Kamu Maliyesinin Amaç Bileşenlerindeki Değişim

Küreselleşme sürecinde kamu maliyesinde yaşanan değişimi refah devleti anlayışından sınırlı devlet anlayışına geçiş kapsamında ele almak mümkündür. Bu kapsamda, öncelikle kamu maliyesi disiplinin refah devleti anlayışı kapsamında ne gibi işlevler üstlendiği ortaya konulmalıdır.

Refah devleti anlayışı kapsamında kamu maliyesi disiplinine atfedilen işlevler; (1) tahsis işlevi, (2) istikrar işlevi, (3) kalkınma işlevi ve (4) bölüşüm işlevi olarak sıralanabilir.

Tahsis işlevi, Adam Smith’in “Milletlerin Zenginliği” adlı eserinden bu yana bir çok ekonomist tarafından tanımlanan ve üzerinde uzlaşmaya varılan bir işlevdir. Tahsis

işlevinin içeriğini kamusal nitelikli mal ve hizmetlerin sunumu oluşturmaktadır. Ancak buradaki kamusal mal ve hizmetlerin neler olacağı ise tartışmalıdır. Liberal yaklaşımda tahsisi işlevinin içeriği sadece, savunma, adalet ve diplomasi gibi tam kamusal mal ve hizmetler oluştururken, Keynesyen yaklaşımda bunlara ilave olarak sağlık ve eğitim gibi yarı kamusal mal ve hizmetler, telekomünikasyon ve elektrik gibi doğal tekel özelliğine sahip mal ve hizmetler ve üretim-tüketim faaliyetleri sonucunda pozitif veya negatif dışsallıklar oluşturan mal ve hizmetler de tahsis işlevine dahil edilmiştir.

İstikrar işlevi ve ardından gelen işlevler, refah devleti anlayışının gelişimiyle kamu maliyesine atfedilen işlevlerdendir. İstikrar kavramı, kelime olarak “denge” anlamına gelmekte ve iktisadi faaliyetlerin gerçekleştirildiği mekan ekseninde, ulusal ekonomik faaliyetleri ilgilendiren “iç istikrar” ve uluslararası ekonomik faaliyetleri ele alan “dış istikrar” şeklinde ikiye ayrılmaktadır. Dış istikrar, dışa açık ekonomilerde dış alemle yapılan mal ve hizmet ticareti sonucunda oluşan ödeme akımlarındaki denkliği ifade etmektedir. Ayrıca, resmi ve resmi olmayan sermaye hareketlerinin pozisyonu da dahil edilerek, ödemeler bilançosu denkliği şeklinde de ele alınabilmektedir. Ulusal ekonomik faaliyetleri ilgilendiren ve bu nedenle ekonomik istikrar olarak da adlandırılan iç istikrar ise, fiyatlar genel düzeyi ve istihdam seviyesi değişkenlerinin pozisyonunu hedef almaktadır.

Özellikle az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde kamu maliyesine yüklenen işlevlerden biri de kalkınma işlevidir. Kalkınma işlevi, yıllık reel üretim artışına bağlı olarak ekonomik büyüme ve insani gelişmelere bağlı olarak sosyo-kültürel yapıdaki ilerlemeleri kapsamaktadır. Bu bağlamda, devlet sahip olduğu mali araçları kullanarak, ekonomik büyümeyi sağlayacak şekilde üretim artışlarını desteklemekte ve gerektiğinde bizzat kendisi de bir ekonomik birim olarak üretim artışı sağlayacak faaliyetler üstlenmektedir.

Bölüşüm işlevi, belirli bir dönemde oluşturulan katmadeğerin toplumu oluşturan gruplar veya üretim faktörleri arasında adaletli bir şekilde dağılımını hedef almaktadır. Esasen piyasa mekanizmasının işleyişi sonucunda bir gelir dağılımı oluşmaktadır. Ancak, “birincil dağılım” da denilen bu dağılımda adalet yönünden önemli sapmalar oluşabilmektedir. Dolayısıyla devlet, üstlenmiş olduğu refah devleti misyonuna uygun olarak elindeki mali araçlar yoluyla gelirin yeniden dağılımını düzenlemekte ve toplumsal refahın tabana yayılmasını sağlamaktadır.

Küreselleşme öncesi dönemde hakim olan refah devleti anlayışı doğrultusunda gelişen bu mali işlevler, küreselleşme ile birlikte değişime uğramaktadır. Kanaatimizce, mali işlevlerde meydana gelen değişimi üç yönde ele almak mümkündür.

Bunlardan birincisi, söz konusu işlevlerin önem derecesinin değişimidir. Went’e göre, küreselleşmenin getirdiği neo-liberal ideolojinin serbest piyasa ekseninde ekonominin deregülasyonunu içeren makro ekonomik politikaların dünya çapında yaygınlaşması, kamu maliyesine yüklenen işlevlerin önem derecesini değiştirmiştir. Bu değişim, IMF, Dünya Bankası, WTO gibi kuruluşların “yapısal uyum programı” adı

altında ülkelere sunduğu neo-liberal reçetelerde açıkça görülebilmektedir. Özellikle fiyat istikrarını hedef alan bu programlarda enflasyonla mücadeleye öncelik verilmekte ve istikrar işlevi öne çıkarılmaktadır120_.

Koray ise, küreselleşme sürecinde özellikle sosyal harcamaların kısılması nedeniyle bölüşüm işlevinin ötelendiği görüşündedir. Ona göre, serbest piyasa ekonomisi ve neo-liberal politikalar, dünya piyasasına uyum, verimlilik artışı ve rekabet gücü açısından işgücü piyasasına müdahale edilmemesi gerektiğini öneren ideolojik bir yaklaşım oluşturmaktadır. Küreselleşen piyasa ve sermaye karşısında, ulus devletler de bu yaklaşımın etkisiyle büyük ölçüde dünya piyasasına eklemlenme ve uyum sağlama politikalarıyla sermayeyi çekmek için emeğin fiyatını düşük tutulmaya çalışılmakta, borç ödemelerini sürdürebilmek için de sosyal harcamalardan vazgeçilmektedir121_.

Kamu maliyesinin işlevleri hakkında ele alınması gereken ikinci husus ise, işlevlerden bazılarının tasfiyesidir. Buna göre, küreselleşmenin getirdiği kamu maliyesi anlayışında devletin temel görevine geri çekilmesi salık verildiğinden, tahsis işlevi dışındaki işlevlerin serbest piyasanın işleyişine bırakması önerilmektedir. Yeldan, günümüzde neo-liberal ideoloji kapsamında özellikle kalkınma işlevinin tasfiye edildiğini savunmaktadır. Ona göre, neo-liberal yaklaşım, az gelişmiş ülkelerce geliştirilebilecek kalkınmacı hedefleri engellemekte ve kalkınma olgusunu iktisat politikası gündeminden çıkarmaktadır122_.

Küreselleşme sürecinde tasfiye edilen işlevlerden bir diğeri ise, bölüşüm işlevidir. Bölüşüm işlevinin tasfiyesi, çeşitli göstergelerle ortaya konulabilmektedir. Rodrik, küreselleşme sürecinde ulusal hükümetlerin sosyal güvenlik hizmetleri sağlamasının giderek güçleştiğini ve bunun üzerinden önemli bir bölüşüm sorununun ortaya çıktığını belirtmektedir. Ona göre, küreselleşme hükümetleri toplumsal uzlaşmanın sağlanmasına yardımcı olan sosyal güvenlik alanından geri çekilmeye ve toplumsal yükümlülükleri azaltmaya zorlamaktadır. Ayrıca, sermaye hareketlerinin artmasıyla hükümetlerin vergi kaynakları önemli bir aşınmaya maruz kalmaktadır. Bu ise, hükümetleri emek gelirlerinden alınan vergileri, gelir artışıyla orantısız bir şekilde arttırma seçeneğine itmektedir123_.

Önder ise, bölüşüm işlevinin tasfiyesine adres olarak alternatif maliyet yükselişini göstermektedir. Ona göre, küreselleşme sürecinde ulusal kaynakların alternatif maliyetleri ve buna bağlı olarak da politika uygulama maliyetleri yükselmektedir.

120 _{Robert Went, Küreselleşme, Neo Liberal İddialar, Radikal Yanıtlar, Çev. Emrah Dinç,}

Yazın Yayıncılık, İstanbul, 2001, s.7.

121 _{Koray, a.g.e., s.169-170.}

122 _{Erinç Yeldan, “Neoliberal Küreselleşme İdeolojisinin Kalkınma Söylemi Üzerine}

Değerlendirmeler”, Praksis, Sayı:7, Yaz 2002, s.19-34

123 _{Dani Rodrik, Küreselleşme Sınırı Aştı mı?, Çev. İzzet Akyol ve Fatma Ünsal, Kızılelma}

Dolayısıyla, çevre konumlu ekonomilerde merkeze yönelik kaynak kaymasıyla ortaya çıkan bireysel ve bölgesel gelir dağılımı sorunu karşısında, hükümetlerin düzenleyici politika araçlarının maliyeti yükselmekte ve söz konusu uygulamalar, artan bütçe yükü nedeniyle tasfiye edilmektedir124_.

Mali işlevlerin değişimi konusunda ele alınması gereken üçüncü husus ise, kamu maliyesine yeni işlevlerin yüklenmesidir. Yaşanan sürece bağlı olarak ortaya çıkan bu işlevler, genel olarak sınırlı devlet anlayışı temeline dayanmaktadır. Bu kapsamda, refah devleti uygulamalarıyla genişleyen kamu kesimin küçültülmesi amacıyla önerilen “özelleştirme”, iktisadi faaliyetlerin serbestleştirilmesini hedef alan “liberalizasyon” ve yabancı sermayenin ülkeye çekilmesi amacıyla izlenen “rekabet stratejileri” gibi uygulamalar, araç olma özelliğinin ötesine geçmekte ve amaç özelliği kazanmaktadır125_{. Dolayısıyla, kamu maliyesinin belirlenen makro ekonomik amaçlara}

ulaşma yönünde üstlendiği işlevler de, bu yeni amaçlar tarafından etkilenmekte ve daha çok mikroekonomik alanda işlevler üstlenmesine neden olmaktadır.

Küreselleşme sürecinde kamu maliyesinin amaç bileşenlerinde meydana gelen değişim, genel olarak Keynesyen iktisadi yaklaşım çerçevesinde gelişen mali işlevler yönünden etkili olmaktadır. Keynesyen dönemde gelişen mali işlevlerin tümü piyasa ekonomisinin işleyişine doğrudan ya da dolaylı olarak müdahale özelliği taşımaktadır. Ancak, küreselleşme süreci ağırlıklı olarak iktisadi faaliyetlerin serbestleştirilmesi paradigmasından beslenmektedir. Dolayısıyla kamu maliyesi, sürecin doğasına uygun olmayan işlevlerden arındırılmalıdır.

Ulusal ekonomi yönetimlerinin başarısızlığının büyük ölçüde Keynesyen stratejilere bağlanmış olması da, bu yönde güçlü bir motivasyon oluşturmaktadır. Ancak böyle bir değerlendirme son derece hatalıdır. Çünkü, ulusal hükümetler talep yönlü politikalar izledikleri dönemden önce de makro ve mikro ekonomik işlevler bağlamında kamu politikaları izlemişlerdir. Dolayısıyla, küreselleşme süreciyle tasfiye edilen Keynesyen stratejiler yönünden ulus devletin ekonomi politiği sona ermiş değildir. Kaldı ki, herşeyden önce küreselleşme, ulus devletler tarafından izlenen kamusal politikalarla ortaya çıkmıştır126_.