Federal Yönetimlerin Refah Devleti Uygulamalarının Artan Maliyetini Karşılamakta Zorlanması ve Rekabetçi Federalizmin Yeniden Yükselişi

1980lere gelindiğinde 1945’lerin savaş sonrası durumundan çok farklı şartların geçerli olduğu bir ortam vardı ve Almanya örneğinde olduğu gibi işbirliği-merkezileşme temayülü üzerine kurulu federalizm yaklaşımı artık anlamını kaybetmeye başlamıştı ve devam etmemesi yönündeki talepler oldukça güçlüydü. (Burgess& Gres,1991: 252). Ekonomik anlamda büyük yatırımlar yapan veya katkıda bulunan devlete ihtiyaç olmadığı gibi refah devleti anlayışı doğrultusundaki hizmetleri sunan devlet mali anlamda artık bu yükü taşıyamaz noktaya varmıştı. Amerika’ da refah hizmetleri için 1933 de milli gelirin % 1’i harcanırken bu rakam 1995 te %15’ i geçmişti (Peterson, 2006: 106). Bu artış oranları yaklaşık olarak Avrupa ülkeleri içinde geçerliydi ve pek çok devlet bu harcamaları artık taşınamaz olarak görmeye başlamıştı ve refah devleti anlayışı için kriz dönemi başlamıştı (Pierson, 2002: 371).

Refah devlet doğrultusundaki uygulamaların eleştirisi sadece ekonomik açıdan değil yönetim açısından da yapılıyordu. Fritz Scharpf’ a göre işbirliğinin Almanya örneğinde olduğu gibi yasal bir gereklilik haline dönüştüğü durumlarda bu ortak karar tuzağına dönüşmekte ve birimlerin özerkliğine kısıtlamalar getirerek hızlı kararlar alınmasını engelleyerek yönetimi etkinsizleştirmekte ve esnek yönetim anlayışını zayıflatmaktaydı (Scharpf, 1988: 239). Oysa federal ekonomik çok merkezlilik anlayışı gereğince merkezlerin esnek yapılar üzerine inşa edilmesini öngörüyordu yani katı işbirliğinden çok hangi ekonomik faaliyet hangi birimde verimli olarak yapılabiliyorsa o

birimde yapılmalıydı ve federal yönetim federe yönetimlerin altından kalkmakta zorlanacağı konularda teşvik edici olmalıydı (Saunders, 1995: 73). Bu anlayış savaş sonrasının ekonomik şartları ve refah devleti anlayışı doğrultusunda aşınmıştı ve 1980lerin şartları yeniden rekabete dayalı federalizm ekolünü güçlendiriyordu. Bu gerçeklik Almanya’ da yönetim üzerine 2000 yılında hazırlanan Bertelsman komisyonunun raporunda savaş sonrası gelişen işbirliği mekanizmalarının yönetimin etkinliğini zayıflatan yönüne işaret edildikten sonra yönetimde esnekliği engelleyen işbirliği mekanizmalarının yerini rekabet mekanizmalarına bırakmasının önem ve gerekliliğine vurgu yapılmıştır.

Rekabete dayalı federalizm taraftarlarına göre refah devleti anlayışı doğrultusundaki hizmetlerin sunulması sürecinde nüfuz alanı oldukça genişleyen federal yönetimin federe yönetimler üzerindeki nüfuzunu sınırlamak için Oates’ in ülkenin her tarafında yaygın olarak dağınık bir nüfusa sunulan ve dış şartlardan etkilenebilen hizmetler federal yönetim tarafından daha dar alanda belli bir grup vatandaşa sunulacak hizmetler

ise federe yönetimler tarafından sunulmalıdır ayrımına işlerlik kazandırılmalıdır (Inman & Rubinfield, 1997: 45). Yani federe yönetimlerin etkinlikleri arttırılmalıdır ve

bunun için bu yönetimlerin kendi topladıkları vergi oranlarını arttırması amacıyla uygun mekanizmalar oluşturulması bir çözüm olabilir. Önerilen diğer bir çözüm ise federal yönetimin yetkileri dahilinde sunulan belli hizmetlerin mali kaynaklarıyla birlikte federe yönetimlere devredilmesidir. Bu yöntemler de soruna çözüm olmayabilir çünkü bazı federe yönetimlerin kendi kaynakları ekonomik gelişimlerini sağlamak için yeterli olmayabilir (Sturm, 2006: 149) ve Peterson’ın ileri sürdüğü gibi refah devleti anlayışının gerektirdiği hizmetlerin sunumunun kaynaklarıyla birlikte federe yönetimlere bırakılması fakir bölgelerin bu şartlardan kurtulması ve zengin bölgeler ile gelişmişlik farkını kapatması yönündeki imkandan mahrum edilmesi anlamına gelebilir (Peterson, 1995: 128).

Özellikle 1970’lerdeki petrol krizi ile belirginleşen ekonomik daralmalar ekonomik krizin ülkenin her yanında aynı oranda hissedilmediği ve yönetimlerarası mali transferlerin sözkonusu olduğu federal yönetimlerde farklı bölgelerin birbirlerine katkıları sonucunda risklerin paylaşılarak kolayca atlatılabileceğini göstermişti (Persson & Tabelini, 1996: 624). Ayrıca federal ekonomilerde çok aktörün mevcudiyeti

başlangıçta hızlı karar alınmasını zorlaştırdığı için olumsuz olarak algılanmasına rağmen (Kincaid, 1995: 41) uzun dönemde çok aktörlü yapının federe yönetimlerin oto kontrollerini güçlendirdiğini ve daha karmaşık durumlar için uzlaşmaya dayalı çözüm üretme kapasitelerini arttırdığının farkına varılmıştır (Saunders, 1995: 74).

Ama 1980 lere gelindiğinde ademi merkezileşme yönündeki temayülleri besleyen sadece ekonomi ve yönetim ile ilgili şartlar değildi. Fransız Devriminden II. Dünya Savaşına kadar haklar ve kökler veya bireysel haklar ve kollektif haklar ayrımında (Simeon, 2006: 29) tercihler genellikle bireysel haklar lehinde kullanılıyordu ve kökler /kollektif haklar ekseninde talepler olmasına rağmen bunlar genel temayülü temsil etmekten uzaktı. Oysa 1980’lere gelindiğinde kökler temelinde farklılıkların yaşanması yönündeki talepler görmezden gelinemeyecek kadar belirgindi. Yani federalizm taraftarlarının iddia ettiği gibi sosyal ve kültürel farklılıkların dikkate alınmadan yönetim yapısının mekanik olarak inşa edildiği üniter devletlerde farklılıkların yaşanması yönünde güçlü talepler göz ardı edilemeyecek oranda günyüzüne çıkmaya başlamıştır. Taleplerin karşılanması doğrultusunda üniter yönetimler dahilinde idari teknikler arayışına girilmesi kaçınılmaz bir hal almıştır ve daha sonra anlatılacağı gibi bölgesel yönetimler kendini çözüm olarak en güçlü hissettiren idari teknik olarak görülmüştür.

Yönetim açısından bakıldığında işbirliğine dayalı federalizm ileri noktalara vardırıldığında demokratik hesap verebilirlik özelliğinin zaafa uğramasına sebep olduğu için bir eksiklik olarak görülebilirdi ama tamamen rekabete dayalı federalizm aşırı noktaya vardırıldığında ise çatı yönetim altında uyumsuzluk doğurmakta hatta ayrılıkçı damarları besleyebilmektedir (Watts, 2006: 212). Yani yeni dönemin şartları farklılık ve birliktelik, rekabet ve işbirliği kavramlarının birlikte işlediği bir mekanizma oluşturulmasını gerektirmektedir ki bu anlayış üniter yönetim yapılarda gittikçe kendini hissettiren bölgesel yönetim anlayışına destek vermiştir. Başka bir anlatımla, 1980lerde popülaritesi Fransız Devrimi sonrasındaki merkeziyetçilik ile kıyaslanacak noktaya gelen bölgesel yönetimler anlayışı sadece üniter yönetimlerde ortaya çıkan şartların desteklemesiyle değil, federal yönetimlerdeki değişim taleplerinden de beslendiği için bu kadar popüler olmuştur.

Üniter devletlerdeki merkeziyetçi yönetimin farklı yönetim kademelerinden mahrum olması bazı hizmetlerin verimli olarak sunulmasını zorlaştırmaktadır, çünkü Tiebout’ un dile getirdiği gibi bazı hizmetler en verimli şekilde daha küçük kademelerde sunulabilir (Inman & Rubinfield, 1997: 46). Ayrıca hakim kademenin tek olması vesilesiyle kademelerarası rekabetin ortaya çıkmasını engellemekte dolayısıyla hizmet kalitesinin düşmesine sebep olabilmektedir. Yani tek yönetim kademesinin durumu piyasadaki tekel konumuna benzer bir konum doğurmaktadır ve yönetim halkın beklentilerinden çok kendi istekleri doğrultusunda faaliyet göstermektedir (Watts, 2006: 211). Oysa yeni dönemin anahtar kavramı dengedir; yönetim ve vatandaşların talepleri arasında denge, birlik ve çokluk arasında denge, eşitlilik ve farklılık arasında denge. Denge kavramı hem üniter hemde federal yönetimlerde benzer derecede gerekliliğini hissettirmiştir ki bu ihtiyaç sonucunda ortaya çıkan yapılar çok kademeli yönetim olarak adlandırılacaktır.

Denge kavramının gerekliliği kendini en çok mali ve sosyal politikaların sağlanması üzerinden hissettirmiştir. Kademelerarası uyumlu ve verimli bir ilişki için anayasa ile belirlenmiş merkez ve ulusaltı yönetim kademelerinin gelirlerinin kendilerine atfedilmiş yetkilerini yerine getirmeğe yetecek şekilde denge sağlanmış olmalıdır. Dengesizliğe sebep olan birincil anlayış verginin verimli bir şekilde ancak merkezi yönetimler tarafından toplanabileceği ve buradan paylaştırılması gerektiğine dair kabuldür (Sturm, 2006: 150). Ama uygulamalar göstermiştir bu yaklaşımın uygulandığı merkezi yönetimlerde dengesizlikler ortadan kaldırılamamış, ancak üstü örtüldüğü dönemler olmuştur (Dupuy & Le Gales,2006:119).

Refah devleti anlayışı doğrultusundaki hizmetler özellikle Sağlık, eğitim ve sosyal hizmetler gibi pahalı hizmetler merkezi yönetimler için hem ciddi bir mali yük oluşturuyordu hemde farklı bölgelerin özgünlükleri dikkate alınmadan sunulduğu için hoşnutsuzluklara sebep oluyordu. Federal yönetimlerde bu hizmetler zamanla belli oranda federe yönetimlere aktarılmıştır. Üniter devletlerde ise bu hizmetler ilerleyen zamanda ademi merkeziyetçilik temelinde bölgesel yönetimlere aktarılmaya başlanmıştır (Jeffery, 2006: 67). Hizmet sunulan alanın özgünlüklerinin göz önünde bulundurularak sunulması hem hizmet maliyetini düşürür, hemde hizmet alıcısının memnuniyetini arttırır. Ama bu noktada yeni problem belirmektedir. Vergi merkezi

bazda toplanırken hizmetlerin yerel ve bölgesel yönetimler bazında sunulması ve merkezden hizmetler için ayrılan payın hizmet maliyetini karşılayamaması (Dupuy & Le Gales, 2006: 128) ve bunun hizmete kalite düşüklüğü olarak yansıması hatta bir noktadan sonra hizmetlerin sunulamaması ihtimalinin belirmesidir. Bu problemin aşılması için bölgesel yönetimlerin önerisi bölgesel yönetimlerin sundukları hizmetlerin karşılığı olan vergileri kendilerinin toplaması olmuştur.

Ayrıca federe yönetimler belirlenen vergi olanlarının sabit kalmaması ve değişen şartlarda yeniden düzenlenmesinin gerekli olduğunu ileri sürmüşlerdir. Çünkü kademeler için başlangıçta belirlenen vergi oldukça makul olabilir fakat hizmetler sunulmaya başladıktan sonra hizmetlerin içeriği ve maliyetleri ciddi değişiklikler gösterebilir. Bu değişimler vergiden alınan paya yansıtılamadığında sunulan hizmetlerin maliyeti ile sunulan hizmetler için ayrılan mali kaynak arasında dengesizlik doğabilir ki bu şartlarda hizmetlerin uzun süre sürdürülmesi imkansızlaşabilir. Ama mali serbesti alanı genişletilen yönetimlerin birincil görevlerini yerine getirebilmek için yeni kaynaklar bulmakta ve gelir ve harcamalarını dengelemek için özgün metotler geliştirmak konusunda oldukça başarılı oldukları görülmüştür (Conlan, 1998: 310; Sturm, 2006: 151).

1980 sonrası dönemde daha önce genel kabul gören bazı varsayımlar aşınmaya hatta yerini farklı kabullere bırakmaya başlamıştır. Bu dönemde ortaya çıkan oluşumları destekleyen yeni varsayım ise Patrick Le Gales’in dile getirdiği gibi daha önce kabul edilen merkeziyetçiliğin eşitlik anlayışını güçlendirirken ademi merkeziyetçiliğin eşitsizlik yönünde etkili olduğu varsayımının doğru olmadığı ve Fransa’da bölgeselleşme politikalarının açıkça gösterdiği gibi ademi merkeziyetçilik esasında şekillenen bölgeselleşme uygulamalarının bölgeler arası denklik yolunda çok önemli katkıda bulunduğu tezi olmuştur (Dupuy & Le Gales, 2006: 130-137).

Ekonomi, kültür, teknoloji ve bizzat toplum hızlı değişmekte ve artık merkeziyetçi mekanizmalar bu şartlara uyum sağlamakta zorlanarak yönetimin diğer kademelerinden gelen baskı altında meşruiyet problemi yaşamaktadır. Dolayısıyla bir zamanlar toplumsal yapıları şekillendiren, sosyal ilişkiler için zemin sağlayan ve kurumları biçimlendiren merkeziyetçi yapıların artık eski yönlendirme etkileri zayıflamış veya kaybolmaya başlamıştır. Bu yapılar artık nüfuz mekanizmaları olarak işlemekte

zorlanmakta ve toplumu yönlendirmekte başarılı olamamaktadır. Farklılıklarını yaşamak isteyen grup ve topluluklar mekanizmanın dışına çıkacak kanalları kolayca bulabildiği için bu mekanizmalar toplumu bir arada tutmakta ve farklı toplulukları topluma entegre etmekte zorlanmaktadır (Dupuy & Le Gales, 2006: 120).

Oysa ademi merkeziyetçilik doğrultusunda ortaya çıkan bölge kademesi sayesinde yönetim daha esnek olabilmekte ve değişime daha kolay ayak uydurarak farklı grupları topluma daha kolay entegre edebilmektedir. Esnek yönetim anlayışı kademelerin kendilerini doğrudan ilgilendiren konularda tek başlarına karar alabilmelerine dayanır. Yani eğer bir kademenin uygulaması diğer kademeleri doğrudan etkilemiyorsa bu kademe karar alır ve bunun sonucuna göre diğer kademeler pozisyon belirlerler. Ya da eğer bir kademe alacağı kararın ve uygulamasının diğer kademeleri etkileyeceğini düşünüyorsa danışma usulü gereğince bunu uygulamaya koymadan önce diğer kademelerin bu konudaki fikirlerini alırlar, fakat her iki kademenin uygulaması birbirine bağlı olmak zorunda değildir. Kademelerin uygulama sorumlulukları tek başlarına kendilerine aittir. Eğer yapılacak uygulama için danışmadan daha fazla paylaşım gerekiyorsa o zaman işbirliği mekanizması işletilir ki bu mekanizma da sadece danışılmayla yetinilmeyip üzerinde anlaşılan ortak hedeflerin uygulanması esnasında değişik kademelerin rollerinin karşılıklı olarak belirlenmesi söz konusudur (Watts, 2006: 208). Đşbirliği standartları daha önce belirlenmiş faaliyetlerin yürütülmesi için kademelerin ortak çalışmaları gereken alanlar olabileceği gibi yeni gelişmeler ışığında ortaya çıkmış ve halledilmesi için kademelerarası ortak çalışmanın gerekli olduğu durumlarda olabilir ki bu durumda kademelerarası işbirliğini kolaylaştıracak yeni mekanizmaların inşa edilmesi gereklidir. Bu kurumların varlığı iki farklı düzlemde olmalıdır; birincisi her kademinin kendi içinde inşa edilen ve diğer kademeler ile ilişkileri koordine edebilen kurumlar, ikincisi ise kademelerarası işbirliğini güçlendirecek ve ortak problemlerin tartışılacağı, bilgi aktarımını sağlayacak komite ve konferans toplantıları düzenleyecek kademelerarası ortak düzlemde olmalıdır. Kademelerarası ortak düzlemde alınan kararların Đspanya ve Belçika örneğinde olduğu gibi yasal bağlayıcılığı da olabilir (Watts, 2006: 209).