Bölgeler Komitesi Sonrasında Yerinden Yönetim Anlayışı

Kökleri Katolik cemaatçilik anlayışında yatan ve üniter devletlerde yönetimin merkeziyetçi anlayışını esnetmek yönünde bir adım olan yerinden yönetim herhangi bir yetkinin yerine getirilmesi esnasında konuya müdahil en yakın ve en alt yönetim kademesinin yetkiyi kullanması anlamındadır ve amacı yetkilerin verimlilik esasına göre yönetim kademeleri arasında paylaştırılmasıdır (Keating, 1995: 12). Daha önce bölgesel yönetimlerin AB yönetim süreçlerine en sağlam ve kalıcı şekilde katılımının önünü açan ortaklık ilkesi yerinden yönetim anlayışı üzerine kurulmuştu ve Bölgeler Komitesi yetki alanları ve faaliyetlerini yerinden yönetim ilkesi etrafında şekillendirerek güçlenebilececeğinin farkındaydı ve bundan sonra Bölgeler Avrupası gibi radikal önerilerde dahil tüm ileri adımlar yerinden yönetim ilkesi temelinde atılmıştır (Hepburn, 2008: 538).

Yerinden yönetim ilkesi Maastricht Antlaşmasının 5 maddesinde yer almış ve Birliğin faaliyet alanlarının verimlilik esasıyla belirlenmesini kabul etmiştir, yani bir faaliyet AB veya üye ülkelerden hangisi tarafından verimlilikle yerine getiriliyorsa onun yetkisi dahilinde yer alır. Bu şekliyle yerinden yönetim başlangıçta merkezi yönetimleri AB’nin artan yetkilerine karşı bir koruma ilkesi olarak tasarlanmış olmasına rağmen uzun dönemde yerel ve bölgesel yönetimlere yetki devrini sağlayan bir araç olarak işlemiştir. Zamanla yerindenlik merkezileşme temayülünün anti tezi olarak görülmeye başlanmış ve üye ülkelerin merkeziyetçi yapılarını zayıflatmak için bir yöntem olarak kullanılmıştır. Yapısal fonların dağıtılmasında bölgesel yönetimlerin elini güçlendiren ortaklık ilkesi yerinden yönetim anlayışı üzerine inşa edilmişti (Bailey & de Propris, 2002: 305). Bu yüzden yerinden yönetime anlayışı üzerinden büyük beklentilere girilmiş olmasına rağmen bölgesel yönetimler yerinden yönetim ilkesiyle umduğu kadar yetki kazanamamıştır ama bölgesel yönetimler bir kademe olarak AB mekanizmasına girmiş ve yerel aidiyetler için bir temel oluşturmuştur (Wagstaff, 1999: 4). Gelecekte AB’nin nasıl şekilleneceğine dair hazırlanan 2001 Laeken Deklarasyonu yerinden yönetim ve bölgesel yönetimlerin AB gündemindeki önemini kaybetmeyeceğini göstermiştir. AB’nin geleceğinin konuşulduğu bölümde bölgesel yönetimlerin

yetkilerinin aşındırılmayacağına dair teminatlar konusu tartışılmış ve AB’nin bölgesel yönetimlerin yetki alanlarına girmesinin olumsuz sonuçlarından bahsedilmiştir (Bourne, 2003:280).

Avrupa Konseyi’ nin Lizbon toplantısı yerinden yönetimin daha net ve kapsamlı bir tanımının yapılması için oldukça ileri bir aşamaya işaret etmektedir. Çünkü bu toplantıda AB müktesabatında yerinden yönetim ilkesi ile uyumlu olmayan maddelerin değiştirilmesi hatta feshedilmesi noktasına kadar getirilmiş olmakla beraber uygulamaya geçirilecek kesin kararlar alınması aşamasında aynı derecede ileri adımlar atılamamıştır. Daha sonra Đngiltere’nin başkanlığı döneminde Birmingham’da yapılan toplantıda Đngiltere’nin bölgesel yönetimler konusundaki malum tavrından dolayı ileri adımlar zaten çok beklenen bir şey değildi. Fakat diğer ülkelerden gelen eleştirileri hafifletmek için Danimarka ile paylaştıkları ortak duruşlarından biraz taviz vermeleri gerekti ki bu toplantıda yerinden yönetim konusunda beklenen ileri adımlar atılmasa bile yerinden yönetimin tanımının ve içeriğinin netleştirilmesi yönünde ilerlemeler kaydedilmiştir (Wincott,1996: 413).

Karar verme ve hizmet sunma işlemlerinin vatandaşa en yakın kademe tarafından sunulması anlamında kullanılan yerinden yönetim anlayışı ile farklı yönetim kademelerinin demokratik yapılara ulaşması için uygun mekanizmalar temin edebileceği düşünülmekteydi (MacCormick, 1997: 331). Dolayısıyla bir ulusüstü yönetim kademesi olan AB’nin kurumsal yapıları ve karar verme süreçlerinin demokratik temelleri yerinden yönetim ilkesi ekseninde güçlendirilebilirdi (Loughlin, 1996: 157). Yerinden yönetim ilkesinin başarılı bir şekilde uygulanabilmesi sürecinde kendisine atfedilen sembolik önemin farkında olan Bölgeler Komitesi yerinden yönetim ilkesi ekseninde merkezi yönetimler ve AB kurumları karşısında sağlam bir yer edinmeye çalışmaktadır. Bu doğrultuda Bölgeler Komitesi yerinden yönetim ilkesi gereği olarak bazı yetkileri kullanmayı talep ettiği gibi bu ilkenin ihlallere karşı koruyucusu rolünü üstlenmek istemektedir, çünkü eğer bu rol kendisine verilirse AB ve AK gibi yerleşik AB kurumları karşısında çok sağlam bir yer edineceğinin farkındadır. Yerinden yönetim ilkesi çerçevesinde hareket alanlarını genişletebileceklerini fark eden özellikle Alman landerları yetki arttırımını genellikle yerinden yönetim anlayışı temelinde dile getirmekte ve AB merkezileşme temayülünün önüne geçebilmek için

Bölgeler Komitesini yerinden yönetim anlayışının somut uzantısı olduğu noktasının önemini özellikle vurgulamaktadırlar (Farrows & McCarthy, 1997: 30).

Bölgeler Komitesi'nin konumu isitişari olduğu için AK ve AP Komite’nin kararlarını dikkate almak zorunda değildir. Eğer Bölgeler Komitesi’ne yerinden yönetim ilkesinin koruyuculuğu rolü verilirse sınırlı da olsa AK üzerinde gözetleyici konumu kazanacağı için bunu AK’nu kendi talepleri yönünde etkilemek için kullanabileceğini düşünmektedir. Dolayısıyla yerinden yönetimin ilkesinin herhangi bir noktada resmi hamisi konumunu edinmeğe çalışmaktadır ve bu yönde en çok yerinden yönetim ilkesinden kaynaklanan yetkilerin kullanımına yönelik ihlallerin gerek Bölgeler Komitesi tarafından gerekse bizzat bölgesel yönetimlerin tarafından Avrupa Adalet Mahkemesine taşınmasında ve bölgesel yönetimlerin bireysel olarak başvurdukları yerinden yönetimle ilgili davaların temyiz hakkı sürecinde yetkili merci olma hakkını talep etmektedir (Bulmann, 1996: 15). Bölgeler Komitesi’ne göre 1996’ da hazırlanan Pujol raporunda da yer alan bu taleplerin karşılanması gerekmektedir. çünkü AT Antlaşmasının 173. maddesinin Bölgeler Komitesi’ ne AP ve Avrupa Merkez Bankası gibi yetkilerini koruyabilmek için iptal süreçlerini başlatma hakkını zaten verdiğini, ancak bu haklar kısmına yerinden yönetim ilkesinin ihlali ve bölgesel yönetimlerin yetkilerinin kısıtlandığı durumların açıkça eklenerek genişletilmesini istiyorlardı (Jeffery, 1995: 251).

Bölgeler Komitesi yerinden yönetim ilkesinin vücut bulmuş hali olduğu iddiasında olduğu için bu ilke doğrultusundaki uygulamaların gözetimi konusunda resmi yetkili kurum olma yönündeki çabaları karşılık bulamamıştır. Başkanlığı döneminde AK ile Bölgeler Komitesi arasındaki tedirginliklerin giderilmesi için gayret gösteren ve Bölgeler Komitesi lehinde belli olumlu sonuçlar alan Wulf- Matthies bile bu konuya sıcak bakmamıştır. Bu noktada beklediği sonucu alamayan Bölgeler Komitesi yerinden yönetim ilkesinin uygulanması sürecinde gerekli görülen durumlarda Bölgeler Komitesi'nin AK ve Avrupa Konseyi’ni toplantıya çağırabilmesi gibi farklı taleplerde bulunmuştur. Ayrıca Avrupa Konseyi’ne yıllık olarak sunulan yerinden yönetim ilkesinin uygulanmasına yönelik raporun hazırlanmasında etkin rol verilmesi, AK’nun yıllık programının hazırlanmasında kendisine istişari rol verilmesi, AK raporlarının sunum aşamasına gelmeden müzakere süreçlerine iştirak etme hakkı gibi yerinden

yönetim ilkesi üzerine inşa ettiği değişik taleplerde bulunmuştur (Jeffery, 1995: 251). Bir yandan Bölgeler Komitesi oldukça ileri sayılabilecek taleplerde bulunurken diğer yandan Đngiltere gibi üniter geleneğe sahip üye ülkeler yerinden yönetim ilkesini hala merkezi yönetimi ulusüstü kademelere karşı korumanın bir yolu olarak yorumlamayı tercih etmektedirler (Loughlin, 1996: 154).

Bölgeler Komitesi’nin AB karar verme süreçlerindeki kurumsal rolü diğer yerleşik kurumlarla kıyaslandığında üzerine yeni teoriler inşa edilecek kadar güçlü değildir. AB’ nin bölgesel yönetimlerin koruyucusu olduğunu ve bölgesel yönetimlerin merkezi yönetimlerin yörüngesinin dışına çıktığınının öne sürülmesi, resmin tamamını göremeyen indirgemeci bir bakışın ürünü olduğu söylenebilir (Anderson, 1991: 445). 2.7. 1992 Edinburgh Toplantısı ve II. Delors Paketi

AB bölgesel yönetim politikalarının bir uzantısı olan fonlar 1990’larda artık sadece gelirlerin yeniden paylaşım aracı olarak görülmekten çok bölgelerin kendi kapasitelerini arttırmaları, bölgeler arasında işbirliğine ivme kazandırılması ve bölgesel yönetimlerin sistemin daha çok içine çekilmesi doğrultusunda kullanılması yönündeki temayüller güçlenmiştir (Sykes & Shaw, 2008: 55). 1990’larda yapısal fonların kaynakları ve tahsisi konusunda tartışmalı noktalar olmasına rağmen uyumlu ekonomik bütünlük amacıyla 1992 Edinburghtaki Avrupa Konseyi toplantısında 19 milyar Euro olan yapısal fonlar bütçesinin 1999’da 30 milyar Euroya çıkarılmasına karar verilmiştir. Yapısal fonların nasıl dağıtılacağına dair 1988’de müktesabata giren ilkelerin devamlılığı kabul edilmiş ve her üye ülkenin alabileceği miktarın net olarak belirlenmesi ve teminat altına alınması istenmiştir ki bu doğrultuda 1993’de 7 yıllık fon bütçesi hazırlanmıştır (Sutcliffe, 2000: 291). Edinburgh’ta ayrıca uyum fonlarına 15 milyar Euro bütçe ayrılmış ve yıllık 1.5 milyar olan artışın 1999’da 2.6 milyar Euro’ya çıkarılması kararlaştırılmıştır. Bu fonların yarısından fazlasını Đspanya’nın kullandığını belirtmek gerekir (%52-58). Bu fonlardan hangi kategorideki bölgelerin ne kadar faydalanabileceği kesinlik kazanmamıştır. Almanya 5 eski Doğu Alman landerın 1. kategoride yer almasını ve %13 fon tahsis edilmesini sıkı pazarlıklar sonucunda sağlamıştır. Hangi ülkenin fondan ne kadar faydalanbileceği ise 1993’de belirlenmiştir. Belirlenen tabloya göre %22.91 en büyük pay Đspanya’ya giderken Lüksemburg %0.06 ile en küçük payı almıştır. Đtalya’nın %17.08 olan payı azalarak %14.29’a düşerken

Almanya’nın payı %9.56 dan %14.12’ye çıkmıştır. Fransa’nın payı ise az da olsa artarak %9.38’ den %9.65’ e çıkmıştır (Allen, 2000: 253).

I.Delors paketiyle iki katına çıkarılan yapısal fonların kaynakları ve kullanılacağı alanlar üye ülkeler arasında tartışma konusuydu ve bu yüzden farklılıkları daha derinleştirmemek için bu anlaşmada detaylar üzerinde pek durulmamış ve belirgin olmayan noktaların kararlaştırılması Edinburgh Antlaşmasına kadar gündeme getirilmemiştir. Fakat 1988-93 yılları arasında yapısal fonlar iki katına çıkarılmıştır. Bu fonların AB öncelikleri doğrultusunda kullanılmasının tetkik edilmesi yoluyla AK’ nun gücü artmaktaydı (Mairate, 2006: 172). Bu durumdan tedirgin olan bazı üyeler kendilerini AK yönlendirmelerinden kurtarmak istiyorlardı ki bu temayül daha sonra AK’ nun program süreçlerindeki rolünün esnetilmesi ve ilave ilkesinin hafifletilmesi yönünde bir öneriyle açık olarak dile getirilmiştir. Merkezi yönetimlerin taleplerinin önemli oranda etkili olduğu II. Delors paketi olarak adlandırılan Eylül 1993 reformlarıyla yapısal fonlara başvurabilmek için merkezi yönetim kanallarını kullanma zorunluluğunun devam ettiği için bu paket ile bölgesel yönetimlerin güçlenmesi yönünde bir adım atılmamıştır denilebilir. Yapısal fonların %15’i nin AK’nun takdirine bırakılması yönündeki teklif merkezi yönetimlerin itiraz etmesiyle Avrupa Konseyinde % 9 olarak kabul edilmesiyle AK ise konumunu az da olsa güçlendirmiştir (Sutcliffe, 2000: 298).

2.8. Gündem 2000

1993 reformlarından sonra 1995’de Avusturya, Đsveç ve Finlandiya’nın Birliğe katılması ciddi bir problem oluşturmadı, sadece kategorilere yeni üyelerin belirgin özelliği olan nüfus yoğunluğu düşük bölgelere destek kategorisi eklenerek mesele çözüldü. Bu noktada yeni üyeler yapısal fonlardan mümkün olduğu kadar fazla faydalanmak isterken eski üyeler daha önce aldıkları miktarın altına düşmek istemiyorlardı. Diğer yandan özellikle Đngiltere genişleme sürecinde ortaya çıkan sonuçların etkisinin derin olacağı dolayısıyla yapısal fonların içeriğiyle ilgili yeni düzenlemelerin yapılması gerektiğini sürekli gündeme getirmekteydi ki bu ısrarlar sonucunda genişleme sürecinde AB mekanizmasında meydana gelebilecek değişimler ve buna yönelik yapılması gerekenler hakkında AK tarafından hazırlanan önerilerden oluşan ve Gündem 2000 olarak adlandırılan rapor hazırlandı. Bu raporda AK’nun en

çok vurguladığı önerisi genişleme sürecinde üye ülkelerin GSMH’lerinin %0.46’sını yapısal fonlara ayrılması ve işsizlikle mücadelenin öncelikli kategori haline getirilmesi yönündedir (Sutcliffe, 2000: 301).

1997 Amsterdam Antlaşması müzakerelerinden sonra Komisyon’un AB’nin geleceği üzerine yayınladığı Gündem 2000 raporunda, ekonomik ve sosyal uyumun AB öncelikleri olarak kalmasının gerekliliğini vurgulamıştır. Ayrıca genişleme sürecini olumsuz değerlendiren üyelerin genişleme sonrasında uyum fonlarının azaltılması yönündeki çabalarını önlemek için, uyum ve yapısal fonların AB bütçesi içindeki oranının arttırılmasını talep etmiştir ve bu talep sonucunda 1987 AB bütçesinde de 3.311 Euro ile % 9, 1992’de 18.500 milyon Euro ile % 25 payı olan bu oran 1998 33.400 milyon Euro ve % 37 pay ile AB genişlemesinden önceki dönemdeki en yüksek rakam ve orana ulaşmıştır (Allen, 2000: 244). Önceki dönemlerde ortak tarım politikaları için yapılan harcamaların gelişmiş ve az gelişmiş bölgeler arasındaki farkları daha da arttırarak uyumlu bir yapıya ulaşılması yönünde katkıda bulunamadığı için bu yönde yapılan harcamalar israf olarak görülmüş olması yapısal fonların artırılmasını kolaylaştıran önemli bir sebep olmuştur. Bölgesel yönetimlerin fonlardan daha etkin faydalanabilmesi için tahsis sürecinin sadeleştirilmesi de öneriler arasındaydı ve öneri doğrultusunda yapısal fon kategorileri altıdan üçe indirilmiştir (Bourne, 2003: 287). Gündem 2000 ile yapılan öneriler doğrultusunda yapısal fonlar üzerinde 1998’ de bazı değişiklikler yapıldıktan sonra 1999 da kategori sayısı altıdan üçe indirilmiş ve 2000 yılından sonra uygulanmaya başlamıştır (Thielemann, 2002:46).

1. Kategori: Az gelişmiş bölgelerin gelişmesine yönelik amaca nüfus yoğunluğu düşük