Bölgesel Yönetimlerin Ekonomik Boyutu

Bölgeselleşmenin bir ihtiyaç olarak hissedilmesi idari ve siyasi boyutlarından daha önce ekonomik boyutta olmuştur ve Fransa gibi üniter devletlerde bölgeselleşme ilk olarak ekonomik bağlamda gündeme gelmiş ve bu alanda elde edilen başarılı sonuçlar idari ve siyasi diğer boyutları teşvik edici olmuştur (Dupuy & Le Gales, 2006: 127). II. Dünya Savaşı sonrası ülke ekonomik anlamda tam bir yıkım halindeydi ve bunun üstesinden gelinebilmesi için merkezi planlayıcı ve kaynakları harekete geçirici bir güce ihtiyaç olduğu tartışılmaz bir gerçekti (Marks & Hooghe & Schakel, 2008: 169). Ayrıca devletin vatandaşların günlük ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik faaliyetler uzun zamandan beri yürütülüyordu ve buna modern devletin vatandaşları eşitlik temelinde görmesi gereken sosyal vatandaşlık ilkesi de eklenince ortaya merkezi daha da güçlendiren refah devleti anlayışı çıkıyordu. Bu anlayış gündemi o kadar güçlü olarak tutuyordu ki savaş esnasında ve sonrasında güvenlik ve ekonomi bağlamında ortaya çıkan bölgesel kademe yönündeki talepler 1980’lerde refah devleti anlayışının aksaklıkları açıkça kabul edilinceye kadar gündemde kendine sağlam bir yer edinememiştir. Bu dönemde yatırım ve sanayinin belli alanlarda toplanması sonucu belli merkezlere ciddi nüfus yığılmaları olmuş ve bölgelerarası dengesizlik refah devleti anlayışı dahilinde kabul edilemeyecek şekilde açılmıştır. Bu noktada ekonomik dengesizliklerin ve nüfus yoğunlaşmalarının giderilmesi için bölgesel dinamiklerin harekete geçirilerek ekonomik cazibe merkezlerinin arttırılması bir gereklilik halini almıştır. Yani 1980 lerde gündeme gelen bölgeselleşmenin idari, siyasi ve kültürel boyutları olmasına rağmen en baskın boyut ekonomikti.

Bölgeler arasında oluşan ekonomik dengesizliklerin federal yapı içerisinde çözüme kavuşması zor olabilir, çünkü federal yönetimlerdeki herbir federe yönetim kurucu iradenin bir parçası ve anayasal değişim süreçlerinin aktörü olduğu için dengesizliklerin giderilmesi için ciddi kaynak aktarımı için çerçeve değişimi gerektiren süreçleri bu durumdan olumsuz etkileyecek olan gelişmiş bölgeler engelleyebilir. Oysa bölgesel yönetimlerde hala üniter çerçeve geçerli olduğu için kademeler arasındaki gelir farklılıklarını çözmek için anayasal eksende dengeleme mekanizmaları işletilebilir,

çünkü bu aktarımlar ortak vatandaşlık çerçevesi içine kolayca yerleştirilebilir. (Watts,2006: 219). Harcamanın hangi bölgeye hangi oranlarda yapılacağı ve bunların hangi alanlarda kullanılacağına nihai karar verici ve çevre yönetimlerin yaptığı harcamaları denetleme yetkisine sahip merci merkezi yönetim olduğu için merkezi yönetimlerde kademeler arasındaki dengesizlikler daha kolay giderilebilir (Rose, 1985: 27). Ama bu dengesizlikler ortadan kaldırılamadığı veya az gelişmiş bölgeleri memnun edecek seviyeye çekilemediği için bu durumun sorumlusu olarak görülen merkezi yönetimin meşruiyeti sorgulanmaya başlanmıştır (Dupuy & Le Gales, 2006: 125). Klasik merkeziyetçi yönetim anlayışı içinde kaynak aktarımı, temel ekonomik ihtiyaçları karşılamak için diğer kademeler yetersiz kaldığında yapıldığı ve son kertede merkezin gelişmeleri kendi istekleri doğrultusunda yönlendirmek için kullandığı bir yöntem olduğu için ve 1980 lerde güçlenen bölgesel yönetimler açısından bu durum kabul edilebilir olmaktan uzaktı ve artık daha fazla serbesti talep ediyorlardı (Rose, 1985: 27). Mali anlamda yerel ve bölgesel yönetimler için yapılan harcama o birimlerde toplanan vergilerden daha fazla bile olabilir ama kaynakların yönetimi tamamen merkezi yönetimin elinde olduğu için güçlenen bölgesel yönetimler bu durumun değişmesi için çalışmaya başlamışlardır. Çünkü mali kaynakların kullanımı yetkisi iktidar sahibine işaret etmektedir, dolayısıyla tamamen merkeziyetçi saiklerle şekillendirilmiş olan kaynakların paylaşım mekanizmaları yeni kademeler de göz önünde bulundurularak yeniden şekillendirilmesini talep etmektedirler. Gerekli düzenlemeler yapılmadığı takdirde merkezi yönetim kaynakları mümkün olduğu kadar kendi uhdesinde topladığı için kaynakları yetersiz olan bölgesel yönetimler kaynak temini için ulusötesi arayışlara girişmek zorunda kalmaktadır (Peters & Pierre, 2006: 80). Merkezi yönetimler ise kaynak temininin bölgesel yönetimlere verilmesiyle makro disiplinden kopulacağını ve kaynak israfına sebep olacağını öne sürerek kaynak paylaşımı mekanizmalarında ciddi değişiklik yapmaktan ve bölgesel yönetimlerin taleplerini karşılamaktan uzak durmaya çalışmışlardır. Oysa yapılan kıyaslamalarda, kaynakların merkezi yönetim tarafından sağlanıp hizmetlerin ve harcamaların bölgesel yönetimlerde yapıldığı örneklerde harcamalar, kaynaklarının bölgesel yönetimlerin kendileri tarafından temin edildiği üye ülkelerden daha fazla olduğu görülmüştür. Bölgesel yönetimlerin kaynakları kendileri temin etmedikleri durumlarda kaynak israfı konusunda hassas olmadıkları bilinen bir durumdur (Rodden, 2003: 695-729).

Eğitim, sağlık ve sosyal hizmetler gibi bazı hizmetler makro ölçekte planlanınca daha verimli sonuçlar alınabilir. Çünkü hizmetlerin çerçevesi merkez bazında çizildikten sonra hizmet alanının özgünlükleri göz önünde bulundurularak ademi merkeziyetçilik temelinde yerel ve bölgesel yönetimler tarafından sunulması hem hizmet kalitesini arttırarak alıcısının memnuniyetini arttırır, hem de hizmet maliyetini düşürür. Bu noktada yönetim, hizmet sunumunu bir şirketin bir konuda kendi mi üretim yapacak, yoksa dışarıdan mı alacak noktasında karar verirken kullandığı kriterler esasında karar vermektedir. Eğer bir hizmeti kendisi daha ucuz üretiyorsa kendisi üretmelidir yok eğer dışarıdan daha ucuza temin edilecekse dışarıdan alınmalıdır. Benzer şekilde merkezi yönetim hizmet verirken kendi mekanizmalarıyla mı yoksa farklı kademe teşkilatlardan faydalanacağı konusu kararlaştırılırken en uygun kademe (optimality) yaklaşımı kullanılabilir. Eğer bir hizmetin diğer kademelerde sunulması merkez tarafından sunulmasından daha hesaplı ise çevre teşkilatlarına aktarılması daha mantıklı olur (Treisman, 2007: 54).

Hizmetlerin maliyet hesabı yanında hizmetlerin tek kademede veya çok kademede yapılması ekonomik anlamda tekel veya serbest piyasa rekabeti ile kıyaslanabilir. Hizmetler sadece bir kademe tarafından verildiğinde hizmeti şekillendiren unsur vatandaş beklentilerinden daha çok yönetimin kendi öncelikleridir. Oysa hizmet birkaç farklı kademe tarafından verildiğinde rekabet şartları oluştuğu için hizmetin sunulmasında vatandaş beklentileri ve memnuniyeti önemli bir yer tutmakta ve bunun sonucunda hizmet kalitesi yükselmektedir. Bölgesel yönetimlerin ekonomik kalkınma, çevre ve ulaşım gibi alanlarda verdikleri hizmetlerin daha başarılı olması ve vatandaş memnuniyetini arttırması da bu düşünceyi destekler niteliktedir (Dupuy & Le Gales, 2006: 124).

Ekonomik boyut, bölgesel yönetimlerin sadece doğuş aşamasında değil, şekillenme aşamasında da önemli olmuştur. Çünkü kademe sayısının ve kademenin optimum genişliğinin ne olması gerektiği sorusu belirdiğinde idari faktörler kadar ekonomik faktörler de önemlidir ve bir yönetim yapısında kaç kademe olmalıdır sorusuna verilecek cevap, bir şirketin hizmetlerini sunabilmesi için merkezin yanısıra kaç şubesi olmalıdır sorusuyla aynı düzlemde cevaplanabilir. Yani kademe sayısına ve hizmetin hangi kademede verileceğine, maliyetin en düşük ve hizmet kalitesinin en yüksek

olması temelinde karar verilir. Başka bir anlatımla hizmetlerin optimum verimle sunumu için kaç kademe gerekiyorsa o kadar kademe olmalıdır şeklinde özetlenebilir ki bu ‘en uygunluk’ (optimality) prensibi olarak adlandırılmakatadır (Marks & Hooghe & Schakel, 2008: 174).

Kademeler arası uyumlu ve verimli bir ilişki için merkez ve ulusaltı yönetim kademelerinin gelirleri kendilerine atfedilmiş yetkilerini yerine getirmeğe yetecek şekilde kademeler arasında dengeli olarak paylaştırılmış olmalıdır. Bunun en makul yolu kademelerin kendi sundukları hizmetlerin kaynaklarını kendilerinin temin etmeleridir. Çünkü bu şekilde hem genelde kaynakları elinde tutan merkezin bölgesel yönetimleri nüfuzu altına alması engellenmiş olur, hem de bölgesel yönetimler kendi kaynaklarını kendileri temin ettiklerinde vergi toplama sürecini daha etkin yürüttükleri gibi gereksiz harcamalardan kaçınmış olurlar. Ama mali kaynakları kontrol etmenin diğer kademeleri yönlendirmenin en etkili aygıtlarından biri olduğunun farkında olan merkezi yönetimler, mali kaynakları mümkün olduğu kadar kendi otoritesi altında bulundurmaya devam etmek istemektedir ki 1981 rakamlarına göre vergilerin önemli bir kısmı merkezi ölçekte toplanmaktaydı. Mesela Fransa’da verginin % 93’ü merkezi yönetim %7’si yerel ve bölgesel yönetimler tarafından toplanmaktaydı. Bu rakam Đtalya’ da %99’ a % 1, federal yönetime sahip Almanya’da bile % 68’e karşın %32 dir (Sturm, 2006: 149). Bölgesel yönetimler ise, merkezi yönetimin bu alandaki nüfuzunun sınırlandırılmasını ve eğer kendi sundukları hizmetlerin kaynaklarını kendileri toplama yoluyla olmasa bile kaynakların dağıtılması sürecinde onun gereksiz nüfuzundan ve zorlamalarından korumaya yönelik yeni mekanizmaların tesis edilmesi yoluyla gerçekleştirilmesini talep etmektedirler. Đstihdam edilen personel sayısına bakıldığında bu talepleri makul görünmektedir. Yani verginin çok büyük oranı merkezi yönetim tarafından toplanmasına rağmen istihdam edilen personelin çoğunluğu merkez teşkilat ağının dışındaki kurumlarda çalışılmaktadır. Fransa’da verginin %93 merkezi iken, personelin % 45 merkez teşkilatlarda istihdam edilmektedir. Bu oran Đtalya’da %99’a %37, Almanya’da ise %68’e %13 tür (Rose, 1985:28).

Savaş sonrası dönemde toplumsal dinamikler göz önünde bulundurulmadan tamamen ekonomik ve teknik eksende gerçekleştirilen ekonomik kalkınma sonucunda sanayi ülkelerin belli şehirlerinde toplandığı için bu şehirler cazibe merkezi haline dönüşmüş

ve ülkenin diğer kısımlarından yoğun göç almıştırlar. Bu göçler sonucunda pek çok üniter ülkenin demografik dengesi bozulmuş ve demografik dengenin yeniden sağlanması için bölgesel cazibe merkezleri oluşturulmaya başlanmıştır. Bölgesel yönetimlerdeki ekonomi küçük ve orta ölçekli işletmelerin aktif roller üstlenmeleri üzerine kurulu olduğu ve bu işletmelere hammadde ve insan kaynağı yerel ve bölgesel ölçekte tedarik edildiği için, bölgesel yönetimler ekonomik kalkınma ve nüfus hareketliliğini olumlu yönde etkileyerek bölgelerarası dengesizliklerin giderilmesi yönünde olumlu katkıda bulunmuştur (Dupuy & Le Gales, 2006: 124). Ayrıca bölgesel yönetimler üniter devletlere federal yapılara özgü rekabet boyutu katmıştır. Aynı üniter çatı altındaki çeşitli bölgeler özellikle ekonomik alanda sahip oldukları kaynakları daha verimli kullanarak ve insan gücünü etkili yönlendirerek daha etkin olacakları alanlara yönelerek ekonomik anlamda marjinal faydayı arttırmışlardır. Bu yüzden Fransa ve Đngiltere gibi merkeziyetçi ülkeleri bile etkisi altına almıştır.

Diğer yandan Rosenau’ nun öne sürdüğü gibi, ekonomi de globalleşme sonucu ulusüstü aktörlerin etkilerinin artmasıyla ekonomi yönetimine gerektiğinde yaptırım gücünü de kullanabilen merkezi planlayıcının yanında pek çok aktör de ortak olmuş ve ilginç bir şekilde ulusüstü ve ulusaltı ekonomik aktörlerin temayülleri aynı yönde şekillenirken genellikle merkezi yapıları zayıflatıcı eksende buluşmuşlardır (Rosenau, 2006: 34). Fransız Devriminden II. Dünya savaşının sonuna kadar yönetimin tek meşru aktörü olan merkezi yönetimler artık her alana nüfuz edebilen ve mutlak özerk konumu ulusaltı bölgesel yönetimler ve ulusüstü AB eksenindeki gelişmeler sonucunda aşınmıştı ve yönetim pek çok kademeden oluşan karmaşık bir yapıya bürünmüştü. Bu karmaşık yapı içinde eski dönemin merkeziyetçi hiyerarşik yapılarının etkin olarak işlemesi pek mümkün görünmüyordu ve yeni yapıları tarif edebilmek için yeni bir kavram kullanılıyordu; stratarcy yani bütün kademelerin etkin katılımı sonucu oluşan yönetim (Peters & Pierre, 2006: 80).

Yönetim mekanizmasına katılan yeni kademelerle birlikte başarılı yönetim için gerekli şartlar etkili yönetim, hassas yönetim, temsil kabiliyeti yüksek yönetim, kamu sorunlarını müzakere eden yönetim, vatandaşların karar verme süreçlerine katılımlarının mümkün olduğu kadar önünü açan yönetim ve farklı toplulukları demokratik anlayış dahilinde sisteme dahil eden yönetim gibi şartların yarıdan fazlası doğrudan, tamamına

yakını ise dolaylı olarak yönetimin demokratik boyutunu vurgulamıştır (Trench, 2006: 247). Dolayısıyla başlangıç aşamasında kendini en çok ekonomik boyutta hissettirmiş olan bölgeselleşmenin 1980lerin sonlarına doğru yönetimin demokratik içeriğine yapacağı katkıya vurgu yapılmaya başlanmıştır. Demokrasinin bir gereği olarak farklılıklara temsil kanalları sunulmasının gerekliliği vurgulanmış ve bu anlamda bölgesel yönetimler bu kanalları sunabilecek uygun yapı olarak algılanmıştır.