Federalizmin Sosyo-Kültürel Boyutu

Livingstone’a göre federal yönetimleri şekillendiren unsur kurumsal ve anayasal olmaktan çok özgün toplumsal özelliklerdir. Yani federal yapılar federal toplumlardaki

özgünlüklerin korunduğu ve geliştirildiği kanallardır (Banting, 2006: 60). Nitekim Tocqueville Amerikan yönetiminin federal yapısına olan hayranlığını saklamamasına rağmen hayran olduğu bu modeli Fransa’ ya taşımaktan yana değildir. Çünkü bu modelin Fransız toplumu için uygun olmadığını düşünmektedir. Tocqueville’e göre federal yönetim modelinin başarılı olabilmesi için iyi eğitimli ve toplumsal konulara katılımda istekli insan kaynağı, kültürel homojenlik ve bu modeli anlamlı kılabilecek bir coğrafi genişlik gibi şartların mevcut olması gerekmektedir. Yani federalizmi Amerikan toplumunun özgün şartları doğurmuştur ve toplumların sosyal ve kültürel özgünlükleri yönetim yapısının şekillenmesinde önemli bir etkendir (Treisman, 2007: 287 ).

Oysa Fransız Devrimi ile ortaya çıkan merkeziyetçi anlayış toplumsal özgünlükleri Tocqueville kadar önemli bir unsur olarak görmüyordu ve yönetim yapıları miras alınan ve topluluğun içsel özelliklerini yansıtır olmaktan çok, bütün farklılıklardan arındırılmış eşit bireylerden müteşekkil millet temeli üzerine inşa edilmeye başlanmıştı. Artık devlet ve millet neredeyse eşanlamlıdır ve bu anlayışın bir gereği olarak bütün vatandaşların her türlü farklılığı gözardı edilerek hukuk önünde eşit kabul edilmektedir (Axtmann, 2004: 260). Gerçi bu monarşi döneminin parçalı toplum ve imtiyazların çok küçük bir grup tarafından kullanıldığı ve kalıtsal derin eşitsizlik döneminden sonra ileri bir adımdı (Kaiser, 1979: 211). Ama üniter devlet öncesinde toplumda varolan ve toplum olma esasını gölgeleyecek kadar derin olan farklılıkların yanında her türlü özgünlüğün eşitlik potasında eritilerek modern homojen toplum yaratma yönünde hızla ilerlenmesi (Urwin, 1985: 151) ve homojen toplum anlayışı doğrultusunda yönetim mekanizmalarının topluluğun içsel özelliklerini yansıtır olmaktan çok eşit bireylerin özgürlüklerinin korunması ve vatandaşların ihtiyaçlarının karşılanması için gerekli teknik hizmetlerin sunulması gibi faktörler üzerine tasarlanan ve inşa edilen yapılar olması zamanla tedirginlik oluşturmaya başlamıştır. Çünkü bu yapılar fazlasıyla mekanikti ve devlet bu mekanik yapılar vasıtasıyla toplumu şekillendirmeye çalışmakla yetinmemiş ve mümkün olduğu kadar farklılıkları aşındırma azaltma hatta mümkünse yok etme çabasına girişmiştir (Dupuy & LeGales,2006: 118).

Federal yönetimi gerektiren şartlar arasında geniş toprak parçası ve farklı yönetim anlayışları gibi teknik sebepler olmasına rağmen asıl sebep toplumun farklı kültürel unsurları barındırıyor olmasıdır (Duchacek, 1988: 5; Sturm, 2006:153). Federalizm,

toplumu tarih içerinde kendi özgünlüklerini geliştirmiş bir organizma olarak değerlendirdiği için toplumu şekillendirilebilecek ve farklılıkların eritilebileceği bir yapı olarak gören merkeziyetçi bakış açısı paylaşılmaz. Federal anlayışa göre toplum sadece eşit bireylerin hakları çerçevesinde tanımlanamaz, aksine haklar bireysel ve topluluk bağlamında olmak üzere iki grupta değerlendirilir (Kincaid, 1995: 38). Yani toplum üniter anlayıştaki gibi homojen bir yapı olarak görülmemediği için toplum içerisinde dil, din yada etnik kökenler temelinde farklılıklar olabilir ve bu farklılıkların yaşanması yönünde kollektif irade beyan eden topluluklara bu hak verildiğinde aidiyet duygusunun daha güçlü olduğu ve vatandaşlık kavramının daha zengin içeriğe kavuştuğu bir topluma ulaşılabilir ( Simeon, 2006: 38).

Federal yönetimler ağırlıklı olarak kurumsal yapılar üzerinden anlatılmaktadır ama sadece kurumsal boyuttan değerlendirilmesi resmin önemli bir bölümünün eksik kalması olur. Çünkü Elazar’ın öne sürdüğü gibi federal yönetimin bütün kurumları mevcut olsa bile eğer topluluk farklılıkların yaşanması yönünde irade beyan etmiyorsa ortaya çıkan yapı federal olarak adlandırılamaz ve bu noktada ortaya çıkan idari ademi merkeziyetçiliğe daha yakın bir durumdur. Yani federal yönetimi ortaya çıkaran topluluğun tarihi, kültürel, dil veya dini farklılıklarını yaşama yönündeki talepleridir (Elazar 1993: 193).

Ülkenin ve bütün ülke için bağlayıcı olan anayasanın tekliğine rağmen, toplumsal farklılıkları göz ardı etmeyen federalizmin idari merkezileşme yolunda bir adım olduğu da gözönünde bulundurulduğunda federalizm, çoklukta birlik ilkesi doğrultusunda farklı topluluklar arasında mümkün olan ileri birlikteliğin inşa edilmesi olarak tanımlanabilir (Walton,1952: 366).Yani en geniş idari çerçeve birliktelik esasında çizilmiş olmasına rağmen bu geniş çerçevenin sınırları içinde kalmak şartıyla sosyal ve kültürel farklılıklar kabul edilmiştir ki başka bir deyişle üniterizm de olduğu gibi bütün sosyal ve kültürel farklılıklar göz ardı edilerek toplum eşit vatandaşlardan müteşekkil homojen bir yapı olarak algılanmamıştır. Federalizm savunucuları için aslolan kültür, tarih, dil ve din üzerinde yükselen farklılıkların bir gerçeklik olarak kabul edildikten sonra bu gerçekliğin gerektirdiği optimum yapıların kurulmasıdır ama bu farklılıkların her zaman dil, din ve etnik kökenler gibi derin olması da gerekmez. Olayı bu noktadan değerlendiren Alman Baron Von Steim, merkeziyetçiliğin en parlak günlerini yaşadığı

1800lerde federalizmin gerekliliğini vurgularken, federalizmin farklılığı göz önünde bulundurarak inşa ettiği daha küçük yönetim birimleri aracılığıyla vatandaşların harekete geçirilerek enerjilerini yönetime aktarmaları ve uyuyan vatandaşların uyandırılabilececğini savunmaktadır (Treisman, 2007: 157). Çünkü toplulukların farklılıklarının göz ardı edilerek sürekli bir merkezden aynı ilkelerle yönetilerek toplulukların himaye edilmeleri, toplulukların ve doğal olarak bireylerin kapasitelerini kullanmalarını engellemektedir. Oysa farklılıklar üzerine inşa edilmiş daha küçük yönetim birimlerine vatandaşların aktif katılım ile bu kapasitenin geliştirilmesi yüksek ihtimaldir. Bireylerin aidiyet duyguları arttıkça sosyal konulara daha çok muhatap olacaklardır ve bu konulara daha çok muhatap olmaları toplumsal faydanın yükselmesini sağlayacaktır. Ademi merkeziyetçi yapılarla yönetim vatandaşlara daha yakınlaşacağı için vatandaşlar yönetime daha etkin şekilde katılarak yönetimi de etkinleştirmektedirler (Stepan, 2000: 164).

Burada yönetim ölçeğinin ne olması ve bu ölçeğin hangi unsurdan oluşması gerektiği sorusu ortaya çıkmaktadır. Duchacek ‘in öne sürdüğü gibi bütün idari örgütlenmeler mülki ölçek temelinde şekillenir ( Duchachek, 1975: 43; Abromeit,2002: 3). Bu yüzden mülki ölçek yönetim modelleri açısından önemli bir farklılaşma noktasına işaret etmektedir. Üniter yönetimler ölçeği ülke ve ölçeği oluşturan unsuru da farklılıkların yoksayıldığı vatandaşlık üzerine kurulu ulus olarak kabul etmektedir. Federalizmin ölçek ve ölçeğin içini dolduran unsura yaklaşımı, aslında genel çerçeve içinde üniterizm ile aynıdır yani ölçek ülke unsur ise ulustur, ama üniterizmden ayrıştığı nokta bu genel çerçeve içinde kompartmanlaşma ve farklılaşma olabileceğidir. Bu kompartmanlaşma ve farklılaşma gereklidir, çünkü federalizm taraftarlarına göre federe yönetimler mülki ölçek olarak ‘’yöneticiler ve yönetilenler arasında ilişkilerin devam ettirilebileceği en uygun ölçektir’’ (Treisman, 2007: 1).

Đdeal yönetim yapısına ulaşmak için idari birim ölçeğinin ne olması gerektiği antik Yunandan beri üzerinde fikirler beyan edilen bir konu olmasına rağmen aydınlanma döneminden sonra özellikle nüfus artışları, nüfus hareketliliği ve yeni idari kurumların ortaya çıkmasıyla üzerinde daha sık düşünülen ve konuşulan bir konu olmuştur Machiavelli, Montesquieu ve Rousseau bu konuda fikirleri olan önemli düşünürlerdendir. Her üç düşünür de etkili demokratik yönetim için idari ölçeğin küçük

olması gerektiği konusunda ve geniş coğrafya üzerine kurulu devletlerde etkin yönetim yapıları inşa etmenin zorluğu konusunda hemfikirdirler ( Greer, 2006:5).

Bu düşünürler arasında bu konudaki fikrini daha detaylı olarak beyan eden Rousseau için ideal yönetim birimi antik Yunandaki şehir cumhuriyetidir. Diğer yandan yaşadığı dönemde özellikle savunma için daha büyük yönetim birimlerinin gerekliliğinin farkında olan Rousseau sonuç olarak Đsviçre benzerindeki gibi savunma amaçlı konfederal yapılar önermektedir. Polonya için ideal yönetim modeli sorulduğunda ülkeyi daha küçük parçalara ayırmalarını ve eksikleri giderilmiş federalizm inşa etmelerini önermiştir. Rousseau’ nun ideal yönetim şemasının tamamına bakıldığında yaşadığı şartlarda yönetimde belli bir oranda merkezileşmenin kaçınılmaz olduğunun farkına vardığını, ama merkeziyetçiliğin doğuracağı problemleri de fark ederek şemasını oluşturduğu görülebilir. Mesela yerel meclislerin Rousseau’nun yönetim şemasında önemli bir yeri bulunmaktadır. Bu meclislere idari karar verme yetkileri vermiş olmasına rağmen, bunların yasama yetkilerine dair hiçbir gönderme yoktur. Hatta egemenliğin bütün vatandaşlar adına merkezi organ tarafından kullanabileceğini ve bölünmesinin mümkün olmadığını yazmaktadır. Yani yasamanın tekliğinin sorgulanması hiçbir noktada gündemde değildir, yerel ve bölgesel yönetimler yasamadan geçen bütün yasalara uymakla sorumludur (Treisman, 2007: 289). Yani yasama tekliğinin yanı sıra, çevre birimlerinin kendilerini merkez ihlallere karşı koruyacak güçlü idari donanımlara sahip olduğu yürütme federalizmine yakın durduğu söylenebilir. Đdari ölçeğin ne olacağı belirlenirken toplumsal farklılıklar kaale alınarak mı belirlenecek, yoksa toplumsal farklılıklar göz önünde bulundurulmadan tamamen idari teknik bir konu olarak mı belirleneceği konusu bir yol ayrımıdır (Abromeit, 2002: 3) ve yönetim modellerini şekillendiren bir faktör de bu soruya verilen cevap ile ortaya çıkmaktadır. Üniter devletler toplumu bütün farklılıklardan arındırılan eşit bireylerden müteşekkil homojen toplum üzerine kurduğu için idari ölçek teknik bir konu olarak değerlendirilmekte ve ölçek teknik gereklilikler zemininde belirlenmektedir. Federal devletler ise ölçek belirlenmesinde teknik gerekliliklere ilaveten toplumsal kültürel ve etnik farklıkları da göz önünde bulundurarak daha küçük ölçek tercih etmektedirler (Simeon, 2006:38). Çünkü pek çok hizmet için ülke büyük bir ölçek olabilir ve vatandaşların taleplerini merkeze ulaştırması meşakkatli ve geç olabilir, dolayısıyla merkez vatandaşın beklentilerini anlamakta ve karşılamakta zorlanabilir. Oysa federe

yönetimler bu anlamda yerel ve ulusal ölçek arasındaki vasat ölçeğiyle belli hizmetlerin çok daha verimli sunulmasına imkan sağlayabilir. Çünkü bu kademede, yönetim vatandaş taleplerinden daha hızlı haberdar olabileceği için vatandaşların beklentilerini yönetimde daha kolay cevap bulabilir yani yönetim daha vatandaş odaklı hale gelir (Greer, 2006: 7).

Federalizm taraftarları, üniterizmin ülkedeki farklılıkları görmezden gelerek bütün ülke çapında standart kurallar uygulamasını ve mülki birimlerin bu doğrutuda oluşturulmasını insanları bu kurallar doğrultusunda şekillendirme çabası olarak değerlendirmişler. Oysa federalizm yönetimin etkili olabilmesi için ülkedeki kültürel farklılıkları göz önünde bulundurması gerektiğini savunmaktadır (Tierney, 2007: 237). Kültürel farklılıkların dikkate alınmamasının uzun dönemdeki doğal sonucu ise yapılar ile insanlar arasındaki uyumsuzluktan kaynaklanan problemlerin ortaya çıkması ve üniter yapının sosyal farklılıkları dikkate alan yeni yapılar üretmesinin zorunluluğu olarak değerlendirmişlerdir. Oysa yönetim yapısı, toplumun veya toplulukların geleneklerini, kültürünü, ahlakı değerlerini yansıtan uzun zaman diliminde şekillenmiş ve toplumun özgün özelliklerini yansıtıyor olmalıdır. Başka bir deyişle toplumun şeklini almalıdır ve toplumu şekillendirmeye çalışmaktan uzak durmalıdır, bedene göre şekillendirilen bir elbise olmalıdır bedeni şekillendirmeye çalışmamalıdır. (Treisman, 2007: 292). Oysa Fransız Devrimi ile, yönetim yapıları miras alınan ve topluluğun içsel özelliklerini yansıtır olmaktan çok, eşit bireylerin özgürlüklerinin korunması ve vatandaşların ihtiyaçlarının karşılanması için gerekli teknik hizmetlerin sunulması gibi faktörler üzerine tasarlanan ve inşa edilen mekanik yapılar olarak algılanmaya başlanmıştır. Bu algı sonucunda devlet toplumsal farklılıkları aşındırma, azaltma ve mümkünse yok etmeye çalışmıştır (Dupuy & LeGales, 2006:118).

Yönetim yapılarının mekanik bir tarzda inşa edilmesi sonucunda devlet ile toplum belli kesimleri arasında derin farklık oluşmuştur (Chevallier,1996: 68) ki federalizm taraftarları toplumsal farklılıkları yoksayarak inşa edilen bu mekanik yapıların uzun dönemde yönetimin demokratik boyutunu zaafa uğratacağını iddia etmişler ve yönetimin güçlü demokratik içeriğe sahip olabilmesi ile federal ilkeler arasında yakın bağ olduğunu öne sürmüşlerdir (Duchacek,1988: 16; Tierney, 2009: 238). Çünkü federal yönetimlerde farklılıkların dikkate alınarak yönetim mekanizmasının çok

merkezlilik temelinde teşkilatlanması, iktidarın tek elde toplanarak yozlaşmasını ve çoğunluk hakimiyeti önünde bir engel oluşturduğu gibi (Adelberger, 2001: 43) yönetimin şeffaflık ve hesap verebilirliğini arttırmaktadır. Ayrıca bu çok merkezlilik sayesinde birimler arasında demokratik denetim güçlenmiştir. Bu sebeplere istinaden eğer bir yönetim demokratik esaslar üzerine inşa edilmemişse, o yönetimde federal yapıların yaşamasının imkan dahilinde olmadığı ileri sürülmüştür (Saunders 1996: 62). Aynı iddia, tersten yetkilerin paylaşımı sebebiyle federal yönetimlerin otoriter ve anti demokratik yönetime geçiş yolunda önemli bir engel oluşturduğu şeklinde dile getirlebilir ki II. Dünya Savaşı sonrasında Almanya’ nın tekrar otoriter bir yönetime dönmesini engellemek amacıyla müttefik güçler 1949 anayasası ile Almanya’ da federal yönetim yapısı inşa ederek bu amaçlarına ulaşbileceklerini düşünmüşlerdir (Johnson, 1999: 23-39; Banting, 2006:46).

Federal yönetimlerin çoklu yapıları, yönetimin otoriterleşmesi yönünde bir engel teşkil ettiği için bir avantaj olarak kabul edilebilir ama demokratik eşit vatandaşlığın sağlanması bağlamında ciddi çelişkiler doğurmaktadır. Çünkü federal çoklu yapılar, topluluk bağlamında farklılıklar esasında inşa edilmiş olmasına rağmen, birey bazında eşitlik esasında hizmetler sunmaya çalışmaktadır ve bu üzeri örtülmesi zor çelişki doğurmaktadır. Modern eşit vatandaşlık anlayışı gereği ülkenin sınırları içindeki bütün vatandaşlar devlet tarafından eşit olarak kabul edilmekte ve yönetimin sunduğu hizmetlerden eşit olarak faydalanması gerekmektedir ki Tocqueville’ in iddia ettiği gibi uzun dönemde bu mekanik eşitlik anlayışı federal yapıların altını oymaktadır (Kincaid,1995: 43). Diğer yandan, farklılığın eşitliğin önüne geçirildiği ve Duchacek in ‘dyadik’ federalizm olarak adlandırıldığı durumda (Duchacek, 1988:10) federe yönetimlerde sunulan hizmetler bölgenin sosyal ve kültürel farklılıklarını karşılayacak şekilde tasarlandığında, federe yönetimler arasındaki farklılıklar aynı çerçeve içine sığdırılamayacak kadar derin olma riski oluşabilir ki bunun kabullenilmesi kolay değildir. Başka bir anlatımla federal yapıların sağlıklı işleyebilmesi için, farklılık ve eşitliğin makul bir denge dahilinde uzlaştırılması kaçınılmazdır ve bu ilkeden herhangi birinin baskın olması durumunda ortaya çıkan resimde federalizm ilkelerininden bazılarının silindiği görülecektir. Bu çelişkinin üstesinde gelebilmek için hizmetlerin ayrıştırılarak bazı alanlarda standart hizmetler sunarken bazı alanlarda farklılaşmış hizmet sunumu bir çözüm olabilir.