Yerinden Yönetim

Üniter yönetim modelinde çevreye yetki aktarmanın diğer yolu da yerinden yönetim ilkesidir. Özellikle AB politikaları ile şekillenen yerinden yönetim bazen ayrı bir yönetim modeli olarak algılansa bile aslında üniter yönetim modellerinde görülen bir yan yapıdır. Başka bir anlatımla yerinden yönetim federal yönetim ile federe yönetimler arasında yetki paylaşımını açıklamak için değil üniter yönetimlerde merkezi yönetim ile çevre arasındaki yetki paylaşımını anlatmak için kullanılır. Yani yerinden yönetim ancak merkeziyetçi bir sistemin geçerli olduğu yerlerde söz konusu olabilir, merkeziyetçilik olmadan yerinden yönetimin gündeme gelmesi anlamsız olur, yani yerinden yönetim anlayışı kendini merkeziyetçilik üzerinden tanımlar. Çünkü yerinden yönetim organları merkez organın yetki devretmesiyle gündeme gelir. Yerinden yönetim de yetki genişliği gibi merkeziyetçi yönetim modellerinde taşrada işlerin daha etkin yürütülmesi için başvurulan idari bir tekniktir.

konusu olur (Persson & Tabelini, 1996: 644). Yetki genişliğinin ileri bir adımı olarak yerinden yönetim sisteminde yetkiyi devralan organ merkez organının denetimi altında bulunmasına rağmen kamu tüzel kişilik kazanır ve kendi işlerini yürütme özerkliği vardır. Yetki genişliğinden bir diğer farkı da yetki genişliğinde yetki paylaşımı aynı kurum dahilinde yapılırken, yerinden yönetimde yetkiler farklı kurumlara da devredilebilir (Nalbant, 1997: 38).

Herhangi bir hizmetin vatandaşa en yakın kademe tarafından sunulması şeklinde anlaşılabilecek yerinden yönetim anlayışı, özellikle AB uygulamaları ile biraz daha farklılaşarak kendi özelliklerini oluşturmaya başlamıştır (Delaney & Smith, 2005: 133). AB ve üye ülkeler arasında yetkilerin paylaşımı noktasında yeniden gündeme gelen yerinden yönetim anlayışının kökleri R. Gealy’ ye göre Aristo’ya kadar uzanmaktadır. (Harrison,1996: 431). Felsefeci Josef Pieper’in bir Alman hukuk prensipi olarak kabul ettiği (Kohler, 1993: 617) yerinden yönetim anlayışının kökleri, genellikle bir faaliyetin en uygun kademede yapılmasını öneren Katolik cemaatçi anlayışına dayandırılmaktadır (Kreilkamp, 1957:241). Her türlü idari faaliyetin yürütülmesi için yönlendirici merkezi bürokrasi ve hizmetleri almak için kendini merkezi yönetime bağlı gören bir toplumun varlığının kaçınılmazlığı tercih edilebilir değildir (Kenney, 1955: 33). Çünkü tek kademe olarak toplumun görülmesi sonucunda iki yaklaşım belirir, yani eğer tek kademe olan toplumun önemi küçümsenirse ortaya bireycilik çıkacağı gibi, toplumun çok fazla önemsenmesi durumunda ise kollektivizm kaçınılmaz olacaktır ki her ikisi aşırılık olarak kabul edilebilir. Oysa yerinden yönetim sonucu ortaya çıkan ara kademeler sayesinde bu aşırlıkların uzağında daha mutedil yapıların ortaya çıkışının önü kapatılmamış olur. Yani eğer bir faaliyet bizzat birey tarafından yapılabiliyorsa cemaat tarafından yürütülmesi bireyin kapasitesinin zayıflatılması anlamında olduğu gibi bir faaliyet topluluk tarafından yapılıyorsa bunun daha üst kademelere tevdi edilmesi topluluğun gelişimi önünde engel ve doğal olarak adaletsizlik olarak gören Katolik anlayışında bulunabilir yerinden yönetim anlayışının kökleri (Mueller, 1943, 144-157 ; Knight & Persaud, 2001: 43)

Fransız Devrimi sonrasında birey ile devlet arasındaki her türlü kademenin meşruiyetini kaybettiği dönemde bile çevrede tecrid edilmiş bir anlayış olarak varlığını devam ettiren yerinden yönetim anlayışına göre bireyin her türlü ihtiyacı geniş ölçekli toplum

çerçevesinde karşılanamaz ve daha küçük ölçekli çerçevelere ihtiyaç vardır (Kenney, 1955: 34). II. Dünya Savaşında merkezi yönetimin her alana ve her faaliyete yetişmesinin mümkün olmadığının ve toplumun ihtiyaçlarını karşılamakta zorlanmasının açıkça görülmesiyle merkezi yönetimin yükünü hafifletebileceği (Knight & Persaud, 2001: 43) düşüncesiyle yerinden yönetim anlayışı yeniden güçlü bir zemin kazanmıştır. 1960larda yönetimin demokratik boyutu ekseninde tartışılan yerinden yönetim 1980 lerde ise özellikle AB’ nin vermiş olduğu ivme ile daha somut idari boyutlarıyla gündeme gelmiş ve Guenther Schaefer’e göre bir zamanlar birkaç Alman hukukçunun dışında çok az Avrupalının farkında olduğu kelime artık Avrupalının ortak temayülünü gösterenen önemli kavramlarından biri olmuştur (Kohler, 1993: 614). Bu dönemde merkezi yönetim organlarından farklı bir hukuki kişiliğe kavuşan yerinden yönetim organlarına yetki devri tek tek belirlenerek aktarılmak yerine genel bir ilke esasında blok olarak aktarılmaya başlanmıştır. Üniter yönetimlerde bir yetkinin özellikle eğitim gibi önem atfedilen alanların tamamen yerinden yönetim bağlamında başka kademelere devredilmesi nadir rastlanan bir durumdur (Đrlanda örneği) (Bogdanor, 1977: 164). Bu noktada gündeme gelen konu, yerinden yönetim ile çevre birimler merkez organının devrettiği bazı yetkileri kullanmak yerine, kendi görevleri olan kamu tüzelkişiliği statüsü kazanmış ve merkezi yönetimin denetimi sınırlanarak belli teminatlara kavuşmuş olsa bile üniter yönetim dahilinde hizmetlerin ne kadar farklılaşabileceğidir.

Yerinden yönetim organlarında hizmet farklılaşmasının sağlıklı olarak ilerleyebilmesi için yerinden yönetim organlarının özerkliğinin teminatı önem arzetmektedir. Seçimle işbaşına gelmiş organların mevcudiyeti bu teminatı sağlamak konusunda önemli roller üstlenmektedirler ve günümüzde bu kademelerde genellikle seçimle göreve gelmiş meclislerin varlığı yerinden yönetim anlayışının geldiği ileri noktayı göstermektedir. Yerinden yönetim organlarının özerkliğinin devamında seçimle işbaşına gelmiş meclisler kadar önemli olan diğer unsur, bu eksende faaliyet gösteren kurumların gerekli teknik donanıma ve mali kaynaklara sahip olmalarıdır ki bunun sağlanması için bu birimler için ulusal vergiden ayrılan vergi oranları arttırılması veya bu kademenin toplayacağı vergilerin ihdas edilmesi gerekmektedir.

Đdari yerinden yönetim, tamamen merkezi yönetim anlayışında uygulanan idari bir teknik olmasına rağmen, yerinden yönetim organlarının siyasi özerkliğinden bahsedilmeye başlandığında sözkonusu olan müzakereci güçlü bölgesel yönetimlerdir ki bu yapılar merkezi yönetim içinde değerlendirilmesine rağmen klasik merkeziyetçi anlayışının sınırlarını oldukça zorlamaktadır. Her ne kadar siyasal yerinden yönetim anlayışında merkez hala odak olma özelliğini koruyorsa da merkez artık kendine hiyerarşik bağlarla bağlı olmayan bir organa sadece idari değil belli siyasi yetkileri de aktarmaya başlamıştır ve bu yetkiler belli kurallar dahilinde aktarılmıştır, merkez bu yetkileri geri alabilir ama yine de Fransa örneğinde olduğu gibi güçlü merkezi yönetim geleneğinin olduğu ülkelerde kolayca uyum sağlanabilecek bir durum değildir.

1.4.7.Belediye

Bir yerel yönetim kademesi olarak belediye Avrupa yönetim geleneğinde en uzun geçmişe sahip olan birimdir ve kökleri Roma Đmparatorluğu dönemine kadar uzanmaktadır. Genellikle belli ayrıcalıkların korunması üzerine inşa edilmiş olan belediye, üniter devlet anlayışından çok önce mevcuttu. Değişik amaçlar etrafında kurulmuş olan ve standart yönetim yapıları olmayan belediyeler üniter devlet inşası sürecinde bölge kademesi gibi ilga edilmek yerine merkez tarafından belirlenen farklı bir statüyle varlığını devam ettirmiştir. Bu üniter devlet prensipleri doğrultusunda düzenlenmiş konumuyla bile belediye yerel farklılıkların yaşayabildiği bir alan olmuş ve sonraki dönemlerde güçlenecek yerel yönetimler için zemin oluşturmuştur (Loughlin, 2007: 43).

Egemenliğin bölünmezliği ekseninde eyaletlerde var olan yerel iradenin genel irade içinde eritilmesi bir zorunluluk olarak görülmesine rağmen, belediyeler özel alana ait irade olarak kabul edilerek üniter yapıda varlığını korumasında sakınca görülmemiştir. Başka bir ifadeyle, belediyelerin sahip olduğu temsil gücü ekseninde kullanılan özgürlükler bireysel özgürlüklerin bir uzantısı olarak algılanmıştır. Belediyelerin varlığını devam ettirmesini sağlayan bir başka sebep ise merkezi yönetimin yerel yönetimlerle fazla çatışmamaya dikkat etmesidir çünkü merkeziyetçiliğin en canlı olduğu dönemlerde bile yerel elitlerin yerine getirdiği roller vardı ve merkezi yönetim yerel elitlerin küçümsenemeyecek rollerinin farkındaydılar (Meadwell, 1991: 405). Bu farkındalık merkezi yönetim ile yerel yönetim elitleri arasındaki ikili bir etkileşim

kanalı oluşturmuştur, şöyle ki bir yanda yerel elitler, yerel halkın merkeze bağlılıklarını sağlarken diğer yandan merkezi yönetim yerele aktarılan kaynakları yerel elitler üzerinden aktararak onların konumlarını güçlendirmektedir. Yerel ile merkez arasındaki bu karşılıklı bağlılık ilişkisi petek olarak adlandırılmaktadır ve hem merkezi yönetimde hem de yerel yönetimler de rol alan cumul des mandats ( görev birlikteliği) olarak adlandırılan görevliler, bu yapının devam etmesini sağlamaktadırlar. Ama burada belediyenin konumu yanlış anlaşılmamalıdır, çünkü sistem içinde bütün birimler gibi belediye de bütünün bir parçası olarak konumlandırılmaktaydı ve genel iradenin denetimi altındaydı.

Belediyelerin üniter devlet yapısında varlığını korumasında akılcı yönetim taraftarları olan fizyokrat anlayışın önemli katkısı olmuştur. Fizyokratlara göre yerel ihtiyaçların farklılığının tanınması ve idareye yansıması yönetimi daha verimli kılacaktı. Yerel konularla ilgili belli yetkiler Paris’ ten yerel görevlilere aktarılmalıydı çünkü yerel görevliler söz konusu konularla daha ilgili ve daha yakın oldukları için konuları daha mantıklı değerlendirip daha hızlı ve etkili kararlar verebilirlerdi (Garner, 1919: 19). Yerel özgünlüklerin sınırlarının belirlenmesi önemli bir noktayı teşkil ediyordu ve yerel farklılıklar ancak genel irade dairesi içinde uyumlu bir konumda bulunmak şartıyla yaşayabilirdi. Fransız üniter devlet anlayışında, yerel tercihlerin ulusal temayülleri aşması mümkün değildir çünkü bu ancak bir topluluğa tanınacak otonomi ile mümkün olabilir ve otonomi eski rejime ait karmaşanın sebebi olan, tahammül edilemeyecek bir kavramdır. Dolayısıyla belli farklılıklar bütünlük dairesinde içinde kalmak zorundadır ki bu iki zıt kavramın uzlaştırılabilmesi için belediyeler iki yönlü hizmetler yürütmekteydi yani farklılıklar yönündeki hizmetlerini özel alanın uzantısı olarak belediyenin kendi faaliyetleri temelinde yürütürken, bütünlük eksenindeki faaliyetleri merkezi yönetim adına yürüttüğü faaliyetlerdir. Yerel yönetimlerin günümüzdeki iki yönlü yapısının kökenleri buradan kaynaklanmaktadır (Nalbant, 1997: 83).

Devrim sonrası dönemde belli oranda özel hayatın uzantısı olarak görülerek serbest bir alanı olan belediyelerin yönetimde karmaşa yaratmasından korkularak belediyeler standart ölçüler ekseninde yeniden yapılandırılmıştır. Belediye başkanlarına yerel yönetimle ilgili görevlerine ilaveten bir kısım merkezi yönetim işleri de devredilerek merkezi yönetim organı kimliği verilerek merkezi yönetimle bağları sıkılaştırılmış ve

merkezle olan bağları garanti altına alınmıştır. III. cumhuriyet döneminde belediyelerin konumu sağlamlaştırılmış ve yetki alanları genişletilmiştir ama hala belediye başkanı merkezi yönetim hiyerarşisi içinde görüldüğü için Cumhurbaşkanı tarafından kararnameyle görevden alınabilirken, Đçişleri Bakanı tarafından 3 aylık süreyle ve vali tarafından 1 aylık süreyle görevden alınabiliyordu (Garner, 1919: 21). Merkezin bu yetkisi belediye meclisini yerel çıkarları merkeze karşı koruyabilecek adayları başkan seçmekten vazgeçiriyordu. Yani belediye başkanı seçilirken yerel çıkarları korumasından çok Paris’le uyumlu çalışabilmesine dikkat ediliyordu. Benzer şekilde belediye meclisi, Cumhurbaşkanı tarafından lağvedilebilirken vali tarafından geçici süreyle dağıtılabiliyor ve temsil yetkisini kullanacak özel komisyon atanabiliyordu. Ayrıca vali yeterliliği olmadığını düşündüğü herhangi bir meclis üyesine görevden el çektirebiliyordu.

Devrim sonrası faal olan belediyeler bugün sahip olduğu anlamdan uzaktır. Bugünkü anlamına yakın şekliyle ilk belediyeler 1884 de gündeme gelir ama yine de günümüz belediyelerinin yetkilerine sahip olmaktan çok uzaktır. Belediyeler, köprü ve tramvay yolu inşa edemiyor, halka açık çeşme yapamıyor hatta cadde isimlerini bile serbestçe seçemiyordu. Belediyeler belde mülkiyeti, karayollarının bakımı, bütçe, fuar ve belde pazarlarının açılması, halka ait ormanlarda yapılacak bakım ve kesim çalışmaları gibi en hayati konularda bile merkezi yönetimin onayını almak zorundaydı ki bu en basit işlerin yapılması için aylarca beklenmesi anlamına geliyordu ve aslında belediyelere verilmiş gibi görünen yetkilerin kullanılmasını zorlaştırarak belediyeleri felç ediyor ve merkezi yönetime yakın olmaya zorluyordu (Cobban, 1943: 27).

1980lerde yaşanılan yerinden yönetim uygulamaları ile sadece üniter katı yapılar esnetilerek teknik anlamda verimlilik arttırılmamış, ayrıca üniter yapıların yarattığı mekanik teklik atmosferine farklılık ve çeşitlilik boyutları katarak toplumdaki güçlü hoşnutsuzlukları da bir oranda azaltmıştır. Çünkü merkeziyetçi yönetimler yerinden yönetim mekanizmaları ile yerel farklılıkları besleyen ve demokratik kurumları güçlendiren bir yapı elde etmiştir. 1980’ler sonlarına doğru ise ulaştığı noktaya bakılarak yerinden yönetim federal çerçeve içinde görülerek (Delaney & Smith, 2005: 133) federal ve federe yönetimler arasındaki ilişki de yerinden yönetim ile açıklanmaya çalışmaktadır. Oysa yerinden yönetim ile kazanılan haklar genellikle bir merkezden

alınmasına rağmen, federe devletlerin yetkisi genellikle bir merkezden ayrılma yoluyla

değil aksine önceden varolan merkezlerin birleşmesi yoluyla elde edilmiştir (Walton, 1952: 367). Ayrıca yerinden yönetim organları klasik mali ve idari denetimden

farklı da olsa da hala bir denetim altındadır. Oysa federal devletler federe devletlerin kendi alanlarında denetim yapamazlar denetim yaptığı alanlarda federe devletin kendi rızasıyla onayladığı alanlarda geçerlidir. Yerinden yönetim mekanizmaları bazen federal yapılar içinde değerlendirilmektedir, dolayısıyla federal yönetim anlayışının daha yakından incelenmesi gerekmektedir.