A tarifa não é a única fonte de vantagens para o concessionário; todavia, é a principal, necessária para cobrir, ao mesmo tempo, os custos e investimentos do concessionário.
De outro lado, a tarifa é instrumento para a garantia de acesso dos usuários ao serviço público concedido.
Não há uma fórmula única para a realização de seu cálculo. Os critérios deverão ser adotados de acordo com as peculiaridades do serviço a ser concedido, considerando-se, entre outros, a forma de sua prestação (se em regime de exclusividade ou concorrência) e o perfil econômico dos futuros usuários. A Lei n° 8.987/95 previu a possibilidade de fixação de tarifas diferenciadas “em função das características técnicas e dos custos específicos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usuários” (art. 13).
Os critérios genéricos da estruturação tarifária do serviço e seu modo de aferição deverão estar expressos na lei que define a política tarifária do setor, editada pelo ente federativo titular do serviço, cabendo ao contrato detalhá-las.
Há diversos modelos de estruturação tarifária que podem ser adotados nas concessões de serviços públicos. A Lei nº 8.987/95 não limitou a escolha de modelos de forma que cabe ao concedente a realização dessa escolha.
7.2.1.1 Custo do serviço288
Neste modelo, a estrutura da tarifa está baseada na taxa de retorno do investimento e visa cobrir as despesas geradas com a prestação do serviço. O valor da tarifa considera os preços necessários à remuneração dos custos totais mais uma margem que garanta a taxa de retorno, assegurando a amortização dos investimentos do concessionário, a compensação de seus custos e um lucro satisfatório.
Foi adotado na maior parte das concessões de serviços públicos no Brasil. A dificuldade deste método de estruturação tarifária está no estabelecimento dos tipos de custos, os critérios para sua avaliação e investimentos que podem fazer parte do cálculo que, nem sempre, podem ser fixados de maneira minuciosa pelo contrato de concessão.
Outro grave problema para a utilização desse modelo tarifário está no fato de ser impossível, para o Poder Público, realizar o controle efetivo sobre os custos do particular, pois o empresário sempre dispõe de meios para impedir o exato conhecimento dos dados. Trata-se da denominada assimetria de informações.
Adverte Marçal Justen Filho que:
a tarifa fundada no custo do serviço produz a transferência para os usuários de todos os custos excessivos, desnecessários ou equivocados, realizados pelo prestador de serviço. O usuário, como condição para usufruir o serviço de que necessita, paga a fatura que lhe é apresentada. Não há possibilidade de interferir sobre a estrutura empresarial do concessionário para verificar se os custos são os menores possíveis.289
A utilização desse critério permite o ressarcimento dos custos da prestação do serviço, mas não é instrumento para estimular a eficiência do concessionário. Como todos os gastos com a execução da prestação são compensados, não há motivação para que o concessionário torne a prestação mais eficiente, com a diminuição dos custos para a prestação do mesmo serviço de forma adequada.
7.2.1.1.1 Custo marginal.
289 JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria geral das concessões de serviço público. São Paulo: Dialética, 2003, p.
O cálculo do custo do serviço pode levar em consideração o custo médio ou o custo marginal.
A adoção do custo marginal não considera o custo gerado com os investimentos realizados, mas apenas o custo que viabiliza a produção de uma unidade a mais (ou a menos) do que as já produzidas e a análise do lucro adicional gerado.
Para Marçal Justen Filho, quando o mercado funciona sobre o critério do custo marginal, os investimentos são eficientemente alocados e incrementa-se a racionalidade do sistema, fomentando a competição e a possibilidade de obtenção de maiores vantagens pelos usuários.
Esse critério pode ser utilizado nos setores em que a infra-estrutura para a prestação do serviço já esteja pronta, sendo desaconselhável a sua adoção quando a execução de serviços for precedida de obra que envolva grandes investimentos.
Nesses casos, o vulto dos investimentos demandados pode não ser coberto se houver economia de escala, situação na qual os custos marginais são decrescentes. Como essa forma de aferição de custos não leva em conta o montante de investimentos realizados, gera ganhos para o usuário e perdas para o concessionário. Nesse sistema
quanto maior a produção, maiores são as perdas. Tal deriva de que a multiplicação da produção pode reduzir o custo marginal, mas o empresário nunca receberá o valor suficiente para cobrir os custos em que incorreu para a instalação do empreendimento.290
7.2.1.1.2 Custo médio.
O custo médio consiste na divisão de tudo o que foi despendido para a execução do serviço por todos os usuários, de modo proporcional ao seu consumo.
Esse método não considera a necessidade de fixação de tarifas diferenciadas em razão dos usuários, considerando-os em sua totalidade, sem levar em consideração as suas diferenças.
290 JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria geral das concessões de serviço público. São Paulo: Dialética, 2003, p.
Além disso, o custo médio tende a ser constante, de forma que a tarifa calculada com esta base possui a tendência de não ser reduzida, independentemente do número de usuários vinculados ao serviço ou o volume de consumo.
7.2.1.2 Novas perspectivas nos cálculos tarifários.
Os critérios de cálculo da tarifa pelos custos vêm sendo abandonados pelos órgãos reguladores, que passaram a utilizar fórmulas de regulação incentivada, que levam em consideração o custo para a prestação do serviço e criam incentivos para o aumento de eficiência do concessionário. entre essas novas formas de regulação tarifária, estão o price cap e o yardstick regulation.
7.2.1.2.1 Custo pelo teto (price cap)
Nesse método, o órgão competente fixa uma tarifa inicial suficiente para cobrir adequadamente os custos do concessionário, prevendo, desde logo, um reajuste vinculado a determinado índice, mas sujeito a uma redução pré-determinada.
A finalidade da utilização desse método de cálculo de tarifa é fazer com que o concessionário busque ganhos de eficiência na prestação do serviço.
A Administração Pública estabelece uma tarifa inicial para a prestação do serviço e impõe a aplicação de um deflator à tarifa. Assim, o concessionário deverá incrementar a sua eficiência para manter as margens de lucro.
A possibilidade de diminuição de receita serve como estímulo à elevação da produtividade e eficiência do concessionário.
Este modelo permite que o concessionário mantenha e amplie consideravelmente seus lucros. Quanto maior for a sua eficiência, que corresponde à diferença entre o custo real para a manutenção dos serviços e amortização dos investimentos e o valor da tarifa, maior será o seu lucro. Esse será incorporado ao patrimônio do concessionário até a realização do reajuste.
7.2.1.2.2 Regulação de desempenho (Yardstick Regulation)
A utilização desse método visa à redução de custos e preços por meio da comparação entre o desempenho dos concessionários, razão pela qual deverá ser aplicado nas concessões sem exclusividade de prestador.
Nesse sistema, o regulador fixa o preço da tarifa com base na comparação entre os balanços anuais das concessionárias, estabelecendo um padrão de tarifa baseado nos dados da empresa mais eficiente do setor.
A heterogeneidade das concessionárias, mesmo consideradas em relação a um único setor, levou a uma derivação desse método. Assim, passou-se a admitir a existência de sub-grupos de concessionárias, reunidas em razão de características semelhantes. Para realizar a comparação entre esses concessionários de um mesmo grupo, passou-se a adotar como padrão uma empresa hipotética (shadow firm) composta pela média das variáveis representativas das empresas do sub- grupo, utilizando-a como modelo de referência (benchmark) para estimular a competição entre as concessionárias.
Aline Paola Correa Braga Camara de Almeida observa que esse método pode ser utilizado de forma complementar qualquer critério de tarifação, sendo normalmente conjugado como método do price cap, de forma que o preço-teto estabelecido é o necessário para remunerar adequadamente os investimentos da empresa hipotética (shadow firm).291
Arnoldo Wald afirma que a adoção desse critério, alheio à consideração da evolução dos custos da própria concessionária, não preserva a tarifa inicialmente pactuada, afetando o equilíbrio econômico-financeiro inicialmente avençado.
Para Marçal Justen Filho, também constitui finalidade da concessão o aproveitamento das oportunidades marginais do sistema para transferir vantagens à comunidade. O concessionário deve explorar a atividade por sua conta e risco, cabendo-lhe o dever de organizar os fatores de produção. Em decorrência, a ele são imputadas as consequências de suas escolhas e os efeitos de sua conduta ao longo
291 ALMEIDA, Aline Paola Correa Braga Camara de. As tarifas e as demais formas de remuneração dos
do tempo. Como contrapartida ao risco empresarial assumido, tem o direito de auferir lucro.
A eficiência do concessionário é mecanismo para a ampliação de receitas e racionalização de despesas que deve nortear a concessão, sem que isso comprometa a qualidade dos serviços prestados ou a modicidade das tarifas.
7.2.2 O equilíbrio econômico-financeiro e sua relação com os modelos