılıyorsa “yatay vergi rekabeti” söz konusudur222. Burada aynı düzeydeki yönetim birimlerinden kasıt, federal
yapılı ülkelerde federe devletler, iktisadi entegrasyonlarda entegrasyona üye ülkeler ve küresel ölçekte birbirinden özerk yönetim faaliyetleri icra eden ulus devletlerdir. Ayrı gruplar kapsamında ele alındığında statü olarak benzer özelliklere sahip bu birimler aynı düzeyde yönetim kademesine sahip olduklarından, aralarında girişecekleri vergi rekabeti yatay eksenli olma özelliği taşımaktadır.
b- Dikey Vergi Rekabeti
Dikey vergi rekabeti, farklı yönetim düzeyleri arasındaki vergi rekabetidir223. Buna
göre, federal yapılı ülkelerde her biri ayrı ayrı vergilendirme yetkisine sahip yönetim birimleri -federal devlet ile federe devletler ve yerel yönetimler- arasında yapılan vergi rekabeti dikey vergi rekabetine örnek teşkil etmektedir. Diğer yandan, üniter yapılı devletlerde vergilendirme yetkisi tanıyan bir mali özerkliğin varlığı durumunda, merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında vuku bulan vergi rekabeti aynı kapsama girmektedir.
2- Ölçek İtibariyle Vergi Rekabeti Türleri
Ulusal yapılanmalar, bölgesel entegrasyonlar ve ekonomik bloklar dikkate alındığında vergi rekabeti, gerçekleştirildiği ölçek itibariyle farklı biçimlere dönüşebilmektedir. Bu nedenle, vergi rekabeti federatif yapılı ülkelerde “eyaletler arası vergi rekabeti”, iktisadi entegrasyonlar bağlamında “üye ülkeler ve hatta entegrasyonlar arası vergi rekabeti” ve dünya ekonomisi kapsamında “küresel vergi rekabeti” şeklinde karşımıza çıkabilmektedir224.
222 Wilson, a.g.m., s.289. 223 Wilson, a.g.m., s.289. 224 İsmail Engin, a.g.t., s.181.
a- Ulusal Vergi Rekabeti: ABD Örneği
Ulusal vergi rekabeti, vergilendirme yetkisinin kullanımında siyasi özerkliğin bulunduğu ülkelerde görülen bir durumdur. Mali federalizmin uygulandığı üniter yapılı ülkelerde ve doğası gereği böyle bir mekanizmayı bünyesinde bulunduran federal yapılı ülkelerde oluşan vergi rekabeti, bu tür vergi rekabetine örnek oluşturmaktadır.
Federal yapılı ülkelerde vergi rekabeti tartışma götürmez bir özellik taşımaktadır. Çünkü federatif yapılı ülkelerde federe devletlerin sahip olduğu siyasi otonomi, vergilendirme yetkisinin kullanımında birbirlerinden bağımsız hareket etmelerini sağlamaktadır. Dolayısıyla, federe devletler kendi iktidar alanlarında farklı düzeylerde vergilendirme yapabilmekte ve bu farklılıklar sayesinde kolaylıkla vergi rekabeti ortamı oluşabilmektedir. Nitekim konu federatif yapılı bir ülke olan ABD özelinde ele alındığında, tarihsel süreç içinde ulusal vergi rekabetinin varlığına ilişkin bulgulara kolaylıkla rastlanmakta ve rekabetçi eyaletlerin izlediği vergi politikaları sayesinde ekonomik açıdan daha elverişli bir duruma geldikleri görülmektedir225.
ABD’de vergi rekabetinin özellikle 1970’li yıllarda yoğunlaştığı söylenebilir. Bu dönemde New York ve Massachusetts eyaletlerindeki vergi yüklerinin göreli yüksekliği bu eyaletlerde bulunan işletmelerin yatırım kararlarını etkilemiştir. 1969-1976 yılları arasında New York’ta yerleşik bulunan gıda, tekstil, makine ve elektrik malzemeleri sektörlerinde faaliyette bulunan 303 büyük işletmeden 91’i bu eyaletten ayrılmıştır. Ayrılan bu işletmelerin 29’u ülkenin orta doğusunda bulunan daha düşük vergi oranlarının bulunduğu eyaletlere yerleşmiştir. Aynı dönemde Massachusetts’teki 25 büyük imalat işletmesi de daha düşük vergilendirme nedeniyle New England bölgesi içindeki eyaletlere yerleşme kararı almıştır226.
ABD’de ulusal vergi rekabetinin varlığına dair bir diğer değişken de kişisel gelir vergisi oranlarındaki farklılıklardır. Kişisel gelir vergisi oranları ele alındığında kurumlar vergisi oranlarındakine benzer farklılıkların New York ve Massachusetts eyaletleri için geçerli olduğu görülmektedir. 1977 yılı verileri incelendiğinde ortalama kişisel gelir vergisi oranlarının New York’ta yüzde 17.1 ve Massachusetts’te yüzde 14.4 ile başı çektiği, buna karşılık aynı oranın Texas’ta yüzde 5.6, New Hampshire’de yüzde 7.0, Arizona’da ise yüzde 7.7 ile çok daha düşük seviyelerde kaldığı görülmektedir227.
ABD içinde vergi rekabetinin varlığına dair bulgular, eyalet yönetimleri arasındaki mevcut oran farklılıklarını gösteren günümüz verileriyle de ortaya konulabilmektedir.
225 Thomas R. Dye, “The Policy Concequences of Intergovernmental Competition”, Cato Journal, Volume 10, No 1, Spring-Summer, 1990, s.61.
226 Bruce L. Benson, “Interstate Tax Competition, Incentives to Collude, and Federal
Influences”, Cato Journal, Volume 10, No 1, Spring-Summer 1990, s.77.
Tablo 13: 2002 Yılı İtibariyle ABD’deki Kurumlar Vergisi Oranları
Kurumlar Vergisi Oranı Vergi Duyarlılığı*
Connecticut 12.65 1 Pennsylvania 12.30 3 Iowa 12.00 11 Mississippi 12.00 2 Arizona 10.50 19 North Dakota 10.50 30 New York 10.00 23 Rhode Island 10.00 18 West Virginia 9.75 12 California 9.60 5
* 1947-1997 dönemi arasında DYY’ların Kurumlar Vergisi oranlarındaki değişime karşı durumunu göstermektedir.
Kaynak: Richard M. Salsman, “Capital on Strike: The Tax Haven Controversy”, The Capitalist Advisor, 21 May 2002, s.13.
Tablo’dan da görüleceği gibi, günümüzde ABD’deki federal yapı eyaletler arasında ciddi derecede vergi farklılıkları ortaya çıkarmaktadır. Bu farklılıkların konumuz açısından taşıdığı önem ise vergi rekabetinin açıkça yaşandığıdır. DYY’ların kurumlar vergisi oranına karşı duyarlılığı vergi oranının yüksek olduğu eyaletlerde genellikle düşüktür. Ancak bu durumun geçerli olmadığı eyaletler de bulunmaktadır. Bu, DYY’ların sadece vergilere karşı duyarlı olmadıkları bunun yanı sıra bölgedeki işgücü potansiyeli, piyasa hacmi gibi değişkenlerin de belirleyici olduklarının göstergesi olarak düşünülebilir.
Özü itibariyle ele alındığında federalizm rekabet temeline dayanan siyasal bir sitemdir. Rekabeti sınırlandıran koşulların sağlanması ise, sistemi işbirliğine dayalı bir hale getirmektedir. Bu nedenle federal sistemde kontrol edilebilenden daha fazlasını kontrol etmek amaç değildir. Federalizm hiyerarşi yerine işbirliğini hedef almakta ve siyasi iktidarın tek elde toplanması yerine paylaşımına ihtiyaç göstermektedir. Yapısı itibariyle bu gerekliliği kendiliğinden sağlayan federalist sistem, ulusal ölçekte vergilendirme alanında hükümetler arası rekabeti kurumsallaştırmakta ve vatandaşların kamusal hizmet sağlayıcıları arasında tercih yapma imkanını genişletmektedir228.
b- Bölgesel Vergi Rekabeti: AB Örneği
Gerçekleştirildiği ölçek itibariyle ele alındığında vergi rekabeti, iktisadi entegrasyonları betimleyen bölgesel vergi rekabeti şeklinde de sınıflandırılabilmektedir. Bu bağlamda konu, başarılı bir iktisadi entegrasyon olarak gösterilen Avrupa Birliği özelinde incelenebilir.
Avrupa Birliği’nde vergilendirme kuruluşundan günümüze ayrıcalıklı bir konu özelliği taşımaktadır. Avrupa Birliği’nde üretim faktörlerinin ve mal ve hizmetlerin
228 Aaron Wildavsky, “A Double Security: Federalism as Competition”, Cato Journal, Volume
serbest dolaşımı söz konusu olduğundan, üye ülkelerin izleyecekleri rekabetçi politikalar kendiliğinden önem kazanmakta ve bu politikalar birlik içindeki iktisadi faaliyetler üzerinde saptırıcı etkiler oluşturabilmektedir. Bu bağlamda, birliğin kurucu anlaşması olan Roma Antlaşması’nın vergi ile ilgili düzenlemeleri (md.95-99) incelendiğinde, birlik içinde rekabeti bozucu vergisel uygulamaların kaldırılmasının ve vergi uyumlaştırması kapsamında ülkeler arasında ortak bir vergi temelinin oluşturulmasının hedeflendiği görülmektedir229.
Günümüzde Avrupa Birliği’nde özellikle dolaysız vergiler konusunda vergi uyumlaştırması çabalarına iktisadi ve siyasi açıdan göreli güçsüz ülkelerin direnç göstermesi ve sermaye-yatırım gereksinimlerinin rekabetçi uygulamalar yoluyla kapatılmaya çalışılması, Avrupa Birliği’nde vergi rekabetinin etkili bir şekilde süre geldiğinin göstergesi olarak kabul edilmektedir230. Diğer yandan yabancı yatırımları
çekmeye yönelik tutumları incelendiğinde üye ülkelerin; 1) sürekli olarak yabancı sermayeyi çekmeye ve bunlardan elde ettikleri kazanımları arttırmaya çalışanlar, 2) son dönemde uyguladıkları aktif politikalarla rekabete katılanlar ve 3) yabancı yatırımın çekilmesinde pek istekli görünmeyen ülkeler şeklinde ayrıldıkları görülmektedir231.
Avrupa birliği’nde yabancı yatırımlar karşısında ülkelerin farklı tutumlar izlemesi, vergi rekabetini yaygınlaştıran ve kurumsallaştıran bir olgu olarak kabul edilmektedir*.
c- Küresel Ölçekli Vergi Rekabeti
Vergi rekabetinin en geniş ölçekte gerçekleştirilen türü küresel vergi rekabetidir. Küreselleşme sürecinin gelişimi bağlamında özellikle sermaye ve nitelikli işgücünün coğrafi engel tanımaksızın serbest dolaşım imkanına kavuşması, ülke büyüklüğü ve gelişmişlik farklılıkları dikkate alınmaksızın bütün ülkeleri bu değişkenlerden pay alma mücadelesine sokmuştur. Bu kapsamda, ülkeler vergi sistemlerini revize etme yoluna gitmişler ve izledikleri rekabetçi politikalarla sağlayacakları kazanımları rakiplerine göre en çoklama amacına yönelmişlerdir.
3- Etkileri İtibariyle Vergi Rekabeti Türleri
Rekabet ortamında taraflar belirli bir amaç doğrultusunda kendilerine üstünlük sağlayan çeşitli stratejiler izlemektedir. Vergi rekabeti sürecinde de, rekabetin bu temel özellikleri geçerlidir. Dolayısıyla, vergi rekabetinde ulaşılan sonuçların rekabete girişen taraflar üzerinde çeşitli etkiler oluşturması kaçınılmazdır. Vergi rekabeti, vergi yükünün
229 Semih Söğüt, “Avrupa Birliği’nde Vergi Rekabeti”, Vergi Sorunları, Sayı 176, Mayıs 2003,
s.219.
230 Engin, a.g.t., s.186.
231 Muter ve Kovancılar, a.g.t., s.343.
* Avrupa Birliği’nde üye ülkelerin izlediği rekabetçi vergi politikaları ortaya çıkardığı saptırıcı
etkiler itibariyle zararlı kabul edilmekte ve birlik organları tarafından engellenmeye çalışılmaktadır. Çalışmanın ilerleyen kısmında bu konu geniş kapsamda ele alınacaktır.
düşürülmesi yönünde rekabete taraf olanlar açısından elde edilen sonuçlar bağlamında “yararlı vergi rekabeti” ve “zararlı vergi rekabeti” şeklinde olabilmektedir232. Bir tür yarış
olma özelliği dikkate alındığında rekabet, her yarışta olduğu gibi kazanan ve kaybedenin ortaya çıktığı bir süreçtir. Bu nedenle vergi rekabetinin yararlı ve zararlı şeklinde ayrıma gidilerek tanımlanması, rekabet sürecinde kazanan ve kaybedenleri hedef alan bir özelliğe sahip olmasına yol açmaktadır. Ayrıca bu türden bir ayrımda farklı yaklaşımlar da etkili olabilmektedir
a- Yararlı Vergi Rekabeti
Vergi rekabeti konusunda “tüm rekabet şekilleri yararlı olduğu için vergi rekabeti de yararlıdır” şeklinde bir görüş ileri sürülebilmektedir. Bu görüşten yola çıkarak vergi rekabetinin sağlayacağı faydalar ön plana çıkarılmakta ve tarafların vergi rekabeti ortamında önemli yararlar sağlayabileceği vurgulanmaktadır. Vergi rekabeti literatürü incelendiğinde, yararlı vergi rekabetinden ziyade zararlı vergi rekabeti kavramının yaygınlaştığı görülmektedir. Bu ise, kavramın karşıtı olan yararlı vergi rekabetinin varlığına işaret etmektedir. Ayrıca vergi rekabetindeki zararlılık unsurunun ortadan kaldırılması durumunda, düşünsel açıdan fenomen kendiliğinden “yararlı” hale gelmektedir.
Yararlı vergi rekabeti, genel olarak rekabetin sağladığı kazanımlar üzerinden açıklanabilmektedir. Buna göre, vergilendirme alanında tekel gücüne sahip otoritelerin yetki alanında bulunan mükellefler, vergi yükünün düşürülmesini konu alan rekabetçi vergi politikalarından çeşitli yararlar sağlayabilmektedir. Ayrıca bu tür politikalar mükelleflerin vergilere gönüllü uyumunu da teşvik edici bir nitelik taşımaktadır233. Diğer
yandan iktisadi gelişmeyle vergi yükü arasında ters yönlü bir ilişkinin bulunduğu kabul edilecek olursa, vergi rekabeti ortamında özel sektörün kullanabileceği fon seviyesi yükselmekte ve üretime yönelik faaliyetler üzerindeki cezalandırıcı etki hafiflemektedir. Vergi rekabeti ayrıca, kamu ekonomisi hacminin daha fazla büyümesini de önlemektedir. Çünkü, bütçe harcamalarının önemli bir bölümü vergi gelirleriyle finanse edilmektedir. Bununla birlikte, vergi rekabeti yalnızca kamu hacmini küçültmekle kalmamakta, ulusal idarelerin sağladıkları geliri daha tutumlu kullanmalarını da teşvik etmektedir234.
b- Zararlı Vergi Rekabeti
232 Charles Pinto, “(Harmful) Tax Competition within The European Union: Concept and
Overview of Certain Tax Regimes in Selected Member States”, Tax Competition within
The Eurpoean Union içinde, 1998, s.72.
233 Daniel J. Mitchell, “Lowering Marginal Tax Rates: The Key to Pro-Growth Tax Relief”, Backgrounder, No 1443, 22 May 2001, s.5.
234 Benjamin Powell, “Tax Competition is Benifical, not Harmful”, Research Reports by
Meydana getirdiği etkiler bağlamında ele alındığında, vergi rekabetinin diğer bir türü de zararlı vergi rekabetidir. Zararlı vergi rekabeti kavramı, vergi rekabeti teorisinde fenomenin yol açtığı olumsuz etkileri ön plana çıkarmaktadır. Ancak, küreselleşme sürecinde ülkelerin yöneldiği rekabetçi politikalar ve bunlar sonucunda oluşan sapmalar, önemli bir uluslararası organizasyon olan OECD’nin konuya özel bir önem vermesini ve kavramın “zararlı” önekiyle anılır olmasını sağlamıştır*.
Zararlı vergi rekabetinde üzerinde durulan konu, ülkelerin izlediği rekabetçi vergi politikalarının hareketli üretim faktörleri üzerinde saptırıcı etkiler meydana getirmesi ve bu bağlamda ülkelerin birbirleri üzerine olumsuz mali dışsallıklar oluşturmasıdır. Anılan bu mali dışsallıklar ise genelde vergi matrahlarındaki aşınmanın neden olduğu hasılat kayıplarından oluşmaktadır. Vergi hasılatında oluşan kayıplar ise, vergi rekabetinden olumsuz etkilenen ülkeleri ilgilendirmektedir. Ayrıca vergi rekabeti, kamu hizmetlerinde bedavacılık sorunun ortaya çıkması ve vergi adaletinden uzaklaşılması bağlamında rekabeti yönlendiren ülkeler açısından da çeşitli olumsuzluklar oluşturabilmektedir.