Neo-liberal doktrinde rekabet, piyasa etkinliğini sağlamanın aracı olarak gösterilmekte ve devletin rekabette sürekliliğin sağlanması konusunda görevler üstlenmesi gerektiği ileri sürülmektedir. Ancak, konu vergi rekabeti olduğunda rekabete atfedilen işlevler değişime uğramakta ve vergi rekabeti, teorik ve ampirik açıdan olumlu ve olumsuz yaklaşımların sergilendiği tartışmalı bir konu haline gelmektedir. Literatürde vergi rekabeti hakkındaki tartışmaların geleneksel kamu maliyesi yaklaşımı ve kamu tercihi teorisi yaklaşımının ileri sürdüğü argümanlar doğrultusunda iki ana eksende şekillendiği görülmektedir.
1- Geleneksel Kamu Maliyesi Yaklaşımı
Geleneksel kamu maliyesi yaklaşımında vergilendirme devlete gelir sağlamanın bir aracı olarak görülmektedir. Penguin Ekonomi Sözlüğü’ne göre vergilendirme; özel bireylerden, kurumlardan veya gruplardan devlete yapılan zorunlu transferler olarak tanımlanmaktadır. Bu tanım sağlanan gelirin ne amaçla kullanılacağını yanıtsız bırakmakta ve vergilerin tek yönlü ödemeler olduğunu vurgulamaktadır. Böyle olmasına rağmen, geleneksel kamu maliyesi yaklaşımında vergiler kamu hizmetlerinin finansman aracı olarak görülmekte ve özellikle vergi adaleti üzerinde durulmaktadır. Bu yaklaşım
* Bu çalışmanın amacı, günümüzde hakim hale gelen bu görüşün bir tür illüzyon olduğunu
göstermek ve vergi rekabetinin zararlı olarak addedilmesinin gelişmiş ülkeler eksenli endişelerden kaynaklandığını ortaya koymaktır. Bu nedenle konu, OECD engelleme girişiminin dayandığı argümanlar ve bunlara anti-tez niteliğindeki karşı argümanlarla derinlemesine olarak ilerleyen bölümde ele alınacaktır.
vergilendirmede adaletin sağlanmasına bağlı olarak vergi hasılatının artacağı ve devletin kamusal hizmet sunma yeteneğinin gelişeceği görüşündedir235.
Vergi rekabeti, meydana getirdiği olumsuzluklar nedeniyle -ki bunların çoğu vergilendirmeye yüklenen yukarıdaki mali fonksiyonla ilgilidir- geleneksel kamu maliyesi yazarları tarafından eleştirilmektedir. Onlara göre vergi rekabeti, hükümetleri gelir sağlama ve sağlanan gelirleri kullanma konusunda kısıtladığından tehlikelidir ve ulusal ekonomilere şu açılardan zarar verme potansiyeline sahiptir:
• Vergi rekabeti, vergi matrahının ciddi oranda aşınmasına neden olabilmekte ve özellikle sermaye üzerinden alınan vergileri sürdürülemez hale getirebilmektedir. Sermaye hareketlerini teşvik eden rekabetçi vergi politikaları sermaye açısından etkili birer rant kollama aracına dönüşebilmektedir236.
Ayrıca vergi rekabeti sermaye hareketlerini teşvik eden dibe doğru bir yarışa (race to bottom) neden olmakta ve vergi tabanının artan oranlı bir şekilde erozyona uğramasına neden olarak devletin sunacağı kamusal hizmetlerin ileri derecede sınırlandırılmasına yol açabilmektedir237.
• Vergi rekabeti bir ülkenin sınır ötesi sermaye yatırımlarına tanıdığı özel vergisel düzenlemeler yoluyla başka ülkelerdeki vergi tabanının bu ülkeye transfer etmesine neden olmaktadır238. Diğer bir ifadeyle, ülkelerin izlediği
rekabetçi vergi politikaları sermaye hareketleri üzerinde saptırıcı etkiler oluşturmaktadır. Mali açıdan negatif dışsallık (negatif externality) anlamına gelen bu etkiler, rekabetçi vergi politikası izleyen ülkelerin vergilendirme yetkisini kullanım alanını diğer ülkeler aleyhine genişletmektedir. Literatürde vergi rekabetinin taşıdığı bu olumsuzluk başkasının arazisinde kaçak avlanma (poaching) olarak nitelendirilmektedir.
• Vergi rekabeti gelirin hareketli ve sabit kaynakları arasında yani bir yandan işgücü diğer yandan da parasal ve reel sermaye arasında fırsat eşitsizliği doğurmaktadır. Vergi rekabeti bu şekilde vergi yükünün hareketli alanlar ile göreli olarak sabit alanlar arasındaki dağılımını hareketli alanlar lehine bozmakta239 ve vergi adaleti açısından ciddi sorunlar oluşturabilmektedir.
235 Charles B. Blankart, “A Public Choice View of Tax Competition”, Public Finance Review,
Volume 30, No 5, September 2002, s.367.
236 James M. Buchanan ve Richard A. Musgrave, Public Finance and Public Choice: Two Constrasting Visions of the State, Fourth Priting, The MIT Pres, Cambridge,
Massachusetts, London England 2001, s.256.
237 Wolfgang Schön, “Tax Competition in Europe - The Legal Perspective”, EC Tax Review,
2000-2, s.94.
238 Schön, a.g.m., s.94.
• Vergi rekabeti sermayenin dağılımını ve hareketini iktisadi getiri, yani kâr kriterinden bağımsızlaştırmakta ve vergisel düzenlemelere bağımlı hale getirmektedir. Bu ise piyasa ekonomisinin kendiliğinden işleyen tahsis işlevini aksatmakta ve verimliliğini kötü yönde etkilemektedir240.
• Vergi rekabeti işgücü piyasasında da bozucu etki yapmaktadır. Çünkü, sermayenin hareketliliği göz önüne alındığında göreli olarak hareketsiz sayılabilecek işgücü piyasasında sermayenin belirli ülkelerde yoğunlaşması, işgücü-sermaye dengesini bozmakta ve işgücü tahsisinde verimsizliğe yol açmaktadır241.
• Vergi rekabeti ortamında sermayenin hareketliliğine rağmen ulusal sınırların ve ulusal ekonomilerin varlığını sürdürmesi ulus devletleri ister istemez ikili vergi rejimi türünden uygulamalara zorlamaktadır. Bu vergi rejimleri ise, yabancı yatırımcı ve sermayeyi yerli olanlar karşısından avantajlı konuma getirmekte ve dahili vergi hasılatı açısından dezavantaj oluşturmaktadır242.
Vergi rekabetinin zararlı addedilen bu yönleri dikkate alındığında geleneksel kamu maliyesi anlayışı özellikle vergi hasılatında oluşabilecek ciddi boyutlu kayıpları referans alarak vergi rekabetini engelleme girişimlerini önermektedir. Ayrıca bu anlayış kapsamında vergi rekabetine alternatif olarak vergi uyumlaştırmasına gidilmesi de savunulmaktadır.
2- Kamu Tercihi Teorisi Yaklaşımı
Kamu tercihi teorisi siyasi kararalma sürecindeki aksamalar nedeniyle hükümetlerin gereğinden fazla büyüdüğünü kanıtlamaya çalışmakta ve vergi rekabetinin kamu sektörünün genişlemesi konusunda arzu edilir bir kontrol mekanizması oluşturacağını savunmaktadır. Kamu tercihi yaklaşımında vergi rekabetiyle ilgili olarak Brennan ve Buchanan tarafından geliştirilen Leviathan Modelleri özel bir konuma sahiptir. Leviathan modellerinde genel olarak toplum refahıyla ilgilenmeksizin sadece kamu gelirlerini arttırmaya çalışan hükümetlerin -vergilendirme yetkisini kullanma bağlamında- dizginlenmesinde vergi rekabetinin etkili bir araç olabileceği ortaya konulmaktadır243. Buchanan konuyu şu şekilde özetlemektedir244:
“Meselemiz, rekabetçi hükümetler veya mali rekabettir. Meseleye katı bir şekilde piyasa ekonomisiyle bağlantılandırılan bir verimlilik sorunu olarak
240 Richard Teather, “Harmful Tax Competition?”, Economic Affairs, Vol.22-4, December
2002, s.60.
241 Teather, a.g.m., s.61. 242 Schön, a.g.m., s.96.
243 Wilson ve Wildasin, a.g.m., s.1065. 244 Buchanan ve Musgrave, a.g.e., 179.
değil, hükümetler arasında etkin bir rekabete sahip olunup olunmadığı yönünden yaklaşılmalıdır. Rekabet ortamında kaynak sahibi ve vatandaş olarak bireylere bir terk etme opsiyonu verilmiş olmaktadır. Eğer bu opsiyon varsa, siyasi yapı ve bürokrasi aracılığıyla vatandaşları sömürenler üzerinde bir disiplin unsuru oluşmaktadır. Şurası inkar edilemez ki, mali rekabete karşı olanlar aslında dolaylı olarak bir yetki biriminin iktisadi açıdan verimsiz olmasını istemektedir” .
Kamu tercihi teorisyenleri, geleneksel kamu maliyesi teorisyenlerinin kamu ekonomisi ve vergilendirmeyle ilgili görüşlerine genelde katılmamaktadır. Kamu tercihi teorisyenleri vergi rekabeti konusunda gelenekselciler tarafından ortaya atılan mali dışsallıklarla ilgili yaklaşımları fazlasıyla miyopik bulmakta ve piyasada rekabet halinde olan firmalar için doğru olanın aynı şekilde rekabetçi hükümetler için de geçerli olduğunu savunmaktadır245. Kamu tercihi teorisyenlerine göre, hükümetler açısından
“gelir sağlamak” kendi içinde bir amaç değildir. Bu bağlamda vergiler, vatandaşların finanse etmeyi arzuladığı harcamalar için toplandığında meşruluk kazanmaktadır. Dolayısıyla, vergi rekabeti ortamında hükümetler açısından ortaya çıkacağı düşünülen hasılat kayıpları vatandaşlar açısından herhangi bir endişe oluşturmamaktadır246. Her
zaman için vatandaşlar kendi tercihlerini açıklama opsiyonuna sahip olmalı ve bir harcamanın vergi toplamaya değer olup olmadığına karar verebilmelidirler.
Sahip olduğu genel söylem içinde vergi rekabetine bu denli özel bir rol atfeden kamu tercihi yaklaşımı, yetki sınırlamasının yanı sıra vergi rekabetinin daha bir çok yönden yararlar sağlayacağı görüşündedir:
• Geleneksel kamu maliyesi yaklaşımının vergi rekabetinin vergi hasılatında kayıplar oluşturacağına yönelik argümanı, vergi rekabetine girişen her iki ülke için geçerli değildir. Şöyle ki, düşük vergili ülke yüksek vergili ülkeye göre daha fazla vergilendirilebilecek alan sahibi olduğundan -vergi tabanını genişletme imkanına kavuştuğundan- bir anlamda Laffer Etkisi oluşmakta ve bu sayede hasılat kaybı yerine hasılat kazancı elde edebilmektedir. Dolayısıyla, argüman sadece rekabete yönelen yüksek vergili ülke/ler için geçerlidir247.
• Vergi rekabeti, vergi oranlarının düşürülmesi ve bu sayede daha anlamlı ekonomik gelişmenin sağlanmasına yardımcı olmaktadır. Vergi rekabeti durumunda, eğer bir ülke vergilendirme seviyesini aşırı derecede yükseltirse vatandaşlar, kazançlarını vergilendirmenin düşük olduğu diğer ülkelere kaydırabilmektedir. Sermaye ve oy kullanma hakkına sahip vatandaşların bu yönlü girişimleri hükümetleri vergi oranlarının düşürülmesi konusuna
245 Blankart, a.g.m., s.370-371. 246 Blankart, a.g.m., s.371.
247 Terry Dwyer, “Harmful Tax Competition and The Future of Offshore Financial Centres, Such
güdülemekte ve hükümetler üzerinde vergi hasılatının daha etkili kullanılması yönünde ciddi bir baskı oluşmaktadır248.
• Kapalı ekonomi ve merkezi planlama yerine piyasa üstünlüğünü onaylayan iktisatçılar, firmalar tarafından rekabete girişildiğinde teknolojik yenilikler yanı sıra fiyatların düşeceği ve yüksek kaliteli mal ve hizmet sunumun artacağı konusunda birleşmektedir. Ancak kamu idarecileri rekabetin düşük vergilendirme ve yüksek kaliteli kamu hizmeti sunumunu artıracağı ve hükümetlerin sınırlandırılmasını sağlayacağını görmeyi reddetmektedir. Oysa literatürde hükümetlerin diğer mal ve hizmet sağlayıcıları gibi aynı arz ve talep kanunlarına konu olmadığını ileri süren bir kanıt bulunmaktadır249.
• İktisadi gelişme ile vergi oranı arasında ters yönlü bir ilişki vardır. Düşük vergili ülkeler yüksek büyüme oranlarına sahiptir. Bunun nedeni yatırım sermayesinin yüksek vergili ülkelerden düşük vergili ülkelere yönelmesidir. Ancak tek neden bu değildir. İktisadi verimlilik artışı bu davranışı belirleyen bir başka nedendir. Özel sektör kamu sektöründen daha etkin faaliyette bulunabilmektedir. Bunun için, daha etkin iktisadi faaliyetlerin gerçekleşebilmesi için özel sektörün kullanabileceği fon seviyesinin yüksek olması gerekmektedir. Özel sektörden daha verimli bir şekilde kullanabileceği fonların çekilerek bunların hükümet projelerinde harcanması, verimliliği düşürmekte ve ekonomiye zarar vermektedir250.
• Vergi rekabetinin engellenmesi, ağır vergi rejimlerine yönelme isteğini artırmaktadır. Vatandaşlar ağır vergilere muhatap bırakılırsa, iktisadi faaliyetlerin gelişiminin yavaşlaması söz konusu olmakta ve hükümetler açısından bu durumun sürdürülebilirliği hakkında ciddi şüpheler oluşmaktadır. Ayrıca, oy kaybetme ve seçilememe endişesi dikkate alındığında, hükümetlerin diğer ülkelerdeki uygulamaları takip etme zorunluluğu doğmaktadır. Dolayısıyla, vergi rekabetinin engellenmesi yüksek vergilemeye neden olabilecektir251.
Görüldüğü üzere kamu tercihi teorisi vergi rekabetinin sağlayacağı üstünlükleri öne çıkarmakta ve ulusal hükümetlere vergilendirme konusunda otonomi tanınması gerektiğini savunmaktadır. Onlara göre, vergi rekabeti konusunda geleneksel kamu maliyesinin endişeleri yersizdir ve vergi rekabeti konusu hükümetleri aşırı rekabetten korumak olarak değil, hükümetler arasında rekabeti sınırlandıran engellerin kaldırılması ve rekabetin hızlandırılması olarak ele alınmalıdır.
248 Powell, a.g.m., s.88.
249 Robert W. McGee, “Is Tax Competition Harmful?”, Andreas School of Business Working
Paper Series, Barry University, Miami, November 2004, s.3.
250 McGee, a.g.m., s.4. 251 Powell, a.g.m., s.88.