KÜRESEL VERGİ REKABETİNİ ENGELLEME GİRİŞİMLERİ

Küresel vergi rekabeti meydana getirdiği olumsuz etkiler nedeniyle günümüzde “zararlı” olarak addedilmekte ve engelleme girişimleri ile yüzleşmektedir. Zararlı vergi rekabeti tartışmalarında ülkelerin vergisel avantajlar sağlayarak uluslararası yatırımlar üzerinde saptırıcı etkiler oluşturduğu ve ortaya çıkan mali dışsallıklara bağlı olarak diğer ülkelerin vergi tabanlarının erozyona uğradığı iddia edilmektedir. Oysa engelleme girişimlerini bir anlamda meşrulaştıran bu argümanlar mevcut iktisadi sistem kapsamında oldukça tartışmalıdır. Engelleme girişimlerinin müdahale özelliği dikkate alındığında bu tartışma hayati bir önem taşımaktadır. Çünkü günümüzde yaşanan küreselleşme süreci esas itibariyle serbestlik anlayışından beslenmekte ve gelişimini engelleyici her türden müdahaleyi reddetmektedir.

Küreselleşme sürecinin ülkeler açısından dış ticaret standartları ve liberalizasyon yönünde genişletici bir baskı oluşturduğu ortadadır. Ancak oluşan bu baskının diğer bir boyutu da genişleyen vergisel teşviklerdir. Ülkeler açısından bir tür “mahkum açmazı” anlamına gelen böyle bir ortamda “kolektif hareketin gerekliliği” vurgulanmakta ve vergi uyumlaştırması, “zararlı” vergi rekabetinin alternatifi kabul edilmektedir. Oysa vergi rekabetindeki zararlılık unsuru belirsizdir. Rekabet etmenin doğal bir sonucu olarak ortaya çıkan etkiler, rakipler açısından farklılaşabilmektedir. Bu nedenle, mevcut engelleme girişimlerine geçmeden önce fenomene eklemlenen “zararlı” ön ekinin kapsamının ne şekilde doldurulduğu ortaya konulmalıdır.

Vergi rekabeti engelleme girişimleri arasında OECD ve AB tarafından yürütülen girişimler önemli bir ağırlığa sahiptir. Büyük ölçüde benzerlik gösteren bu girişimlerde vergi rekabetinin zararlı etkilerinin ortadan kaldırılması amaçlanmaktadır. OECD’nin AB

üyesi olan ülkeleri bu amaçla üstlendikleri sorumlulukları özenli bir şekilde yerine getirmeye çalışmaktadır. Ancak AB üyesi olmayan ülkelerin AB girişimi kapsamında herhangi bir sorumluluk taşımaması, mevcut girişimlerin faaliyet ölçeği ve amaçlarını farklılaştırmaktadır. Ayrıca anılan organizasyonların kurumsal yapılanma yönünden taşıdığı farklılıklar da, ortaya konulacak önerilerin ve alınacak tedbirlerin farklılaşmasına neden olmaktadır. Mevcut girişimlerin öncelik verdiği konuların ve yaptırım kriterlerinin farklılıklar taşıması da, iki girişim arasında önemli bir ayırım olduğunu göstermektedir. Buna göre, OECD girişiminin özellikle vergi cennetleri ile ilgilendiği ve bilgi paylaşımını vurguladığı, AB girişiminin ise ağırlıklı olarak vergi politikaları arasında uyumlaştırma sağlanmasına önem verdiği görülmektedir. Birlikte ele alındığında ise, her iki girişimin de engelleme amacına önem vermesi bakımından uyumlu ve birbirlerini destekler nitelikte olduğu söylenebilmektedir285_.

A- “Zararlı” Ön Ekinin Düşünsel Arka Planı

İktisadi rasyonalite açısından ortaya konulduğunda rekabet, üretim etkinliğini arttırmanın ve kaynak tahsisini düzenlemenin bir aracı konumundadır. Bu nedenle hakim iktisadi yaklaşım içinde rekabetin işleyişini sağlayan her türden düzenleme olumlu karşılanmaktadır. Kar maksimizasyonu amacına yönelik özel piyasaların oluşturulmasında rekabet; Adam Smith’in literatüre kazandırdığı “görünmez el” in çalışmasında olduğu gibi bireysel kararların alınmasında sosyal açıdan faydalı sonuçlar oluşturacak şekilde rehberlik sağlamaktadır. Kamu sektörü örneğinde ise rekabetin piyasa ekonomisindeki işlevleri değişime uğratılmakta ve rekabetin kamusal hizmet sunumunu sıkıntıya uğratacağı ileri sürülmektedir286_{. İşte bu noktada, kavramın önüne}

“zararlı” ön eki getirilmekte ve rekabetin sağlayacağı kazanımlar görmezden gelinerek engellenmesi yönündeki girişimlere daha en başından meşruluk kazandıran bir zemin oluşturulmaktadır.

Küresel vergi rekabetini “zararlı” ön ekinin kabulüyle engellenmesi yönündeki girişimlerin dayanak noktası son derece tartışmalıdır. Çünkü rekabet oyunu, meydana getirdiği sonuçlar itibariyle katılımcılar için farklı anlamlar ifade edebilmektedir. Diğer bir ifadeyle, vergi rekabetindeki zararlılık, rekabete girişenlerin tümü açısından geçerli değildir. Kaldı ki, vergi rekabetinde zararlılığın ortaya çıkışı, kapsamı ve yönü önemli belirsizlikler içermektedir. Şöyle ki;

Vergi rekabeti iddia edildiği gibi zararlıysa ve oluşan etkiler finans ve diğer hizmet faaliyetlerinin dağılımına yönelikse, o halde zarar gördüğü iddia edilen ülkelerin vergileri de dahil olmak üzere tüm vergilerin yer seçimine bağlı dağılım kararlarını etkilediği dikkate alınmalıdır. Buna göre, A ülkesi vergileri sabit tutarken B ülkesi

285 _{Joann M. Weiner ve Hugh J. Ault, “The OECD’s Report on Harmful Tax Competition”,} National Tax Journal, Vol.51, No.3, 1998, s.607.

286 _{Wallace E. Oates, “Fiscal Competition or Harmonization? Some Reflects”, National Tax} Journal, Vol.54, No.3, 2001, s.507-508.

arttırırsa, burada hangi ülkenin davranışı finans ve hizmet faaliyetlerinin yeniden dağılımına neden olmaktadır? B ülkesinin vergi matrahının aşınmasının esas nedeni yükselttiği vergiler değil midir? Burada zarar, kim tarafından kime yapılmaktadır? B ülkesinin vergileme düzeyini yükseltmesi A ülkesindeki vergileme seviyesinin düşmesi sonucunu doğurduğundan, bu soru tam bir belirsizlik içermektedir.

“Zararlı” vergi rekabeti tartışmalarında gözden kaçırılmaması gereken bir diğer husus da, kavramın bir sıfat tamlaması olmasıdır. Dolayısıyla “zararlı” ifadesinin neyi hedef aldığı sorgulanmalıdır. Ayrıca rekabete atfedilen işlevler ortadayken böyle bir ifadenin literatüre yerleş-tiril-miş olması önemli bir çelişkidir. “Zararlılık” özelliği, vergi rekabeti ortamında kimin kaybedip kimin kazandığına göre kullanılabilir. Dolayısıyla, kazananlar açısından ele alındığında, alternatif olarak “yararlı” unsuru kullanılarak ters yönde bir kavram da geliştirilebilir. Kanaatimizce “zararlı vergi rekabeti”, fenomenin sadece bir yönünü kapsamakta ve dolaysıyla zararlılığın kimler için geçerli olduğunun sorgulamasını bilimsel bir merak haline getirmektedir. Acaba “zarar” unsuru sadece vergi oranlarının sosyal güvenlik harcamalarından dolayı yüksek olduğu gelişmiş ülkeler için mi geçerlidir? Ve engelleme girişimleri ortaya çıkan zararlılığın, bir tür illüzyon oluşturarak tüm ülkeler için tehdit oluşturduğunu mu iddia etmektedir?

Engelleme girişimleri arasında başat konumda olan OECD girişimi incelendiğinde, zararlı vergi rekabetinin herhangi bir tanımına rastlanılmamaktadır. Önemli bir eksiklik sayılabilecek bu hususa rağmen girişimde vergi rekabetinin zararlı görülmesinde kullanılan kriterlerinin şunlar olduğu görülmektedir287_.

- Vergi teşviklerinin sadece ülkede mukim olmayanları veya bunların işlemlerini hedef alması: Buna göre, belirli bir vergisel düzenlemenin zararlı vergi rekabeti olarak değerlendirilmesinde en önemli faktör, ülkede yerleşik mükelleflere uygulanan standart vergi sistemiyle karşılaştırıldığında teşviklerin özelleştirilmiş olmasıdır.

- Uluslararası prensiplerden bağımsız olarak vergilendirilebilir gelirin hesaplanmasını sağlayan vergisel teşvik uygulamalarına gidilmesi: Bu kriter, bir şirketin gerçek mali durumuna dayalı bir standarttan ziyade, maliyeti arttırıcı veya kazancı azaltıcı hesaplamalarla belirlenen gerçek olmayan vergi matrahlarının oluşturulmasını sağlayan uygulamaları kapsamaktadır.

- Saydamlıktan yoksun vergi teşviklerine yer verilmesi: Yabancı yatırımları çekmede kullanılan gizli teşviklerin tümünü hedef aldığı için bu kriter çok önemlidir. Çünkü, bu tür teşvikler vergi rekabeti açısından en tehlikeli araçlar olabilmektedir. Günümüzde vergi cennetlerinin belirlenmesinde de kullanılan

bu kriter, genel olarak vergi otoritelerinin karşılıklı bilgi paylaşımından kaçınmaları ile ilişkilendirilebilir.

- Hareketli ve hareketli olmayan vergi matrahları arasında farklılık gözetilmesi: Vergi rekabetinde hedef alınan değişkenler coğrafi olarak yüksek hareket kabiliyetine sahip üretim faktörleridir. Bu anlamda, vergi yükünün hareketsiz veya daha az hareketli olan üretim faktörlerine kayması vergi adaletinden ciddi sapmalar oluşturmaktadır.

Sayılan kriterler kapsamında OECD, ülkeler arasında yaşan rekabeti, milli gelir matrahı ve efektif vergi oranlarının belirlenmesinde ciddi bir tehdit oluştuğunu iddia etmektedir. OECD’ye göre bu türden bir rekabet yatırımların artması bağlamında hiçbir yarar sağlamamakta ve vergi hâsılatları üzerinde erozyon oluşturma tehlikesi içermektedir. Yaşanan süreci tamamıyla olumsuz olarak ele alan OECD, vergi rekabetini geçmiş dönemlerde uygulanan komşuyu zarara sokma stratejisi olarak adlandırılan yıkıcı tarife rekabetine benzetmektedir288_{. Oysa ileride değinileceği üzere,}

bu benzetme tamamen hatalıdır.