Vergi rekabetinin ortaya çıkması ve artmasındaki en önemli neden küreselleşme ve bu sürecin getirdiği faktör hareketliğidir. Öyle ki, faktör hareketliliğinin olmadığı bir dünyada vergilemenin kaynağını oluşturan matrahlar bölgesel olarak statiktir ve ulusal otoritelerin statik matrahlar üzerinden aralarında rekabete girişmeleri mantıksal kurgu açısından mümkün değildir. Faktör hareketliliğinin temel nedenleri incelendiğinde sürecin gelişimini sağlayan teknolojik ilerlemelerin ve ulusal politika tercihlerinin belirleyici olduğu görülmektedir. Burada anılan ulusal politika tercihleri, serbestleşme eksenlidir ve ülkeler iktisadi faaliyetleri serbestleştirerek faktör hareketliliğinin gelişimine zemin hazırlayan bir ortam oluşmasını sağlamaktadır. Serbestleşme eksenli politikaların uygulamada hâkimiyet kazanması, kalkınma paradigmasının doğasını değiştirmekte ve dışa açık kalkınma stratejilerinin izlenmesine yaygınlık kazandırmaktadır. Dışa açık kalkınma stratejileri ise, doğası gereği teşvik edici bir içeriğe sahiptir ve teşvik unsurunun tesisinde vergilendirme, araç olma özelliği taşımaktadır.
Günümüzde vergi rekabetinin artış nedenlerinden biri de, uluslararası rekabet anlayışının değişen içeriğidir. Esasen küreselleşme süreciyle doğrudan ilişkili olan bu değişimde, ulus devletler uluslararası rekabet ortamından çekiliyor gibi görünmektedir. Ancak sahip olunan rekabet anlayışı, ulusal rekabet gücünü arttırma işlevi sağlayan aktörleri kendi bünyesine çekmesi şeklinde evirilmekte ve uyarıcı etkilerinden dolayı vergi politikalarının rekabetçi özellikler kazanmasını sağlamaktadır.
1- Faktör Hareketliliği ve Kalkınma Stratejilerinde Değişim
Hareket kabiliyet açısından değerlendirildiğinde, üretim sürecinde kullanılan her faktörün eşdeğer olmadığı, diğer bir ifadeyle bazılarının coğrafi olarak kolaylıkla yer değiştirebilmesine karşın bazılarının hareketsiz olduğu görülmektedir. Üretim faktörleri arasında hareketliliği en düşük olanı, hatta hareketsiz kabul edileni doğadır. Dolayısıyla, vergilendirme sujesinin doğa olması durumunda vergi otoritelerinin birbirleri ile rekabet etmeleri mümkün değildir. Ancak bu durum, diğer üretim faktörleri açısından farklılaşmaktadır. Günümüzde görece değişken olmasına rağmen nitelikli işgücü dâhil tüm üretim faktörleri hareketli kabul edilmekte ve hatta sermayenin tam bir hareketlilik kabiliyetine sahip olduğu vurgulanmaktadır.
Üretim faktörlerinin hareket kabiliyeti, vergilendirme açısından önemlidir. Çünkü hareketli üretim faktörlerinin yoğun vergilendirmeye başvurulduğu durumlarda yer değiştirme -kurtulma- imkanı bulunmaktadır. Diğer bir ifadeyle, vergi otoritelerinin bu
türden faktörlerini hedef alan etkili vergilendirme girişimleri, sahip olunan hareket kabiliyeti nedeniyle başarısız olabilmektedir. Süreç tersinden okunduğunda ise, coğrafi konum açısından farklı bölgelerde bulunan hareketli faktörlerinin teşvik edici vergilendirme ile uyarılmaları söz konusu olmaktadır. Küreselleşme süreci sahip olduğu dinamik yapı kapsamında üretim faktörlerinin hareketliliğini arttırmış ve ülkelerin bu faktörleri iktidar alanlarına çekme amaçlı rekabetçi vergi politikalarına yönelmelerine elverişli bir ortam hazırlamıştır.
Küreselleşme sürecinde ortaya çıkan uluslararası değişim, ülkeler üzerinde bir yandan dış ticaret standartları ve liberalizasyon yönünde müdahalecilik açısından aşağı doğru baskı oluştururken, diğer yandan hareketli üretim faktörlerine sağlanan teşvikler açısından yukarı doğru bir baskı oluşturmaktadır. Sürece müdahil olan ülkeleri “mahkum açmazı” içine düşüren de esasen bu ters yönlü ilişkidir265. Buna göre,
küreselleşme sürecinde liberalizasyon yönündeki baskılarla devlet müdahalesi engellenmeye çalışılmakta, ancak diğer yandan sürecin yücelttiği ve hedeflediği liberalizasyona önemli katkılar sağlayan teşviklerin engellenmesine çalışılmaktadır. Küreselleşmenin getirdiği zorunlulukların sürecin gelişiminde engel olma özelliği taşıması ulusal kalkınma stratejilerini ciddi dönüşümlere uğramaktadır.
Küreselleşme sürecinde ulusal kalkınma stratejilerinde ortaya çıkan en önemli değişim, ithal ikameci politikaların tasfiye edilmesi ve dışa açık kalkınma stratejilerinin yaygınlık kazanmasıdır. Keynesyen ithal ikameci politikaların terk edilerek ihracata dayalı büyüme modeline geçişin en önemli göstergesi ise ticari ve finansal liberalizasyon uygulamalarıdır. İhracatı geliştirme bölgelerinin zamanla hacmen önemli bir düzeye ulaşması da, bu modele geçişi simgeleyen diğer bir gösterge niteliğindedir. Günümüzde özellikle gelişmekte olan ülkelerde ihracatı geliştirme bölgelerinin yaygınlık kazandığı görülmektedir. Ulusal hükümetler bu bölgelere önemli oranda altyapı hizmetleri sunmakta ve mali teşvikler sağlamaktadır. ILO verilerine göre günümüzde 850 ihracatı geliştirme bölgesinde 27 milyon kişi istihdam edilmektedir266.
Ulusal kalkınma stratejilerini değişime zorlayan en önemli unsurlardan biri de, uluslararası entegrasyonun günümüzde ulaştığı aşamadır. Entegrasyon girişimlerinde mal ve faktör hareketliliği önündeki engeller kaldırılmakta ve ülkelerin hareketli faktörleri kendi alanlarına çekmeleri yönünde izleyecekleri politikalar önem kazanmaktadır. Faktör hareketliliğinin kalkınma stratejileri üzerindeki etkisinin izlenmesinde en bilinen örnek Avrupa Birliği’dir. AB’de üye ülkeler ulusal kalkınma stratejileri bağlamında rekabetçi vergi politikalarına yönelebilmektedir. Bu alanda bir diğer örnekse ABD, Kanada ve Meksika tarafından 1994 yılında şekillendirilen NAFTA’dır. Ayrıca daha
265 Oman, a.g.e., s.91. 266 Oman, a.g.e., s.99.
evrensel bir düzlemde gerçekleştirilen GATT anlaşması da, dış ticaret ve faktör hareketliliğini sağlamaya yönelik girişimler olarak dikkat çekmektedir267.
Ülkelerin dışa açık kalkınma stratejilerine yönelmesi, faktör hareketliliğinin bulunduğu bir ortamda rekabetçi vergi politikalarının izlenmesi yönünde ciddi bir motivasyon sağlamaktadır. Buna göre, yabancı sermayenin ülkeye yönelmesinde dikkate aldığı unsurlardan olumsuzluk arz edenleri telafi edilmeye çalışılmakta ve her türden vergisel teşvik aracının kullanımıyla oluşan vergi rekabeti ortamı genişleme eğilimi sergilemektedir.
2- Uluslararası Rekabetin Değişen İçeriği
Dünya üzerinde hakimiyet kurma amacını barındıran ve ulusal refahı en üst seviyeye ulaştırma arzusuna dayanan ülkeler arası rekabetin, geçmiş dönemlerde iki temel alanda ağırlık kazandığı görülmektedir. Bunlardan ilki, ulusal ekonomilerin üstünlüğünü savaş ve ilhak yetenekleri ile ilişkilendiren ve elde edilen her türden ganimetin çapıyla orantılandıran askeri alandır268. Zira geçmişteki Roma, Çin ve
Osmanlı gibi imparatorlukların ulaştıkları güç bağlamında askeri alandaki rekabetin belirleyici bir özelliği olduğu yadsınamaz bir gerçektir. İkinci alan ise, devlet himayesinde kurulan büyük hacimli ve cirolu kumpanyaların tekel haline getirilmesiyle ilgilidir. Ülkeler, zor kullanılarak ulaşılamayan amaçlara tekeller sayesinde iktisadi hegemonya kurarak ulaşmaya çalışmışlardır*. Dolayısıyla coğrafi keşiflere denk gelen
bu dönemde uluslararası rekabetten anlaşılan, devlet tekelleri arasında yaşanan rekabet olmuştur.
Liberal ekonominin hakim olduğu dönemde ise, ağırlıklı olarak piyasa rekabetine önem verilmiş ve bu anlamda uluslararası rekabet, piyasalar arası rekabet üzerinden şekillenmiştir. Ayrıca iktisadın bilim haline geldiği bu dönemde Smith ve Ricardo tarafından geliştirilen dış ticaret teorileri, uluslararası rekabetin uzmanlaşma orijinli bir anlayışa bürünmesini sağlamıştır. Keynesyen döneme gelindiğinde ise, uluslararası rekabetin içeriği değişmeye başlamış ve tesis edilen KİT’ler yoluyla devletler rekabet sürecine doğrudan eklemlenmişlerdir. Devletin rekabet sürence bu araçlar vasıtasıyla yönelmesi kısa zamanda genişlemiş ve kamu sektörü üretim-tüketim sürecinde büyük bir önemli kazanmıştır. Dolayısıyla, uluslararası rekabette devlet ağırlık kazanmış ve rekabet, hem piyasa hem de kamusal düzeyinde algılanan ve gerçekleşen bir sürece dönüşmüştür. Diğer yandan ülke sınırlarının bölünmüşlüğü gerçeği, rekabete yönelik
267 Filiz Giray, “Küreselleşme Sürecinde Vergi Rekabeti ve Boyutları”, Akdeniz Üniversitesi İ.İ.B.F. Dergisi, Sayı:9, 2005, s.102.
268 Nigel Haris, “Milliyetçilik ve Ekonomik Gelişme”, Çev.İdil Eser, Piyasa Güçleri ve Küresel Kalkınma içinde, Ed. Renee Prendergast ve Frances Stewart, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul
1995, s.26-27.
* Geçmişte İngiliz hükümeti tarafından özel imtiyazlarla donatılan Doğu Hindistan Kumpanyası
(1600-1858) iktisadi tekellere örnek gösterilebilir. Aynı dönemde Danimarka ve Hollanda hükümetleri tarafından desteklenen ve benzer adlar taşıyan tekeller de bulunmaktadır.
koruyucu önlemler geliştirmesini sağlamış ve gümrük vergileri sayesinde rekabet, “komşuyu zarara sokma” stratejisi niteliğine bürünmüştür. Ülkelerin izlediği komşuyu zarara sokma stratejisi, işbirliğine dayalı girişimlerden sağlanabilecek iktisadi kazanımları engellemede ve ciddi boyutlu toplumsal refah kayıplarının oluşmasında etkili olmuştur**.
Keynesyen dönemdeki uluslararası rekabet anlayışının taşıdığı diğer bir özellik de, sosyalist ve kapitalist sistemler arası rekabeti içermesidir. Esasen bu dönemde rekabet; iktisadi, kültürel ve askeri alanda gerçekleşmiş, ayrıca kapalı sınırlar içinde karşılıklı gözlem, taklit ve yeniliğe dayalı bir anlayış kapsamında şekillenmiştir269.
Keynesyen dönemden sonra ise, uluslararası rekabette kişilerin ve üretim faktörlerinin hareketliliği ile şekillenen mekansal avantajlar önem kazanmış ve serbestlik anlayışının geldiği noktada artık süreç küreselleşme olarak addedilmeye başlanmıştır.
Küreselleşme sürecinde izlenen serbestleşme politikaları ve sağlanan teknolojik ilerlemelere bağlı olarak zaman ve mekan kısıtının kısmen aşılması sayesinde üretim- yatırım-finansman faaliyetleri ulusal sınırların sınırlayıcı etkilerinden büyük oranda kurtulmuş ve uluslararası rekabetin başat aktörü çokuluslu şirketler denilen şirketler eliyle ulus ötesi bir nitelik kazanmıştır. Hal böyle olunca, bahsedilen döngüye müdahale etme veya döngüye dahil olma yetisini kaybeden ulus devletler için artık rekabeti sürdürmenin en gerçekçi yolu, aktör olamadığı rekabet sürecini kendi bünyesine çekmeye çalışmak olmuş ve bu, uluslararası rekabette ciddi bir dönüşüm meydana getirmiştir. Bu dönüşümde ulus devlet, iktisadi anlamda alışılagelmiş rekabet sürecinden çekilmiş ve uluslararası rekabetin unsurları ve aktörlerinin belli olduğu bu ortamda bunlardan daha fazla pay almaya yönelik yeni bir rekabet sürecine yönelmiştir; sermaye hareketleri rekabeti.
Günümüzde bir ulusal ekonominin diğer bir ekonomiyle rekabetinden anlaşılması gereken artık, küresel rekabet sonucu oluşturulan artı değerin yatırıma kanalize edilen kısmından rakiplere göre daha fazla pay almaktır. Bu durum, ulus devleti uluslararası sermaye hareketlerini cezbetmesi gerektiği gerçeği ile karşı karşıya bırakmaktadır270.
Kamu ekonomisi açısından bakıldığında bunu gerçekleştirmede ulus devletin elinde kalan en önemli aracın vergi politikası olduğu dikkati çekmektedir. Çünkü harcama ve
** Toplumsal refah kayıplarını arttıran bir diğer unsur da, ekonomide aktif olarak rol alan
devleti idare eden hükümetlerin KİT’lere olan popülist yaklaşıdır. Esasen hükümetler yüksek karların daha çok politik sonuçlarıyla ilgilendiğinden bu kuruluşların karını sürekli ve sürdürülebilir kılacak iktisadi bir vizyonla bunları işletme ve idare etme perpektifinden yoksundur. Etkin parlamenter, yasal ve finansal gözetimin var olmaması ve bazı sektörlerin yeni girişimlere kapalı tutulması, verimlilik ve yeniliğe ikincil derecede önem verilemesine neden olmuştur. Ayrıntılı bilgi için bkz., Tom Sharpe, “Privatisation, Regulation and Competition”, Fiscal Studies, Volume 5, Issue 1, 1984, s.51-52.
269 Hans Werner Sinn, “The New Systems Competition”, Perspektiven der Wirtschaftspolitik,
Volume 5, Issue 1, 2004, s.23.
borçlanma politikasının kalkınma amacına yönelik olarak bir rekabet unsuru biçiminde kullanılmasının ne gibi sonuçlara yol açtığı bir önceki dönemde görülmüştür. Ayrıca içinde bulunulan konjonktür, gerek kamu maliyesinin yaşadığı sorunlar, gerekse hakimiyet kazanan paradigmanın etkisiyle çoğu ulus devlet için bu politikalar üzerinden yürütülecek girişimleri daha en başından anlamsız kılmaktadır.
Uluslararası rekabet sürecine eklemlenme girişiminde ulus devletlerin artık tek alternatif gibi görünen vergi politikasının ise çok net bir içeriği bulunmaktadır; vergi yükü. Vergi yükünün arttırılıp hafifletilmesi, rekabet unsurları üzerinde uyarıcı bir etki göstermekte ve bu uyarıcı etkinin ulusal amaçlara hizmeti, vergi oranlarında yapılacak indirimlerle mümkündür. Dolayısıyla, uluslararası rekabet denilince kamusal ekonominin anladığı veya anlaması gereken, vergi oranlarında yapacağı oynamalardır. Esasen bu durum, ulusal ekonomileri firmalar arası rekabet yoluyla, bir bütün olarak dünya ekonomisini ise ulusal ekonomiler yoluyla açıklayan klasik liberalizmin ve ondan gövertilen günümüz neo-liberalizmin rekabet kuramına da uygundur. Zaten esas olarak iktisadi gelişme gibi bir olgunun varlığı, ister istemez ulusal ekonomiler arası rekabetin varlığını varsaymaktadır*. Çünkü böyle bir rekabet
yokluğu durumunda iktisadi gelişmenin, ulusal sınırlar biçiminde bölünmüşlük göz önüne alındığında, hiçbir anlamı kalmayacaktır. Hal böyle olunca, ulus devletlerin iktisadi yaşamın geldiği bu son evreden rekabetçi bir biçimde faydalanma amacıyla vergi rekabetine girişmeleri ve buna yönelik olarak -gerektiğinde- oldukça düşük vergi oranları uygulamaları kurama ve akla uygundur.