Klasik Dönemde Sosyal Güvenlik

A primeira hipótese a ser investigada nesta seção diz respeito ao efeito das transições presidenciais sobre a taxa de interrupção dos mandatos dos dirigentes das ARIs.

Para avaliar este efeito, analisamos as diferenças entre as taxas de conclusão médias dos dirigentes de mandatos circunscritos a uma única administração presidencial com as taxas do conjunto de dirigentes cujo mandato atravessa mais de um mandato presidencial. A nossa primeira hipótese (H1) estipula que dirigentes cuja mandatos atravessam mais de uma administração presidencial terão taxas de conclusão menores que as obtidas por aqueles cujo mandato foi exercido de forma circunscrita a uma única administração presidencial.

Para fins de operacionalização da variável dependente - a taxa de conclusão do mandato - trabalhamos com informações obtidas no sítio na internet do Senado Federal, bem como pesquisas realizadas nas edições online do Diário Oficial da União. Todos os dirigentes nomeados para ARIs a partir de 1997 foram incluídos na amostra, com exceção daqueles que encontravam no exercício do cargo em dezembro de 2014, e cujo mandato se estenderia para além desta data. Aqueles dirigentes que cumpriram integralmente o seu mandato - ou seja, não foram exonerados, em virtude de renúncia ou outra razão, antes do seu final - foram classificados com uma variável dummy “Mandato concluído” de valor “1”. Todos os dirigentes que foram exonerados antes da conclusão do mandato foram classificados na mesma variável sob o valor “0”.

Adicionalmente, investigamos também, com a finalidade de testar a consistência da nossa hipótese, as diferenças entre as taxas de recondução dos dirigentes entre os dois grupos. Espera-se, com base em nossa hipótese de trabalho, que as taxas de recondução sejam menores para os dirigentes que vivenciam transições presidenciais do que para os demais,

Uma variável adicional diz respeito à natureza da transição presidencial, ou seja, se ela representa também uma transição político-partidária ou não. Temos, no período observado (1997-2014) duas transições presidenciais: a transição FHC-Lula, em 2002-2003, e a transição Lula-Dilma, em 2010-2011. A primeira é uma transição com mudança político- partidária (de PSDB para PT), enquanto a segunda se dá num contexto de continuidade político-partidária (dois governos do PT). Supomos que as taxas de conclusão do mandato serão menores nas transições presidenciais que representem mudança político-partidária do chefe do Executivo, dada a maior probabilidade de divergência das preferências de políticas com os diretores das ARIs nomeados na gestão anterior.

Uma variável explanatória importante para nossa análise é o setor de atuação das ARIs. Dividimos as dez agências federais em dois grupos de natureza setorial: Infraestrutura (reunindo ANP, Aneel, Anatel, Anac, ANTT e Antaq) e Socioambiental (reunindo ANS, Anvisa, ANA e Ancine), buscando analisar os efeitos do contexto setorial no exercício da influência presidencial sobre as ARIs. Nossa hipótese é que a maior importância da credibilidade regulatória junto aos investidores privados, característica dos setores de infraestrutura, levaria a uma intensidade menor da interferência do Executivo nos mandatos das ARIs dessa área. Dessa forma, segundo a nossa segunda hipótese (H2), as taxas de conclusão médias dos mandatos seriam maiores entre os dirigentes das ARIs dos setores de Infraestrutura, em relação às agências da área Socioambiental.

As transições presidenciais, entretanto, não esgotam as hipóteses de exercício da influência presidencial; casos de crise setorial, cujo desdobramento possa representar ônus político para o Presidente, representam uma explicação alternativa. Com o objetivo de ilustrar os mecanismos pelos quais é exercida a influência presidencial sobre as ARIs, exploramos brevemente o caso da Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC por ocasião da crise do caos aéreo, entre 2006 e 2007, durante o governo Lula.

Em seguida, tratamos da questão das vacâncias nas agências. Uma hipótese inicial a esse respeito se refere ao efeito das preferências presidenciais sobre as vacâncias. Para fins de operacionalização desta variável dependente, compilamos as médias mensais das taxas de preenchimento de vagas de direção (TP) das dez ARIs federais, no período 1997-2014, trabalhando a partir dos dados coletados sobre o cumprimento dos mandatos dos diretores (descritos acima). Adicionalmente, com o objetivo de contribuir para elucidar os

mecanismos da estratégia presidencial neste campo, calculamos também o percentual de tempo durante o qual cada ARI operou com sua diretoria completa.

Segundo nossa terceira hipótese (H3), as taxas mensais médias de preenchimento de cargos de direção (TP) variam de acordo com o grau de afinidade do partido do Presidente da República com o modelo de ARI. Neste sentido, o governo FHC, do PSDB, que instituiu as agências no bojo de reformas econômicas liberalizantes e de uma proposta de mudança do papel do Estado na economia, teria supostamente um maior compromisso político com o funcionamento do modelo do que os governos subsequentes, do Partido dos Trabalhadores (PT), o que se traduziria em maiores taxas de preenchimento dos cargos de direção no caso do governo do PSDB.

Além disso, por razões análogas às descritas acima – ou seja, a preocupação dos governos com a questão da credibilidade regulatória - supomos que as agências do setor de Infraestrutura terão maiores taxas de preenchimento (TP), em relação às ARIs da área Socioambiental.

Agregamos ainda à análise das taxas de preenchimento das posições de direção um elemento importante de desenho institucional: a introdução, pelo Governo Dilma, da possibilidade de nomeação unilateral pelo Executivo de diretores interinos, nos casos em que as vacâncias impeçam o quórum para deliberação das agências da área de transportes (ANTT e Antaq). Buscamos observar como a introdução unilateral desta inovação ajuda a problematizar a discussão a respeito da estratégia presidencial do esvaziamento das ARIs.

Por fim, uma terceira dimensão da análise diz respeito ao papel do Senado Federal. Nossa hipótese inicial, neste caso, prevê um papel limitado do Senado no controle dos órgãos do executivo, incluindo as ARIs, o que deveria se traduzir, empiricamente, em altas taxas de aprovação das indicações, bem como em tempos médios de tramitação relativamente curtos.

Buscamos abordar esse tema de forma exploratória, utilizando estatísticas descritivas a respeito da tramitação das indicações do Executivo para as ARIs. Os dados analisados foram coletados no sítio da internet do Senado Federal, e incluem, para todas as indicações feitas entre 1997 e 2014, o tempo decorrido entre a indicação do Executivo e a votação pelo Plenário do Senado e o resultado da votação, bem como o número de vezes em que a

No intuito de explorar mais a fundo o tema, analisamos com maior detalhe o caso das indicações para a Agência Nacional de Transportes - ANTT no Governo Dilma, buscando compreender porque, neste caso específico, o governo enfrentou dificuldades para ter os nomes indicados aprovados no Legislativo. O caso demonstra ainda a capacidade institucional do Executivo, no sistema político brasileiro, de adotar instrumentos voltados a garantir a sua influência sobre a estrutura do Poder Executivo - no caso, a partir de uma mudança unilateral (feita por decreto presidencial) no desenho institucional de duas ARIs, de forma a circundar o problema enfrentado com as aprovações no Legislativo.