Tek Avrupa Senedi ve I. Delors Paketi

AB dahilinde siyasal ve ekonomik işbirliği temellerinin güçlendirilmesinin uluslarasaı hukuk çerçevesine kaydırılması yönünde adımların atıldığı Tek Avrupa Şartının kabulünden sonra ERDF fonlarının yapısı değiştirilerek özgün AB bölgesel politikalarının temelleri atılmış oldu. Anlaşmanın 130a-e maddeleri (sonradan XVII. Başlığın 158 ile 162. maddeleri) sosyal ve ekonomik uyum konusuna ayrılmıştır ve bu tarihten sonraki bütün çalışmalarda AB bölgeleri arasındaki dengesizliğin giderilmesi ve geri kalmış bölgelerin durumunun iyileştirilerek ekonomik ve sosyal uyumun güçlendirilmesi yönündeki maddeler yer almıştır (Armstrong, 1995:24). Bu amaca ulaşmanın en önemli aracı olarak görülen yapısal fonlar oluşturulmuş. Yapısal fonlar daha önce bölgeler arasındaki dengesizliklerin giderilmesine yönelik olarak oluşturulan ERDF (Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu)na Avrupa Sosyal Fonu (ESF), Avrupa Tarım Destek ve Garanti Fonu ve Balıkçılık Destek Fonlarının da eklenmesiyle bütçesi arttırılarak etkili hale getirilmiştir (Bullmann, 1996: 11).

Bölgesel politikalar ilk dönemlerde kendi iç dinamikleriyle gelişmekten daha çok AB politikalarında meydana gelen büyük politika değişikliklerinin sonucunda şekillenmiştir. AB’ nin genişlemesi ve tek pazara yönelik Tek Avrupa Senedi bölgesel politikaların şekillenmesindeki önemli faktörler olarak sayılabilir. Çünkü Tek Avrupa Senedi ile bölgesel yönetimlere AB politikalarında kurumsal zeminde olmasa bile oldukça verimli bir atmosfer sunmuştur. Tek Avrupa Senedi ile ulusal sınırların ve bölgesel ekonomilerin emek, sermaye, mal ve hizmet akışına açılarak ekonomik canlanma sağlanarak bölgesel ekonomilere dinamizm kazandırılması ve bölgeler arasındaki dengesizliklerin mümkün olduğu kadar azaltılması amaçlanmıştı. Üye ülkelerin bölgesel politikaları birbirinden oldukça farklıydı dolayısıyla bazı bölgeler ekonomik kapasite ve kaynaklara ulaşma konusunda oldukça sınırlı hareket alanına sahipti. Yapısal fonların amaçlarından biri AB bölgeleri arasındaki derin farklılıkları törpülemek ve özellikle zayıf bölgeler kapasitelerinin arttırılmasına katkıda bulunmaktı (Mairate, 2006: 171).

1986’da kabul edilen Tek Avrupa Senedinin ilk somut ürünü olarak I. Delors paketi görülebilir. 1988’de Hannover Avrupa Konseyi toplantısında kurulması kararlaştırıldıktan sonra başkanlığını Delors’un yürüttüğü komitenin hazırladığı ve

Nisan 1989’da yayınlanan ve Ekonomik ve Para Birliği için Komite Raporu adıyla yayınlandıktan sonra önemli bir kısmı Komisyon tarafından kabul edilmiştir (Wincott, 1996: 405). Bu paketle bölgesel yönetimlerin mali kaynaklarını sınırlayan bir yıllık planlardan çok yıllık planlara geçilmiştir. Ayrıca 1988 I. Delors paketiyle yapısal fonların bütçesi iki katına çıkarılarak bu tarihe kadar sahip olduğu en büyük bütçeye ulaşmıştır. Ortaklık ilkesine önemli vurgu yapılan bu paketle bölgesel yönetimlerin AB mekanizmasına doğrudan katılımı teşvik edilmiştir (Sutcliffe, 2000: 166). Ayrıca bu yöndeki çalışmaların olumlu neticeleride daha önce AB’ yi zayıf bir yapı ve uzak bir ihtimal olarak algılayan ve politikalarını oluştururken bu kademeyi gözardı eden bölgesel yönetimlerin tavırlarını değiştirmeleri için başka bir sebep olmuştur, mesela Katalonya daha önceki taleplerinden vazgeçerek AB teminatı altındaki bir özerkliği kabul edecek noktaya gelmiştir. AB’nin kurumsal politikaları bölgesel yönetimler için daha önce belirsiz ve güvensiz olduğu için sonuca ulaşmayı zorlaştıran ortamı uzlaşmaya daha kolay ulaşılabilecek güven ortamına dönüştürmüştür (Keating, 1995: 7).

Fonlar, dengesizlikleri doğrudan ekonomik yapıları şekillendirerek ortadan kaldırmak yerine bölgelerin ekonomik yapılarına dinamizm kazandırarak rekabetçi bir zeminde çözmeyi tasarlıyordu (Mairate, 2006: 171). Ama bu rekabet ortamı tamamen liberal çerçevede yürütülmesi halinde bölgelerarası denge sağlanamayacağı için üzerinde belli düzenlemeler yapılması gerekiyordu. Bu zeminin sağlanması için, AB ortak politikaları oluşturmayı ve üye ülkeler ekonomik uygulamaları arasında koordinasyon kurmayı planlıyordu. Madde 130/e komisyona ERDF fonları için anlaşma zemini oluşturmak için yetki veriyordu ve madde 130/d ise komisyona ERDF fon ölçeklerinde ve uygulamalarında yeni düzenlemeler yapma hakkı tanıyordu. Yani Tek Avrupa Senedi ile fonların arttırılması dahil yapısal fonlar da değişiklikler yapılmıştır. Bazı gözlemcilere göre aynı dönemde uyum fonlarının ihdas edilmesi ve bu fonların devlet bazında verilmesi bölgelerin önemini azaltmaya yönelik bir anlayışın ürünüydü. Fakat bu argüman zayıftır çünkü aynı dönemde yapısal fonlar iki kat arttırılarak AB bütçesinin %25’ ine varmıştır. Fonların artırılması konusunda Fransa ve Đngiltere’nin isteksizliğine rağmen Almanya ve Delors’un çabaları sonucunda bu engel aşılmıştır. I. Delors Paketine kadar bölgeselleşme yönünde pek çok adım atılmasına rağmen bütün bu adımlar devlet merkezli anlayış doğrultusunda gerçekleştirildiği için Wise ve

Croxford bu değişimlerin asli olmaktan çok kozmetik politikalar olduğu kanaatindedirler (Wise & Croxford, 2002: 45).

2.3.2.Yapısal Fon Đlkeleri

AB’nin bütünleşme yönündeki yol haritası 1985’den sonra bölgesel politikalara yeniden bir canlanma kazandırmıştır. Bu uygulamalar tek pazara ulaşmanın önündeki engellerin kaldırılmasına yönelik faaliyetlerden oluşmaktaydı ve çevre bölgelerin daha dezavantajlı konuma gelmeleri engellenmek istenmekteydi (Bailey & De Propris, 2002: 305). Belirlenen hedefe ulaşmak amacıyla merkezi yönetimlerin yetkilerinin bir kısmı AK ya aktarılmış ve oluşturulan yapısal fonların dağıtılmasına yönelik temel kuralların çerçevesi 1986 Tek Avrupa Şartı ile çizilmiş ve 1988de bu çerçevenin içi Komisyon’un fonların verilmesini standart hale getiren beş ilkesi ile doldurulmuştur. Merkezi yönetimlerin yapısal fonların dağıtılması ve harcanması sürecinde şeffaf olmalarının sağlanması yönünde tasarlanan bu ilkeler günümüzde de küçük değişikliklerle varlığını sürdürmektedir (Sutcliffe, 2000, 290; George, 2006: 120; Bache 2006: 165).

Fonların merkezi yönetimin önceliklerinden çok AB öncelikleri doğrultusunda harcamasını sağlamaya çalışan ve bu amaçla fonların dağıtılmasında ülke kotalarının kaldırılmasının yolunu açarak fonların dağıtılmasını üçlü taraflı bir yapıya dönüştürmeye çalışan bu süreçte (Bullmann, 1996: 12) yapısal fonların dağıtılması programlama, yoğunlaşma, ortaklık, ilave ve koordinasyon ilkeleri ekseninde belirlenmektedir.

1- Programlama: Bu ilke ile yapısal fonların yıllık olarak proje bazında verilmesi yerine sözkonusu bölgenin ekonomik gelişimine katkıda bulunacak önceden planlanmış çok yıllık programlarlara verilmesi anlatılmaktadır (Bullmann, 1996: 12). Başlangıçta bu ilke AK’nun fon dağıtımında etkili olabilmesi için tesis edilmişti fakat sonraki dönemlerde yapılan reformlarla bu etki Komisyon’dan merkezi yönetimlere geçmiştir. 1988-93 yılları arasında bu ilke gereğince tahsis edilen fonların %90’ı merkezi yönetimlerce hazırlanan projelere verilmiştir. Merkezi yönetimlerin kalkınma planları doğrultusunda hazırladığı projelerin AB destek çerçevesi ekseninde AK tarafından onaylanması gerekmektedir. Onaylanma sürecinde AK ile üye ülkeler arasında bir müzakere süreci vardır ve bu sürece bazen bölgesel yönetimlerde katılmaktadır. 1993’de yapılan düzenlemelerle bazı bürokratik unsurlar çıkartılarak süreç

hızlandırılmıştır. Fonların %10’luk kısmının verilmesi aşamasında üye ülke hükümetlerinin de katılımcı olduğu Bölgesel Politikalar Komitesine danışılması şartına rağmen AK’nun belirlediği kriterler çerçevesinde verilmektedir. Bu kriterler arasında AB bölgesel politikalarını şekillendirme sürecinde en etkilisi sınırötesi bölgelerarası işbirliğini teşvik eden INTERREG kategorisi olmuştur (Bourne, 2003: 288)

2-Yoğunlaşma: Bu ilke ile yapısal fonların en çok ihtiyaç hisseden bölgeler üzerinde yoğunlaşması anlatılmak istenmektedir. Bu ilke AB kategoriler şemasında 1. başlıkta yer alan Avrupa’nın en az gelişmiş bölgeleri kastedilmektedir. AB yapısal fonlarının yarısından fazlası bu ilke gereğince dağıtılmaktadır. Fonların şekillenmesinde oldukça etkili bir rolü vardır (Thielemann, 2002: 46).

3- Đlave: Bache’ye AB dahilinde çok kademeli yönetim anlayışının oluşumda ortaklık ilkesinin etkisinden bahsedilebilir (Bache, 2006: 166). Ortaklık ilkesinden sonra merkezi yönetimleri en çok tedirgin eden ilave ilkesi gereğince üye ülkeler AB’den aldığı fonları merkezi yönetimin bölgelere yönelik zaten yapması gereken harcamalar için kullanamayacaktı. Bu fonlar ya yeni alanlarda yada mevcut projelerin genişletilmesi için kullanılması gerekmekteydi. Đlave ilkesi uygulanması en problemli ilke olmuştur, çünkü üye ülkeler ERDF fonlarını genellikle daha önce hazırlanan projelerinin finansına bir kaynak olarak görmüşlerdir. Ama AB fonları bu yönde kullanmalarını önlemek için AK aracılığıyla üye ülkeleri harcamalarında şeffaf olmaya zorlamıştır. Üye ülkelerin bu durumdan rahatsız olmalarına rağmen AK bu ilkenin sıkı şekilde uygulanması için oldukça katı davranmış ve bu ilkenin ihlal ettiği durumlarda bu fonları askıya alma yoluna bile gitmiştir (Allen, 2000: 257).

4- Ortaklık: Bu ilke bölgesel yönetimlerin güç kazanmalarına imkan sunan önemli fırsatlardan biriydi. Çünkü belirlenen hedeflere varmak için Birlik, ilgili üye ülke ve diğer ulusaltı kademelerin yakın işbirliği çerçevesi dahilinde hareket etmeleri şeklinde tanımlanan bu ilke gereğince bölgesel yönetimler AB bölgesel politikalarının uygulama süreçlerine aktör olarak katılıyorlardı (Bache, 2006: 166). Yapısal fonlara değişen bölgesel yönetim yaklaşımları sonucunda en son eklenen ortaklık ilkesine göre fon almak için hazırlanan programların tek aktörü merkezi yönetimler olmaktan çıkacak ve bölgesel yönetimler ile AK ‘da programların hazırlanması kaynak temini, değerlendirme aşamasında aktör olarak rol alacağı gibi etkinliği programların uygulama aşamasında

da devam edecektir. Yani yapısal fonlar aracılığıyla sağlanmaya çalışılan bölgesel kalkınma faaliyetleri artık bölgeler için değil bölgeler ile birlikte yapılmaya başlanmıştır (Olsson, 2003:286).

Bu ilkenin uygulanmasında üniter ve federal üye ülkeler arasındaki farklılık gözden kaçmayacak kadar aşikardır ve ortaklık ilkesi yönündeki gidişatı durdurmak için özellikle Fransa ve Đngiltere gibi üniter yönetimler uğraşmışlardır fakat 1988 de AK’nun bu durumu kurumsallaştırmasıyla mevcut duruma direnmek yerine sürece dahil olarak süreci yönlendirme yolunu seçmişlerdir. Başlangıçta AB yönetim anlayışında büyük değişiklikler doğuracağı umulan ortaklık ilkesi uygulamaları merkezi yönetimlerin sürece dahil olarak süreci sulandırmaları sonucu 1993 yılına kadar sadece ekonomik ve sosyal ortaklıklarla sınırlandırılarak beklentilerin gerisinde kalmıştır ama yine de devlet merkezli anlayıştan bir kopma sürecini başlatmıştır ve 1999’da kültürel ve çevre gruplarıyla da ortaklığı kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Bölgeler Komitesi’nin doğuşuna doğru ilk adım olan Yerel ve Bölgesel Yönetimler Danışma Konseyi bu ilkenin uygulanmasına yönelik çalışmalar sonucunda oluşmuştur ve başta Đtalya ve Đspanya olmak üzere üye ülkeler bölgesel yönetimlere yetki devrine bu Konsey’in kurulmasından sonra başlamışlardır. Yani AB bölgesel politikaların şekillenmesinde ve çok kademeli yönetim anlayışın belirginleşmesinde ortaklık ilkesi doğrultusunda ortaya çıkan uygulamaların çok önemli rolü olmuştur (Bailey & De Probris, 2002: 305). Ortaklık ilkesi dahilinde yürütülen faaliyetlerde bölgesel yönetimlerin rollerinin sınırları hala merkezi yönetimler tarafından belirlenmesine rağmen programların uygulanmasında merkezi yönetimlerin tekelini kaldırdığı ve yetkilerini sınırladığı için gelinen nokta önemli bir aşamadır ki merkezi yönetimlerin AK’nun ortak seçiminde yerel ve bölgesel yönetimler kademelerini hatta özel sektörü tercih ederek kendilerini arka plana atmasından rahatsız olduğunu saklamaması da bunu göstermektedir. Bu ilke yoluyladır ki devlet merkezli anlayış aşılmaya başlanmış ve merkezi yönetimlerin yanısıra bölgesel yönetim kademeleri de karar verme süreçlerine katılmaya başlamışlar ve karar verme süreçleri yerinden yönetim prensibi çerçevesinde monolitik merkeziyetçi bir yapıdan çoklu bir yapıya dönüşmeye başlamıştır (Van Der Knaap, 1994: 89). Merkezi yönetimler başlangıçta ortaklık ilkesinden rahatsız olmasına rağmen bu ilke doğrultusunda örgütler arası performans ve uzlaşma temelli meşruiyet üzerinde

yürütülmeğe başlanan (Olsson, 2003:291) ekonomik faaliyetler daha verimli hale gelmiştir.

5- Koordinasyon: Bu ilke başlangışta sayısı dört olan ilkelere sonradan eklenmiş ve