C. OSMANLI SOSYAL GÜVENLİĞİNİN DÖNEMLERİ
3. Tanzimat Sonrası Dönemde Sosyal Güvenlik
a. Genel Olarak
Osmanlı tarihinde Tanzimat pek çok alanda olduğu gibi sosyal güvenlik alanında da bir dönüm noktası kabul edilebilir. Aslında Tanzimat’tan sonra Osmanlı sosyal güvenlik anlayışında köklü değişiklikler yaşanmamıştır. Ancak yararlananların katkı sağladığı sosyal güvenlik sistemlerinin ilk örnekleri Tanzimat sonrasında ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu dönemde temelleri atılan bu kurumlar günümüz sosyal güvenlik sisteminin de başlangıcıdır. Tanzimat ve Islahat Fermanları özellikle anlayış değişikliklerine sebep olmuşlardır.
Tanzimat sonrası dönemi Tanzimat öncesi dönemden ayıran önemli farklardan biri kanunlaştırma hareketidir. 1839 tarihli Tanzimat Fermanında devletin daha iyi idaresi için bir takım yeni kanunlar çıkarılacağı ifade edilmiştir. Bu kanunlar içerisinde can ve mal güvenliğini sağlamaya yönelik kanunların temeli oluşturacağı belirtilmiştir. Ferman can ve mal güvenliğinin sağlanmaması durumunda ortaya çıkacak sorunlara yer vermiştir. Özellikle “Mal emniyetinin bulunmaması halinde ise, herkes ne devletine ve ne de milletine ısınamaz,
memleketin imarına bakamaz; daima endişe ve ıztırap içinde kalır. Aksi takdirde yani mal ve
201 DİLİK, Tarihsel, s.58-60.
202 Saymen, özellikle emeği ile geçinen esnaf ve sanatkârlar bakımından değerlendirme yapmıştır. SAYMEN, Gelişme Hareketleri, s.1067.
203 FİŞEK, A. Gürhan & ÖZŞUCA, Şerife Türcan & ŞUĞLE, Mehmet Ali: Sosyal Sigortalar Kurumu Tarihi 1946-1996, Sosyal Sigortalar Kurumu Yayını, Ankara, 1997, s.12; ORTAYLI, İlber: Osmanlı Barışı, Ufuk Kitap, İstanbul, 2003, s.93-101; ŞEN, Sosyal Güvenlik, s.514 vd.
mülkünden tam emin olması halinde, kendi işi ile meşgul olur, maişet dairesini genişletmekle uğraşır. Kendisinde gün be gün devlet-millet gayreti ve vatan sevgisi artar. Ona göre hüsn-i
hizmete çalışır.” ifadeleri sosyal güvenlik bakımından dikkat çekicidir.204 Daha çok
özgürlüklerle ilgili olarak yorumlanan fermanda can ve mal güvenliğinin bütün Osmanlı vatandaşları için geçerli olduğu ve bütün vatandaşların hükümlerden yararlanacağı belirtilmiştir. Can ve mal güvenliğine güvence sağlayan yollardan biri de sosyal güvenliktir.
1856 tarihli Islahat Fermanı da Tanzimat Fermanı ile benzer bir anlayıştan hareket etmiştir. Ferman, Tanzimat Fermanı ile tanınan hakların tanındığını tekit ederek başlamıştır. Can ve mal güvenliğinin bütün Osmanlı vatandaşları için sağlanacağı tekrar edilmiştir.205
Tanzimat ve Islahat fermanları sonrasında yararlananların katkı sağladığı sosyal güvenlik sistemleri oluşturulmaya başlanmıştır. Doğrudan sosyal güvenlikle ilgili hukuki düzenlemeler, emeklilik sandıkları ve çalışanlara ilişkin diğer kurum ve kuralların ilk örneklerine bu dönemde rastlanmaktadır. Bununla birlikte geleneksel sosyal güvenlik teknikleri de sona ermemiş, sosyal güvenlik işlevlerini sürdürmüşlerdir.
b. Sosyal Sigortaların Temelleri
Tanzimat dönemi Batıda modern sosyal güvenlik sistemlerinin, sosyal sigortaların ortaya çıkmaya başladığı dönemdir. Bu sebeple Osmanlı devletinde bu dönemde bazı gelişmeler olması beklenebilir. Ancak Osmanlı devletinin şartları daha farklı olduğundan gelişmeler batıdaki ivmeyi kazanamamıştır. Batıda sosyal sigortaları ortaya çıkaran en önemli sebep Sanayi Devrimi ve onun getirdiği sonuçlardır. Sanayi Devrimi ağır şartlar altında, sosyal güvenlikten yoksun olarak çalışan bir işçi sınıfı oluşturmuştur. İşçi sınıfının sosyal güvenliğine bir çözüm olarak sosyal sigortalar ortaya çıkmıştır. Sosyal sigortalar belirli aşamalardan sonra kurulabilmiştir. Sosyal sigortalardan önce Sanayi Devriminin olumsuz etkilerini ortadan kaldırmayı hedefleyen sistemsiz bir takım faaliyetler yapılmıştır. Daha sonra finansmana katkı ve zorunluluk ilkeleri getirilerek yardımlar daha sistemli hale getirilmiştir.206
204 Fermanın tam metni için bkz. Düstur: 1/1, Matbaa-i Amire, İstanbul, 1289, s.4-7; Fermanın sadeleştirilmiş metni için bkz. AKGÜNDÜZ, Ahmet: İslam ve Osmanlı Hukuku Külliyatı, OSAV Yayınları, İstanbul, 2011, c.1, s.428-430.
205 Fermanın tam metni için bkz. Düstur: 1/1, s.7. Fermanın tam metin incelemesi için bkz. GÜMÜŞ, Musa: “Anayasal Meşruti Yönetime Medhal: 1856 Islahat Fermanı’nın Tam Metin İncelemesi”, Bilig, S.47, Güz 2008, s.215-236.
206 MAKAL, Ahmet & DERTLİ, Nail & TAŞTAN, Onur Can & ERDOĞDU, Seyhan & ÇELİK, Aziz: Çalışma İlişkileri Tarihi, Anadolu Üniversitesi Yayını, Eskişehir, 2012, s.28.
Osmanlı Devleti’nde Batıdaki gibi sanayi devrimi yaşanmamış, bu sebeple bir işçi sınıfı ve sosyal güvenlik ihtiyacı oluşmamıştır. Bu sebeple Avrupa’da oluşmaya başlayan modern sosyal güvenlik sistemleri Osmanlı devletinde çok daha geç ortaya çıkmaya başlamıştır.207 Modern anlamda sosyal sigortaların ilk kez 1881208 yılında Almanya’da ortaya çıktığı kabul edilmektedir.209 Bu tarihten sonra sosyal sigortalar öncelikle Avrupa ülkeleri arasında yayılmaya başlamıştır.210 1930’lu yıllarda ise Japonya, Amerika ve Kanada gibi ülkelerde de sosyal sigorta uygulamaları başlamıştır.211 Sosyal sigortaların kurulması 19.yy’da başlamış ise de liberal bakış açısı etkili olduğundan çok fazla yaygınlaşmamıştır.212 1929 ekonomik bunalımından sonra da Güney Amerika ülkeleri, ABD ve Kanada sosyal sigorta uygulamalarına başlamıştır.213 Osmanlı Devletinde modern anlamda sosyal güvenliğe benzer veya onun ilk adımı sayılabilecek gelişmeler olmuşsa da aslında cumhuriyet döneminde dahi tam manasıyla modern sosyal güvenlik geç ortaya çıkmıştır. Ülkemizde sosyal sigortaların ilk temelleri 1936 tarihli İş Kanunu ile atılmıştır.214 Bazı araştırmacılar ise aradaki farkın çok fazla olmadığını, Batıdaki uygulamalardan kısa bir süre Osmanlı Devletinin de ilk sosyal sigorta uygulamalarını hayata geçirdiğini ifade etmişlerdir.215 Osmanlı Devletindeki ilk
207 TUNCAY & EKMEKÇİ, s.77.
208 1881 yılı üzerinde ittifak yoktur. Bazı kaynaklarda farklı tarihlere de rastlanmıştır. Yazgan, Talas ve Doğan ilk kurulan sigorta olan hastalık sigortasının 1883 yılında kurulduğunu belirtmektedir. YAZGAN, Sosyal Sigorta, s.15, TALAS, Sosyal Ekonomi, s.533; DOĞAN, Sosyal Tarih, s.8. Kaynaklarda farklı tarihlere yer verilmesinin sebebi kurumların hazırlık süreçleriyle ilgilidir. Bazı kaynaklar fikrin ortaya çıkış tarihine, taslak çalışmaların tarihlerine yer vermektedir. Bazı kaynaklar ise düzenlemelerin yürürlüğe giriş tarihlerine yer vermiştir. DİLİK, Tahlil, s.17, d.1. Sosyal sigortalar 1881 yılında Bismark tarafından kurulmuş, 1883 yılında hastalık sigortası ile uygulanmasına başlanmıştır. ZADİL, Ekmel: “İşsizlik Sigortası”, Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, S.9-10-11, 1960, s.226; GHIFARI, s.2; FERRARA & TANNER, s.13.
209 Başbakan Bismark ve İmparator Wilhelm tarafından kurulan sosyal sigortaların ilk olarak Almanya’da ortaya çıkmasının çeşitli sebepleri vardır. Bu sebepler başlıca sosyalizmin akımının etkili olmasını önleme ve tarihten gelen baba devlet anlayışına uygun olarak hareket etme düşünceleridir.
210 Avrupa ülkelerinde sanayileşmenin işçilerin hayat şartları üzerindeki etkisi genellikle benzer olmuştur. Bu şartlar sonucunda da bazı sigorta kollarının uygulanması kaçınılmaz olmuştur. Norveç’te 1905 yılında hastalık sigortası, İngiltere’de 1908 yılında yaşlılık, 1911 yılında tüm işçiler için hastalık ve sakatlık sigortası kabul edilmiştir. Fransa’da 1910 yılında yaşlılık sigortası kabul edilmiştir. İsveç’te 1913 yılında yaşlılık ve sakatlık sigortası kabul edilmiştir. DOĞAN, Sosyal Tarih, s.8.
211 TUNCAY & EKMEKÇİ, s.17. 212 RICHARDSON, s.3.
213 DOĞAN, Sosyal Tarih, s.8.
214 Osmanlı Devletinde bir sosyal güvenlik ihtiyacı doğuracak kadar görülmeyen sanayileşme Cumhuriyet döneminde de 1930’lardan itibaren oluşmaya başlamıştır.
uygulamaların oldukça sınırlı olduğu düşünülebilirse de Avrupa’da ortaya çıkan ilk sosyal sigortalar da sınırlı sayıda sosyal riske karşı güvence sağlamışlardır.216
Avrupa’da ilk sigorta sandıkları işçiler arasında kurulurken, Osmanlı devletinde ilk örnekler esnaf arasında ortaya çıkmıştır. Bu sebeple işçi sınıfının Avrupa’da daha önce oluştuğu, Osmanlı devletinde ise esnaf olarak adlandırılan küçük işletmelerin daha çok öneme ve yaygınlığa sahip olduğu söylenebilir. Batıdaki sanayileşmeye Osmanlı devletinin ayak uyduramaması sonucunda Osmanlı sanayisi batıdan geri kalmıştır. İlk demiryolu ağının kurulmasından sonra da batının sanayi mamulleri Osmanlı pazarında yer almaya başlamıştır. Sanayi ürünleri ile baş edemeyen küçük esnaf ve sanatkârlar işlerini kaybetmişlerdir. Bunun sonucunda Osmanlı devletindeki ilk ciddi işsizlik hadisesi 19.yüzyılın sonlarında ortaya çıkmıştır.217 Klasik dönemde ciddi sorun teşkil etmeyen işsizlik riski devletin son döneminde bir sosyal risk olarak yerini almıştır.
Osmanlı Devletinde sosyal sigortaların oluşumunun gecikmesinde İslam hukukunun etkisi yoktur diyebiliriz. Daha önce ifade ettiğimiz gibi İslam hukukçuları başlangıçta sigorta konusuna temkinli yaklaşmışlar; ancak karşılıklı yardımlaşma esasına dayanan sigortaların hukuka uygunluğu konusunda bir görüş birliği oluşmuştur.218
Osmanlı Devletinde Birinci Dünya Savaşından önce günümüzdeki anlamıyla bir sanayi mevcut değildir. Osmanlı ekonomisi tarıma ve tarım ürünlerinin ticaretine dayanan bir yapıdadır. Küçük el sanatları da ihtiyaçlar doğrultusunda geleneksel yapısını korumuştur.219 Rakamlar Osmanlı sanayisinin modern anlamda bir sanayileşme geçirmediğini ve gelişmemiş bir düzeyde olduğunu göstermektedir. Devletin son dönemlerinde de ekonominin tarıma dayalı olduğunu söylemek mümkündür.220 Osmanlı devleti tam bir sanayileşme yaşamamış olsa da Tanzimat sonrası dönemde sanayi kuruluşları ortaya çıkmıştır. 19.yüzyılın ikinci
216 Almanya’da ilk olarak güvence altına alınan riskler üç kanunla yürürlüğe girmiştir. 1883’te hastalık sigortası, 1884’te iş kazaları sigortası, 1889’da ise yaşlılık ve maluliyet sigortası kurulmuştur. KORKUSUZ & UĞUR, s.57-58.
Sosyal sigortaların kapsamındaki riskler ve işçiler zamanla genişlemiş, tarım işçileri, çiftçiler ve kendi hesabına çalışanlar gibi farklı gruplar da sosyal sigortaların kapsamına alınmıştır. RICHARDSON, s.10.
217 YURTSEVEN, s.128.
218 İslam hukukçularının ticari sigorta olarak ifade ettikleri özel sigortalarla ilgili farklı değerlendirmeler bulunmaktadır. Bu sigortaların da yardımlaşma esasına dayandığı ve İslam hukukuna uygun olduğu yönündeki eğilim gün geçtikçe artmaktadır. OKUR, Kâşif Hamdi: İslam Hukukunda Âkıle Kurumu ve Sosyal Güvenlik Açısından Değerlendirilmesi, AÜSBE, Yayımlanmamış Doktora Tezi, Ankara, 2003, s.232- 233.
219 ELDEM, s.57; ÖZTÜRK, Sanayileşme, s.23. 220 MAKAL, XIX. Yüzyıl, s.88.
yarısından itibaren yabancı sermaye de ülkeye girmeye başlamıştır. Az da olsa sanayi alanında çalışan bir nüfus oluşmuştur.221
20.yy’da Osmanlı Devletinin işçi sayısına ilişkin çok çeşitli rakamlar ortaya atılmıştır. Bu rakam ne olursa olsun Osmanlı Devletinde bir işçi kitlesinin bulunduğundan söz etmek zordur. Makal, işçilerin genel nüfus içindeki payının %1 civarında olduğunu iddia etmektedir.222 Osmanlı sanayisi ve işçi sınıfı ile ilgili en önemli nicel bilgiler 1913-1915 sanayi sayımına dayanmaktadır. 1913-1915 sanayi sayımı ile Osmanlılara ait sanayi istatistikleri çıkarılmıştır. Sanayi istatistiklerine göre 1913 yılında çeşitli sanayi alanlarında 269 kurumda 16400 kişi çalışmaktadır.223 Devletin son yıllarında dahi Osmanlı Devletinde geniş bir işçi kitlesinin oluşmadığı görülmektedir. Yani Avrupa’daki gibi ağır şartlar altında çalışan, şehirlerde sosyal yapıyı değiştiren, işverenleri önlemler almaya zorlayan bir işçi grubu oluşmamıştır. Bunun yerine sosyal güvenlik alanındaki ilk düzenlemeler çalışma hayatında sürekli ve düzenli olarak bulunan askerler ile diğer kamu çalışanları için yapılmıştır.224
Osmanlı Devletinde işçi sınıfı için olmasa da farklı alanlarda çalışanlar için sosyal sigorta benzeri uygulamalara geçildiği görülmektedir. Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanlar için tekaüt sandığı ismi altında, yararlananların katkı sağladığı sosyal güvenlik kurumları kurulmuştur. Tekaüt sandıkları Batıda sosyal sigortaların kurulduğu yıllardan kısa bir süre sonra kurulmaya başlanmıştır. Araştırmacıların Osmanlıların sosyal sigortalar bakımından çağın çok gerisinde olmadığını düşünmelerinin sebebi kurulan bu sandıklardır.225
221 YURTSEVEN, s.99. Osmanlı devletinde ilk fabrika deneyimleri için bkz. PAMUK, Şevket: Osmanlı Ekonomisinde Bağımlılık ve Büyüme (1820-1913), Tarih Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul, 1994, s.146-147. 222 Osmanlı devletindeki işçi sayısına ilişkin olarak 50 bin ile 2 milyon arasında değişen rakamlar telaffuz
edilmiştir. MAKAL, XIX. Yüzyıl, s.90-91.
223 İstatistikte dikkate alınan sanayi alanları gıda, toprak, deri, ağaç, dokuma, kırtasiye ve kimya sanayii alanlarıdır. ELDEM, s.67; Ökçün çalışan sayısını 16975 olarak vermiştir. ÖKÇÜN, A. Gündüz: Osmanlı Sanayii 1913, 1915 Yılları Sanayi İstatistiki, Devlet İstatistik Enstitüsü Yayını, 1997, s.22.
224 Kamu çalışanlarının yüksek ücret gelirine sahip olmaları ve toplumsal yapı içinde güçlü bir konumda bulunmaları ilk düzenlemelerin onlara ilişkin olmasındaki etkiler arasındadır. MAKAL, Çalışma İlişkileri Tarihi, s.216. Sosyal sigortaların ortaya çıkmasının ve gelişmesinin ihtiyaçlar sonucunda olduğu görülmektedir. Şartlara göre bu ihtiyaç işçiler arasında yoğun olabileceği gibi farklı çalışanlar arasında da söz konusu olabilir. Batıda işçiler bu ihtiyaca sahipken Osmanlı Devletinde kamu çalışanları sosyal güvenliğe ihtiyaç duymuşlardır.
225 Osmanlılarda 1866 yılında askeri memurlar, 1881 yılında sivil memurlar için tekaüt sandıkları kurulmuştur. Diğer sandıklar ve düzenlemeler bu düzenlemeleri takip etmiştir. Batıda sosyal sigortaları ilk kuran ülke olan Almanya’da ise ilk sosyal sigorta 1881 yılında kurulmuştur. ARICI, Sosyal Güvenlik, s.295-296.
Tekaüt sandıklarının ilk örneği 1866 yılında kurulan Askeri Tekaüt Sandığı’dır. Bu dönemde kurulan sandıklarla ilgili hukuki düzenlemeler de yapılmıştır. Bu ilk sosyal güvenlik uygulamaları toplumun genelinden ziyade kamu çalışanlarına yönelik olmuştur.226
İşçilere ilişkin ilk düzenlemeler çalışma şartlarının ağır olduğu ve az çok bir işçi kitlesinin bulunduğu madencilik sektöründe olmuştur. Devletin son yıllarında madenciliğe ilişkin önemli hukuki düzenlemeler yapılmıştır. Madenciler kendi aralarında yardımlaşma sandıkları kurarak bir sistem oluşturmuşlardır. Ülkemizde olduğu gibi batıda da ilk işçi örgütlenmeleri madencilik sektöründe olmuştur.227
226 MAKAL, Çalışma İlişkileri Tarihi, s.215. 227 DİLİK, Tarihsel, s.52-53.
İKİNCİ BÖLÜM
YARARLANANLARIN KATKI SAĞLAMADIĞI
SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI
I. GENELOLARAK
Günümüzde, ülkemizdeki sosyal güvenlik sistemi, primli sosyal güvenlik sistemi ve primsiz sosyal güvenlik sistemi olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Primli sosyal güvenlik sisteminde, yararlananlar finansmana katkı sağlamaktadır. Primsiz sosyal güvenlik sisteminde ise yararlananların katkısı söz konusu değildir. Primli sistem sosyal sigortalar, primsiz sistem ise sosyal yardımlar ve sosyal hizmetlerden oluşmaktadır.
Osmanlı Devletinde sosyal güvenliği sağlayan kurumlar genellikle yararlananların katkı sağlamadığı kurumlar olmuştur. İlk kez meslek örgütleri ile başladığı bilinen yararlananların katkı sağladığı sistem ise Tanzimat’tan itibaren tekaüd sandıkları ile yaygınlaşmaya başlamıştır.
Özellikle Tanzimat öncesinde sosyal güvenlik sisteminin temelini oluşturan ve Tanzimat sonrası dönemde eski işlevini kaybetse de Osmanlı Devleti’nin sonuna kadar varlığını sürdüren, yararlananların katkı sağlamadığı kurumların temeli yardımlara dayanmaktadır. Yardımlar dışında hukuki sorumluluk sebebiyle yükümlülerin sosyal güvenlik desteği sağladığı kurumlar da bulunmaktadır. Günümüzde olduğu gibi sosyal yardım ve hizmet kurumları da yükümlülerin katkı sağlamadığı sosyal güvenlik teknikleridir.
Yararlananların katkı sağlamadığı sosyal güvenlik sisteminde sosyal güvenlik, büyük oranda geleneksel olarak nitelendirilen sosyal güvenlik teknikleri tarafından karşılanmıştır.228
228 Geleneksel teknikler tasarruf, yardımlar, hukuki sorumluluk ve yardımlaşma sandıklarıdır. Geleneksel tekniklerin özelliği sosyal güvenliği sağlamaya yönelik olarak tarihi süreçte ilk önce ortaya çıkmış olmalarıdır. Bu tekniklerin günümüzde etkinliği azalmış olsa da ortadan kalktıkları söylenemez. Geleneksel ifadesi bu tekniklerin tarihte kaldığı şeklinde anlaşılmamalıdır.
Geleneksel sosyal güvenlik teknikleri günümüzde önemini kaybetmiş görünmektedir. Ancak bu teknikler yoğun olarak uygulandıkları dönemlerde sosyal güvenliği sağlayan teknikler olmuşlardır. Günümüzde geleneksel tekniklerin munzam sosyal güvenlik araçları olarak kullanılmaları mümkündür. GÜZEL & OKUR & CANİKLİOĞLU, s.10-15; YAZGAN, Meseleler, s.24. Hatta sosyal güvenliğe sahip olmayanlar bakımından yardım tekniği munzam araçların da ötesine geçebilir. Toplumda sosyal güvenlik sisteminin dışında kalmış bireylere sosyal güvenlik sağlayabilir.