Federalizmin Kurumsal-Đdari Boyutu

Federal yönetimlerde ülkenin idari teknik olarak tek merkezden yönetilmesi yerine çok merkezden yönetilmesi tercih edilmektedir. Bu merkezler en uygun idari ölçek olan federe yönetimler dahilinde faaliyetlerini yürütmektedir. Bu çok merkezlilik sayesinde bir yandan halkın talepleri yönetime daha etkin olarak yansıtılmakta( Abromeit, 2002: 3) ve dolayısıyla vatandaşların aidiyet duygusu güçlendirerek yönetime daha etkin katılımları sağlanırken, diğer yandan federal yönetimin çok merkezlilik anlayışı sonucu yönetenlerin hesap verebilirliğini arttırarak ve farklı yönetimlerin algıları, öncelikleri ve stratejik tercihleri verimlilik ekseninde şekillendirmekte, (Obinger, 1998: 245) bu durum yönetimin verimini arttırarak teknik anlamda da yönetim daha verimli hale getirilmektedir. Çünkü aynı vatandaşa hizmet sunan farklı birimler arasındaki rekabet sonucunda hizmet kalitesi yükselmekte ve müzmin problemlere bile etkili ve yeni çözümler bulunabilmektedir. Yine rekabet halindeki yöneticiler hesap vermek sorumluluğundan kolayca kaçmanın doğuracağı dezavantajın farkında oldukları için bu sorumluluktan kaçmamaktadırlar (Banting, 2006: 46).

Federalizm anlayışındaki çok merkezlilik, birbirinden tamamen farklı olarak hareket edebilen ve her birinin kendine ait ayrı bir çatısı olan ve hepsinin farklı yönlerde hareket edebileceği bir yapı değildir. Aksine Jefferson’un anlatımıyla güneşin etrafında farklı yörüngeleri olan gezegenler gibidirler. Her biri kendini ağırlığı ve mesafeleri doğrultusunda hareket etmektedir (Landau, 1973: 177). Yani federal yönetim bir yanıyla sadece bütün kurucu birimlerin uzlaştığı konularda hareket eden yapı olduğu gibi, diğer yanıyla kurucu birimlerin hepsini altına alan ortak bir çatıdır ve kurumsal farklılıklar bu ortak çatı konumunu sağlayan anayasada belirlenmiş şekillerde uygulanabilir. Federalizmde birincil amaç, kurumların sosyal ve kültürel farklılıklar üzerine inşa edilmiş olması, yani kültürel farklılıkların yönetim mekanizmasına yansıtılmış olmasıdır. (Elazar, 1993: 193). Federe yönetimler kültürel farklılık ekseninde oluşmuş olmasına rağmen federal yönetim çatısı altında işbirliği, birliktelik hatta belli kurumlar bağlamında tekli yapı da vurgulanmaktadır. Đşbirliği, birliktelik ve teklik zemini doğal olarak genellikle çatı yönetim konumundaki federal yönetimdir ama bu işbirliği federal yönetim ile bütün federe yönetimler arasında olduğu gibi bir veya

birkaç federe yönetimle federal yönetim arasında da olabilir, hatta sadece federe yönetimler arasında da olabilir.

Faaliyetlerin işbirliği tarzında yürütülmesi durumunda özellikle işbirliğinin federal yönetim ve federe yönetimler arasında gerçekleşmesi, pratikte federal yönetimin nüfuzunun artması yönünde bir sonuç doğurabilir (Saunders,1995: 71). Mesela işbirliği ekseninde oluşturulan mali destekler vasıtasıyla federal yönetimlerin federe yönetimleri kontrol etmeleri güçlü ihtimal olarak ortaya çıkmaktadır ve bu durum federal Almanya örneğinde açık bir şekilde görülmüştür. Farklı kapasiteye sahip birimler arasında işbirliği mekanizmalarının yaygın olarak işletilmesiyle artık faaliyetler federal ve federe yönetimler tarafından birlikte yürütülmekte ve federalizmin baskın özelliği olan yönetimler arasındaki eşitlik ve serbesti yerini karşılıklı bağımlılığa bırakmaya başlamaktadır. Fakat buradaki karşılıklı bağımlılık üniter devletlerdeki bölgesel yönetimler ile merkezi yönetim arasındaki ilişkiden oldukça farklıdır, çünkü burada söz konusu olan hiyerarşik bir ilişki ve bir tarafın zorlamasından çok iki eşit muhatabın karşılıklı anlaşması temelinde faaliyetlerin yürütülmesidir. Đşbirliği yoluyla varılan yetki paylaşımında her ne kadar özellikle mali konularda güçlü taraf olan federal yönetim yönlendirici taraf olsa da asıl amaç işbirliği mekanizmalarının merkezlerin yetki alanlarını sınırlamayacak bir şekilde sisteme monte edilmesidir. Esas itibariyle federal yönetimler de yetki paylaşımı merkezin tek taraflı bir faaliyetinden çok federe ve federal ikili ortak iradenin sonucudur. Her ne kadar federe yetkilere belli sınırlamalar getirilmiş olsa da bu sınırlamalar bile federe idarenin kendi iradesiyle kabulü sonucunda varılmış bir noktadır (Nalbant, 2007: 46).

Federal yönetimlerde federal ve federe merkezler arasındaki ilişkinin sınırları kurucu felsefe itibariyle bir birimin diğerini kendi içinde eritmesine engel olacak denklik ilişkisi üzerine ihdas edilmesine (Delaney & Smith, 2005: 132) rağmen, yönetimin doğası gereği bu merkezler arasında zamanla oluşan işbirliği sonucunda federal merkez yetki alanlarını değişik yöntemlerle daha genişletmeye çalışırken federe yönetimler ise bu alanları daraltma çabası içine girebilir. Federal yönetim modeli, denklik anlayışı yasal anlamda genellikle pürüzsüz bir şekilde işletilerek bütün birimlerin yasal olarak eşit konumları teminat altına alınabilir, ama bütün birimlerin kaynaklara eşit ulaşmasını sağlayamaz. Yani birimler arasında gelişmişlik farkları oluşabilir ve bu durum daha

gelişmiş diğer merkezler veya federal merkez ile işbirliğini kaçınılmaz kılabilir. Ekonomik anlamda farklı gelişmişlik seviyesine sahip iki birimin kaçınılmaz işbirliğinde genellikle zayıf olan taraf denklik konumunu kaybedebilir (Rose, 1985: 28). Almanya’ da savaş sonrası ekonomik şartlardan faydalanarak ekonomik teşvikler yoluyla federal yönetimin federe yönetimler üzerinde oldukça geniş yetkiler kullanması bunun bir örneğidir. Ama böyle durumlarda bile federal yönetimlerde kurucu öğelerin denklik ilişkisinden kaynaklanan haklar vasıtasıyla oluşan durum bir mutlaklıktan çok müzakerelere açıktır ve kurucu felsefeyi zedeleyen gelişmeler tekrar görüşülerek üzerinde düzenlemeler yapılabilir.

Federal yönetimlerin tercihi çok merkezlilik yönünde olmasına rağmen özellikle savunma gibi alanlarda ihtiyaçlara daha etkili cevap verebilmek için tek merkezli yapı elzem görünmektedir. Yalnız tek merkezli yapılar şartların kaçınılmaz olarak zorunlu kıldığı alanlarda ihdas edilirken diğer alanlarda çok merkezli yapılar geçerliliğini korumalı (Inman & Rubinfeld, 1997: 45) ve çevre birimlerin kendilerini merkeze karşı koruyabilecekleri yapıların varlığı güçlendirilmelidir. Çünkü tek merkezli yönetimler muhtemel olan çoğunluğun ve merkezin baskısı pekçok düşünürü endişelendirmiştir. Bu noktada tedirginlik duyanlar federalizmin çok merkezlilik yaklaşımını bir çözüm olarak görmüşlerdir. Bu noktada fikrini en açık şekliyle ifade eden Pierre Joseph Proudhon’ a göre federalizm, merkezdeki küçük bir grubun bütün ülkeye nüfuz ederek iktidarı kullanmalarını engelleme yolunda gayet akılcı bir çözüm olarak görünmektedir. Yönetimin parçalara bölünmesi bireyleri her noktaya nüfuz eden mutlak iktidarın ihlallerinden koruyabilir. Đktidarın alt odacıklardan oluşması sadece Proudhon’un önerisi değildir, Jefferson’da aynı düzlemde fikirler beyan etmiştir. Jefferson’ın önerdiği organik bölümlenme kavramı ile bölünebilen bütün iktidarın bölünmesi anlatılmaktadır. Organik bölümlenme ile bütün bölümlerin yetkilerinin en açık şekliyle tanımlanması ve bölünen yetkilerin farklı kurumlar aracılığıyla kullanılması gerekmektedir (Treisman, 2007: 204-205) ve yetki kullanan kurumlar yetkilerin bütün şeffaflığıyla kullanacaklar ve her türlü denetim mekanizmasına açık olacaklardır. Bu kurumlar arası denetim mekanizmasıyla sadece birimler arasında uyumlu bir denge oluşmakla kalmaz, her birimin bulunması gereken noktada bulunmasına da katkı da bulunulur (Landau, 1973: 177).

Federalizm literartürde genellikle kurumların çeşitliliği kavramı altında incelenmektedir ve Smiley’ e göre ortaya çıkan yeni şartlar vatandaşların ihtiyaçlarınının tatmin edici şekilde karşılanması için kurumların çeşitlenmesi gerektiğini öne sürmektedir (Smiley, 1984: 39). Kurumsal çeşitlilik teknik bir gereklilik olmasına ilaveten kurumların etkin olabilmeleri için toplumsal özgünlükler doğrultusunda çeşitlenmesi gerektiğine dair inanç yatmaktadır (Sturm, 2006:141). Kurumlar arasındaki ilişkiyi açıklayan asli kavram karşılıklı denetimdir ki karşılıklı denetim ile anlatılmak istenen federal ve federe yönetimlerin ve bu birimlerdeki kurumların birbirine hiyerarşi bağı ile bağlı olmadan diğerinin denetiminin dışında olmamasıdır. Yani K. C. Wheare’in deyimiyle söz konusu olan işbirliğine açık farklı yapıların varlığıdır. (Scheiber, 1980: 666) Sayıları onlarca hatta yüzlerce olan bu kurumlar bazen bir hizmetin sunulması çerçevesinde biraraya gelebilirler ama genellikle her kurumun kendine has yürütmekte olduğu sorumlulukları vardır ve sorumlulukları yürütürken serbesttir, ama bu gerektiğinde diğer kurumların denetimi dışında kalacağı anlamına gelmez. Kurumlar arasındaki bu muhtemel denetim, kurumsal yapıda bir sürekli istikrar üretmektedir, her kurum farklı bir hizmet sunduğu ve diğer kurumlar bu hizmetin alıcısı konumunda olduğu için kurumlar arasında karşılıklı bağımlılık sözkonusu olduğu gibi hiçbir kurum diğerini yoksayma şansına sahip değildir. Çünkü bu durumda o kurumun sunduğu hizmeti alma imkanını kaybetmiş olur ancak bu durum kurumlar arasında mutlak eşitlik olduğunu göstermez. Bazı kurumların hizmet alanı daha geniş ve nüfuzu daha fazladır halbuki ötekiler dar alanda daha ikincil hizmetler sunmaktadır, yani kurumlar arasında yetki alanı yapısı ve sayısı gözönünde bulundurularak bir tasnif yapılmaktadır, nihayetinde herbiri bir hizmet sunmaktadır ve bu noktada denktirler (Treisman, 2007:205 ; Rose, 1985:24).

Üniter bakış açısından federal kurumsal çeşitlilik bir karmaşa gibi görülerek eleştirilmektedir. Bir görüşe göre bu durum idari yapılara bir esneklik ve farklı şartlarda varlığını sürdürme kabiliyeti vermektedir. Yani federal yönetimlerde himaye eden ve sürekli yönlendiren güçlü bir merkez olmadığı için farklı yararların ve çelişkili

yönelimlerin sözkonusu olduğu durumlarda bile kurumlar varlığını sürdürebilir (Saunders, 1995: 74) çünkü kurumlar bu şartlar da göz önünde bulundurularak

tasarlanmıştır. Ayrıca federal kurumların problem çözme kapasitesi daha yüksektir, çünkü mekanizma başından beri uzlaşma üzerine kurulmuş olduğu (Sturm, 2006: 149)

ve özellikle belirlenen konular dışında aktörlerden herhangi birinin oyunun kurallarını tektaraflı değiştirme ayrıcalığı olmadığı için problemlerin bir uzlaşma zemininde çözülmesi gerekmektedir ki bu uzun dönemde yönetim kapasitesini arttırır.

Üniter yapılarda kurumlar tek merkezden yönetildiği ve tarafların üzerinde uzlaştığı ilkeler zorunlu olmadığı için yönetim belli alanlarda daha hızlıdır ama bir alanda üretim yapan tek firmanın olması gibi bir tekel konumu yaratmaktadır. Üretilen hizmetler farklı kurumların rekabetinden uzak olduğu için hizmet kalitesi daha düşük olabileceği gibi, hizmetin içeriği alıcının değil sunucunun istekleri doğrultusunda şekillenmektedir (Watts, 2006: 211). Üniter ve federal kurumlar kıyaslandığında, federal kurumların toplumsal değişimlere daha çabuk uyum sağladığı söylenebilir. Kurumlar her ne kadar doğaları gereği değişime direnç gösterme temayülünde olsalar bile uzun dönemde değişime karşı duramazlar ve değişirler. Bu noktada aslolan değişime uzun zaman sonrasında ve artık değişim kaçınılmaz olduğu bir zaman diliminde ve radikal bir değişime mi girişileceği yoksa değişimin gerekliliğinin fark edildiği andan itibaren sürekli ve sindirilerek bir değişim mi yaşanacağıdır. Değişimin uzun süreye yayılarak yaşandığı kurumlar daha istikrarlı olduğu gibi bu kurumların eksiklerini dışarıdan baskıya maruz kalmadan kendi iradeleriyle giderdikleri de kabul edilir, çünkü içinde faaliyeet gösterdikleri topluma karşı daha hassastırlar (Landau,1973: 179).

Çok merkezlilik ve kurumsal çeşitlilik anlayışı bir yandan farklılığa yaşama imkanı sağladığı ve demokratik kontrolü güçlendirdiği için takdir edilebilir. Ancak faaliyetlerin ortak kararla yürütülmesi gerekli durumlarda veto hakkına sahip birden çok katılımcı olduğu icin acil kararlar alınması zor olabileceği gibi (Obinger,1998: 245) mevcut bir yetkinin federal merkez tarafından mı yoksa federe merkezler tarafından

kullanılacağı konusunun gündeme getirilmesiyle yönetimde hızı engellenebilir (Simeon, 2006: 24). Yetkilerin merkezler arasındaki paylaşımı konusu federalizmin

kendi içinde çeşitli tarzların ortaya çıkmasının en zengin kaynaklarından biridir (Inman &Rubinfeld, 1997: 43). Yetki paylaşımı yasama süreci üzerine yoğunlaşacağı gibi, yasaların uygulanması noktası üzerine de yoğunlaşabilir veya mali kaynakların paylaşımı üzerine de yoğunlaşabilir. Mesela Amerika’ da yasaların uygulanmasından federal yönetim sorumlu iken, Almanya’ da yasaların uygulanması sürecinde etkin olan federe yönetimlerdir. Yetki paylaşımı ve merkezlerin çokluğu hangi alanda olursa, farklı

kurumların olması sebebiyle hem yetkinin hangi birim tarafından kullanılacağı konusunda bulanıklık yaratabilir, hem de kurumlar arasında muhtemel çekişmeler doğurarak yönetimin etkinliğni zayıflatabilir.