Üniter Devletin Niteliği

Üniter devlet bir Fransız icadıdır fakat bunu tamamen devrimin bir ürünü olarak görmek yanıltıcıdır. Çünkü Tocqueville’e göre Fransız yönetim anlayışında mündemiç olan merkeziyetçi damar devrim sonrasında ortaya çıkan bir yapı olmaktan çok kökleri

devrimden çok önce var olan bir temayüldür (Nelson, 1974: 25). Üniter yapılar şekillenmeye eski rejim döneminde başlamıştı ve kurumsal anlamda belli bir noktaya varmıştı, ama bu merkezileşme bugünkü anlamda oldukça eksik bir merkezileşme olduğu için yapının parçaları birbirine oldukça zayıf bağlarla bağlı sistemsiz bir bütünlük arz etmekteydi ( Loughlin, 2007: 34).

Devrim sonrası Fransasında şekillenmesini büyük oranda tamamlayarak kurumsallaşma sürecine giren üniter yönetim yapılarını en açıklayıcı kavram hiyerarşidir ve ordu örgütlenmesinde en ideal şekilde gerçekleşir. Bu modelde önce merkez tesis edilir ve bu merkez tek ve her kademeyi kuşatan bir yapıya sahiptir. Bu merkez yukarıdan aşağıya sürekli genişleyerek giden bir hiyerarşi piramidi oluşturur. Nihayetinde sıkı bağlarla birbirine bağlı (Blom-Hansen, 1999: 239) ve bütünleşen farklı bölümler olmasına rağmen bölümler arasında bir eşitlikten bahsetmek mümkün değildir, bölümler arasında ast üst ilişkisi vardır. Hizmetlerin sunumu sürecinde bir çeşitlenme olsa bile amaçlanan en küçük birimlere kadar uzanabilen ve en büyük yapılara nüfuz edebilen merkeziyetçi yapıdır (Rose, 1985: 23). Üniter devletlerde merkeziyetçi yapılara bu kadar vurgu yapılmasının belki de en önemli sebebi, üniter yapılar vasıtasıyla bütüncül ve bütün ülkeyi kapsayan mekanizmaların tesis edilmesiyle monarşi dönemine ait parçalı yapıların ve toplulukların farklılıklarının aynı potada eritilmesine imkan veriyor olmasıydı (Chevallier, 1995: 67).

Üniter devletlerde iktidar merkezi yönetime aittir, yani bütün idari yetkiler merkez- başkentte toplanır fakat merkezin ülkenin her köşesine tamamen nüfuz ettiği ve her faaliyeti merkezi teşkilatın personeliyle yürütmesi gibi saf üniterizm uygulamada ancak yüzölçümü küçük ülkelerde mümkün olabilir. Dolayısıyla merkezi yönetimin üniter ilkelerini zedelemeden çevreye yerel ihtiyaçların etkin bir şekilde karşılanabilmesi için bazı yetkileri aktarması gerekmektedir. Yani yetki hala merkezdedir ve çevredeki görevliler yetkilerin tek sahibi olan merkezin çevredeki vekilleridir. Merkezin mekanik aygıtı gibi çalışmakta olan çevredeki kurumlar egemen gücün kararlarını yürütmekte ve çevreden beklenen çalışmalarını merkezde alınan kararlar doğrultusunda yerine getirmeleridir ve merkez istediğinde bu birimler üzerinde değişiklik yapabilir, hatta ilga edebilir (Blom-Hansen, 1999: 238). Hobbes’un taraftar olduğu bu modelde yönetim bir vücut gibidir ve merkezi yönetim beyin iken, çevredeki görevliler ise el ve ayak gibidir

ve kendi başlarına harekete edemezler aksine beyinden gelen emir ile çalışırlar. Görevliler merkezin direktifleri doğrultusunda çalıştığı sürece vatandaşlar itaat etmek zorundadırlar (Treisman, 2007:9)

Fransız Devrimi sonrasında değişen sadece kurumsal yapılar değildir, bizzat toplumun tanımı da değişmeye başlamıştır. Artık toplum imparatorluk döneminden farklı olarak sadece ortak yönetim çerçevesinde değil ortak kültür, kurumlar, değerler ve daha da önemlisi aynı yasalara tabi olan eşit bireyler ekseninde tanımlanmaya başlanmıştır. Monarşi döneminin oldukça parçalı toplum ve imtiyazlara sahip çok az sayıdaki asilzade ve bireyler arasındaki kapanması imkansız olan eşitsizliğin hakim olduğu bir toplumdan (Kaiser, 1979: 207-211) farklılıklardan arındırılmış eşit bireylerden müteşekkil toplum anlayışına geçiş ileri bir aşama olarak görülebilirdi ve imtiyazlarını kaybetmiş asiller dışında durumdan rahatsız olan pek kimse yoktu. Toplumun yasalar önünde eşit bireyler ekseninde homojenlik boyutuyla tanımı ile bir ülke üzerinde egemen olan ve ortak kurumlar ağı ekseninde tanımlanmaya başlayan devlet anlayışı ile birbirini tamamlıyordu (Elazar, 1995: 8). Toplum ve devlet anlayışlarının uyumlu olmadığı durumlarda devlet toplumu kendi tasavvurları doğrultusunda şekillendirmeye çalışabiliyordu. Bireylerin yerel kimliklerinden kaynaklanan farklılıkları devlete bağlılığın önünde bir engel olarak görülüyor ve aşındırılmaya çalışılıyordu (Axtmann, 2004: 260) çünkü merkeziyetçi devletin pürüzsüz olarak işleyebilmesi için toplumun tek bağlılıkları devlete olan standart vatandaşlardan teşekkül etmesi yani toplumun homojenleştirilmesi gerekiyordu ve bu amaca ulaşabilmek için süreç iki koldan ilerliyordu. Bir yandan üniter devletin sınırları içinde kalan insanların farklılıkları göz ardı edilerek ve toplumun benzerlikleri vurgulanarak homojen toplum şekillendirilirken, diğer yandan ülke sınırları dışındaki diğer toplum ve topluluklarla farklılıklar vurgulanarak harici saiklerden faydalanılarak homojenleştirilme sürecine ivme kazandırılıyordu (Dupuy & LeGales, 2006: 119).

Üniter devletlerde Fransa örneğinde olduğu gibi merkeziyetçiliğin başarıya ulaşabilmesi için sosyal ve idari yapılanmaların ekonomik yapılarla desteklenmesi gerekiyordu ve gümrük vergileri ile sınırların dışarıya kapatılması, ülke içinde varolan farklı birimlerdeki değişik vergi oranlarının standartlaştırılması ve büyük ölçekli devlet yatırımları bu yönde geliştirilmiş stratejilere örnek olarak verilebilir (Keating, 1998:

221). Ekonominin merkezi bazda işlemesi ekonomiye bir disiplin kazandırma ve dinamikleri harekete geçirme anlamında kısa dönemde istenen sonuçları vermese (Kaiser, 1979: 205) bile zamanla feodal ekonominin durağan yapısını çok daha fazla bireyi ve grubu ekonomik faaliyetler alanına dahil ederek değiştirmiş ve ekonomiye dinamizm katarak başarılı sonuçlar almaya başlamıştır. Ülkenin gelişmiş bölgelerinden toplanan vergiler ortak havuz politikalarıyla merkezde toplandıktan sonra az gelişmiş bölgelere kaynak aktarımı yoluyla yatırım yaparak bu bölgelerin standartlarını yükseltmesine ve ortak toplum anlayışının güçlendirilmesine katkıda bulunmuştur. Merkeziyetçilik yönündeki bütün çabalara rağmen üniter bir yönetimde bütün hizmetlerin merkez teşkilat tarafından verilmesi yani saf bir merkeziyetçilik imkanlar dahilinde değildir dolayısıyla ordu örgütlenmesinin kolordu, tugay, alay, birlik gibi daha küçük birimlere ayrılması sayesinde en üstte alınan kararların en alttaki askerlere ulaştırılması örneğinde olduğu gibi hiyerarşik bir bölümlenme gerekmektedir. Fakat bu ilişki tarzı ülkenin toprakları genişledikçe yürütülmesi zorlaşmaktadır. Çünkü yönetim zinciri uzadıkça bütün halkalara nüfuz etmek zorlaşmaktadır. Yani üniter devletlerin ilk dönemlerinde merkeziyetçilik esasında Roma yönetim geleneğinde özel hayatın uzantısı olarak görülen belediyeler bile merkeze bağlanırken (Garner, 1919: 19) durumun zorluğunun farkına varan merkezi yönetimler bunun üstesinden gelmek için kararların merkezde alınmasına rağmen bazı hizmetleri bizzat kendi vermek yerine bu hizmetleri taşra teşkilatları aracığıyla vermeyi tercih etmeye başlamıştır ki bu da merkezin gücünü zayıflatma yönünde işlemiştir. Yani merkezin hizmetlerin uygulamaya konulmasında taşradan faydalanması idari bir gereklilik olarak kabul edilmiştir ve bu noktada taşra birimlerine yetki devri yapmayı tercih etmiştir. Bir hizmet merkez teşkilatın denetiminde bir kurum veya başka bir merkezi kurum tarafından yapıldığında kurumlar çeşitlendiği için en azından kurumlar arasında bir pazarlık gündeme gelebilir ve merkez teşkilatın gücü birazcık ta olsa zayıflamış olur (Treisman, 2007:53).

Merkezin aldığı kararların aynı zamanda uygulayıcısı olması uygulamada çoğunlukla imkanlar dahilinde olmadığı için merkeziyetçilik oluşturulan çevre teşkilatları vasıtasıyla esnetilerek uygulamaya geçirilmektedir. Ayrıca merkez teşkilatlar özellikle emek yoğunluklu işleri ve faydalanan kişi sayısının fazla olduğu hizmetleri fazla personel gerektirdiği ve hizmet alıcılarını memnun etmek zor olduğu için çevre

teşkilatlara devretmekte isteklidirler. Yani bazı hizmetlerin aynı kademe içinde sunumu hizmet kalitesini arttırarak merkez teşkilatı eleştirilere maruz kalmaktan kurtararak yükünü hafifleteceği için asil vekil ilikisi doğrultusunda oluşturulan çevre teşkilatlara devredilir (Rose, 1985: 29). Asıl-vekil ilişkisi doğrultusunda oluşturulan çevre teşkilatları doğası gereği zaten belli esneme sağladığı için bir serbestlik alanı oluşturmaktadır. Çevre teşkilatlar bazı konuları pazarlık konusu yapmak için uygun zeminler oluşturabileceği gibi asıl vekil ilişkisi gereği olarak dolaşan direktifler yanlışlıkla da değişime uğrayabilir. Fakat hangi sebeple olursa olsun çevre görevlilerinin bu direktifleri farklı uygulamaları özellikle bilinçli bir şekilde tekrarlandığında merkezin iktidarını aşındırabilir. Merkez yetki devri yaptıktan sonra işlerin yürütülebilmesi için eğer bu zincire yeni halkalar eklenirse eklenen her halka merkezi otoritenin hissedilmesini zayıflatır. Yani saf merkeziyetçilik pratikte uygulanması mümkün değildir ve çevre teşkilatlar belli şekillerde katı merkeziyetçiliğin esnetilmesini sağlarlar (Treisman, 2007: 69).

Üniter devletlerde başlangıçta tasarlanan merkeziyetçiliğin tamamen uygulanması imkan dahilinde değildir. Yani bütün faaliyetlerin merkezi yönetim tarafından yürütülmesi uygulamada mümkün olmadığı için merkezi yönetim üniter ilkeleri zedelemeden faaliyetin bütün aşamalarından çekilmek yerine hizmet sunumu ve genel denetim aşamalarını ayırarak ikinci aşamadaki yetkilerini koruyarak çevreye yerel ihtiyaçların etkin bir şekilde karşılanabilmesi için bazı yetkileri aktarmayı tercih edebilir. Yani merkez, yönetim sürecinde ortak kalarak alt yönetim kademesinden biriyle birlikte çalışması yaygın rastlanan durumdur ki yetki genişliği olarak adlandırılır (Rodden, 2004: 485-486). Ama eğer yetki genişliği ile merkezi yönetimin yerel teşkilatı hizmetleri sunmakta yeterli değilse yerinden yönetim gibi halkın lokal işlerini kendilerinin yürütmesine imkan sağlayan yerel yönetimlere daha kapsamlı yetki aktarılması kaçınılmaz hale gelebilir.