Üniter Yapının Yönetim Kademesi Olarak Đl

Kökenleri devrimden yüzyıl öncesine kadar uzanan ve rasyonalist ve doğal hukuk anlayışı üzerinde yükselen Fransız yasal anlayışı üniter yapıların kurumsallaşması için verimli bir zemin hazırlamıştır (Traer, 1977: 81) ki 1804’e kadar çıkarılan çok sayıda kararname ve kanunla üniter yapının kurumsal olarak yerleşmesi yolunda önemli adımlar atılmış ve bu adımlarla eski rejimden kalan küçük farklılık ve imtiyazlar da kaldırılarak güçlü merkeziyetçi yapının kurumsallaşması önemli miktarda tamamlanmıştır. 1804 tarihli kanun (Code Napoleon) ile idari yapının kurumsallaşması son halini almıştır denebilir bu yasayla idari örgütlenme standart oluş esasında dört

kademeye ayrılıyordu; örgütlenmenin temelinde iller vardı, iller ilçelere, ilçeler kantonlara, kantonlara ise belediyelere ayrılmıştı. Yönetim şemasında Avrupa idari geleneğinde uzun bir geçmişi olan bölgeye yer verilmemişti. Yani devrim öncesinde güçlü hatta imtiyazlı bir konumu olan ve Le Play’in doğal düzenin ve hırıistiyan ahlakın bir unsuru olarak gördüğü bölge (Greilsammer, 1975: 89) Fransız yönetim modelinden silinmişti ve II. Dünya Savaşı sonrasına kadar idari ve siyasi bir kademe olarak pek gündeme gelmemiştir. Bölgeye bir yönetim kademesi olarak yer verilmeyen Fransız yönetim şemasında il, ilçe, kanton ve belediye kademeleri yer almıştır ama bunların arasında özellikle il ve belediye özgün konumlarıyla ön plana çıkmışlardır. Dolayısıyla bölgeye alternatif olarak oluşturulan il kademesinin Fransız örneğinde doğuşu ve işleyişi üzerinde kısa da olsa durmak gerekir.

Đl bir Fransız icadıdır ve merkeziyetçi Fransız yönetim modelini sembolize eden en asli yapıdır. Tamamen idari kaygılarla şekillenen Đl bölümlenmesi ile amaçlanan önceki dönemlerde etkin olan kültürel ve etnik aidiyetler etrafında oluşmuş bölgesel yapıları sistemin dışına atmaktı (Young, 1898: 35). Đl yapılanması oluşturulurken Saint Just gibi bazı düşünürler her türlü farklılığın gözardı edilerek ülkenin 80 eşit parçaya bölünmesini bile önerilmiştir. Đdari bölümlenme ile kültürel ve etnik farklılıklar yok sayılarak coğrafi özellikler ve idari verimlilik ekseninde yapılmıştır. Đllerin adlandırılmasında tarihi ve etnik bağlılıkların çağrıştırılmamasına dikkat edilmiş ve genellikle il dahilindeki dağ, nehir, ova ve özgün bitki türleri gibi coğrafya kökenli isimler konmuştur. Đllerin genişliği insanların at sırtında bir günde valinin ikamet ettiği yere ulaşılabilmeleri temelinde belirlenmiştir (Loughlin, 2007: 36).

Devrim sonrası bu bölümlemeler yanlış anlaşılmamalıdır çünkü burada görülen bölümlenme olmasına rağmen bu bölümlenme nihai bütünleşme amacıyla imtiyaz ve aidiyetlerin ilga edilmesiyle standart yapılar üzerine ve çevre birimleri kontrol etmek için inşa edilmişti. Zaten illerin en üst yürütme mevkii olan vali (prefét, prefect) kelimesi Latince praefectus-praeficere kökünden gelmekte ve kontrol etmek, teftiş etmek anlamlarını taşımaktadır (Elazar, 1995: 4). Đl modern üniter devlette çevreyi kontrol edebilmek için Fransız yönetim modelinin icat ettiği idari aygıtlar arasında birincil öneme sahip olanıdır ve amacını en açık şekilde Philip the Fair’ in ‘biz aynı anda her yerde olamayız bu yüzden illere valilerimizi gönderiyoruz’ cümlesi

anlatmaktadır (Fesler, 1962: 76).Eyalet gibi daha geniş çevreli, kontrol edilmesi zor, ve kendi kültürel farklıklarını barındıran yönetim birimleri ilga edilerek daha homojen iller tesis edilmiştir.

Devrim sonrası il yapılanmasıyla belli bir bütünlük kazanılmasına rağmen illerde merkezin istediği şekilde bir düzen ve bütünlük sağlanamamıştır. Bütüne yeterince kaynaşamadığı düşünülen ve merkezin istediği düzenin sağlanmadığı illere Paris’ten valiyi andıran geniş yetkili memurlar atanmış ama bütün bu çalışmalara rağmen il yapılanmasından merkezileşme projesinde umulan fayda sağlanamamıştır. Yani Fransız idari merkezileşmesini tamamlamak için tasarlanan ve hemen devrim sonrasında yürürlüğe giren il bölümlenmesi umulan içerik ve işlevine ancak Napolyon döneminde kavuşmuştur. Çünkü illerdeki en yüksek yürütme mercii olan Đl Meclisinin kendi içinden seçtiği Đl Genel Temsilciliği lağvedilmiş ve yerine il ile birlikte anılan valilik makamı yeniden ihdas edilmiştir. Đl yapılanmasının istenilen amaca ulaşmasını sağlamak için Napolyon döneminde yönetimde kendisine oldukça büyük bir önem atfedilen bürokrasi (Church, 1967: 59) ve bürokrasi sınıfının en mümtaz üyesi olan valiye büyük bir görev düşmüştür. Merkeziyetçi yönetimin, merkeziyetçi emellerini temsil eden vali merkezi bir görevlidir ve illerin yürütme organıdır. Merkezdeki bakanların taşra temsilcisidir ve onlarla yakın temas halindedir. Bulunduğu kademenin en üst yürütme mevkiindedir ve sadece merkezin taşra yönetim uzantısı olan ilçe yöneticileri değil belediye başkanları bile hiyerarşik olarak valiye bağlıdırlar. Büyük belediyelerin başkanları valinin önerisiyle içişleri bakanı tarafından atanırken, küçük belediyelerin başkanları doğrudan vali tarafından atanıyordu. Valinin doğrudan merkez tarafından atandığı göz önünde bulundurulduğunda merkezin idari mekanizmaya artık en uç noktalara kadar nüfuz ederek il bölümlemesiyle hedeflediği amaca ulaştığı açıkça görülür. Devrim sonrası oluşturulan il dahilindeki heyetler idari yetkilerden arındırılarak istişari bir konuma getirilirken, belediye ve idari meclislerin oluşumu artık seçim temelinde değil de atama temelinde yapılmaktaydı ve atamaların bazılarını valiler yapmaktaydı. Napolyon devrinde hiyerarşik-merkezi yapılar sistemin ana karar alma ve uygulama mercii haline gelmiştir. Kısacası Napolyon dönemi düzenlemeleri ile bütün çevreye hakim olan merkezileşme en ileri noktaya varmıştır denebilir (Spitzer, 1965: 380).

Đl yapılanmasıyla umulan merkezileşme projesine büyük katkıları olan valilik makamı devrimin hemen sonrasında monarşi dönemindeki yetkileriyle despotluğu andırdığı için kaldırılmış ve valilik makamına tekrar dönüşün önüne geçmek için Đl Meclisi üyeleri arasından seçilen Đl Genel Temsilcisi valiliğin yerine tesis edilmiştir. Devrim yıllarında valiliğe karşı güçlü önyargılar olmasına rağmen problemli idari birimlere valileri andıran geniş yetkilerle donatılmış merkezi görevliler gönderilmiştir. Bu istisnai görevlilerle taşrada istenilen denetim sağlanamayınca 4 Aralık 1793 tarihli yasayla tekrar merkezden görevliler atanmaya başlandı. Cumhuriyet Komiseri olarak adlandırılan ve vazifeleri yasaların uygulanması sürecinde ortaya çıkan problemleri merkeze rapor etmek olan bu görevliler vasıtasıyla aslında çevre üzerindeki kontrol yoğunlaştırılmak isteniyordu. Cumhuriyet Komiserleri il, ilçe ve belediyelerde bulunacaktı ve birincil vazifeleri yasaların uygulanma sürecini izlemek ve sorunlu aşamaları merkeze bildirmekti ki bu konumlarıyla tüzel kişiliği olmayan Sosyal Yardım Komitelerinin üyelerinin atanması için bile onayı gerekli olan (Weiss, 1983: 49) sistematik Napolyon valiliğine geçişte bir aşama teşkil etmekteydi.

Valilik makamının 1700’lerden beri Fransız tarihinde olmadığı bu kısa dönem 1800 yılına kadar yaklaşık on yıl sürdü ve valinin yokluğunda, Paris illerde istediği denetimi sağlayamadı ve illerde istenen denetimin sağlanabilmesi için Napolyon döneminde valilik, yetkileri önceki dönemlere göre daha sistematik olarak düzenlenmiş olarak sistemdeki yerini yeniden aldı. 17 Şubat 1800 tarihli yasayla meslek olarak kabul edilen valilik, taşrada idarinin tek sorumlusu olarak tanınmıştır. Paris’in merkeziyetçilik yönündeki iradesini temsil eden valilerin, belediyeler üzerindeki yetkileri merkezileşme temayülünü göstermesi bakımından özel öneme sahiptir. Çünkü vali artık belediye yöneticilerini atamakta, atamasını onaylamakta hatta görevden alabilmektedir. Đl idaresinin en üst merci olarak Đl Genel Meclisinin gündemini belirleyen vali, yasalar ve kararnamelerin yürürlüğe konmasından da sorumludur. Bu asli görevlere ek olarak valinin vergi ve kolluk vazifeleri de vardı (Spitzer, 1965: 377). Valinin atanması ve görevden alınmasını tamamen kendi uhdesine alan merkez, yerel yönetimlerin karşısında kendisine bağlı bir makamla otoritesini hissettirmekle yetinmemiş daha önce seçimle işbaşına gelen il genel meclis üyelerini artık atama yoluyla belirlemeye başlamıştır. Đl genel meclislerinin geniş yetki alanları daraltılarak mevcut şartların değerlendirilmesi ve ihtiyaçların tespit edilerek Đçişleri Bakanlığına bildirilmesi

şeklinde belirlenmiştir. Valiler, il meclislerinin bütün karar verme faaliyetlerine katılıyordu ve valinin onayı olmadan karar alınması çok zordu. Bu haliyle il genel meclisleri asıl yetkili olan valinin yanında yönetilenlerin çıkarları ekseninde teşekkül etmiş bir danışma organı olarak şekillendirilmiştir (Diamant, 1954: 472).

Fransız yönetim modelinin belkemiği olan iller genel yönetim hizmetlerinin yürütüldüğü taşra birimidir. Đl organlarının temel görevleri merkezin yasaları dahilinde merkezi yürütme organının otoritesi altında merkezi hizmetleri yürütmekti yani il daha çok merkezi yönetim hizmetleri vermekteydi. Başlangıçta il yerel yönetimlerinin de tüzelkişiliği yoktu, tüzelkişiliğe ancak 1833 de kavuşan iller 1871 tarihli yasa ile genel yetki sahibi olmuştur.1982 reformlarıyla il hala genel yetki ekseninde faaliyet göstermesine rağmen önemli miktarda yetkileri merkezi yönetimden devralarak konumunu güçlendirmiştir. Temmuz 1983 yasasıyla toplumsal hizmetlerin örgütlenmesinden il yönetimi sorumlu olmuştur. Đl yönetimine devredilen yetkiler arasında sağlık koruması faaliyetleri, ortaokulların işletilmesi ve yatırım faaliyetleri, öğrenci ulaşımının sağlanması ve ticari limanlar kurulması gibi yetkiler bulunmaktadır (Nalbant, 1997: 96).