Refah Devleti Anlayışı ve Merkezi Yönetimin Güçlenmesi

1960’lara yaklaşıldığında Fransa yönetim modeli üzerinde etkili olan önemli diğer bir gelişme ise l’Etat providence, l’Etat providentiel yada l’Etat de bien-etre şekillerinde adlandırılan ve Đskandinavya, Almanya ve Đngiltere gibi Avrupa ülkelerinde gittikçe önem kazanan ve vatandaşlara önemli sosyal haklar sağlayan refah devleti anlayışının yönetimde etkinlik kazanması oldu.

Refah devleti anlayışı işsizlik, ekonomik durgunluk ve fakirlik gibi problemleri çözmeye yönelik milli hassasiyetler üzerine inşa edildiği için ülkeden ülkeye farklılıklar barındırıyordu, fakat hemen hepsi bütün vatandaşlara işsizlik, hastalık, yaşlılık teminatları yanı sıra eğitim ve sağlık gibi temel sosyal hizmetlerin devlet tarafından sunulmasını içeriyordu. Yani başta eğitim, sağlık ve sosyal güvenlik olmak üzere önemli temel hizmetlerin tamamı devlet tarafından ülkenin neresinde ikamet ederse etsin bütün vatandaşlara standart olarak ve ücretsiz olarak verilecekti (Jeffery, 2006: 67). Refah devleti yaklaşımı ile savaş sonrasında oluşmuş işsizlik ve ekonomik durgunluk ortamında vatandaşların yetersiz kaldıkları noktada onlara oldukça geniş hizmetler sunan sosyal bir devlet sözkonusudur. Yani devlet vatandaşlarına daha geniş bir yelpazede hizmet sunacaktı ve vatandaşlık, sadece vergi ödeyen bir birey anlayışını aşarak daha kapsamlı bir hale getirilecekti.

Refah devletinin uygulamaya geçirilmesi aşamasında vergiler hangi yöntemlerle toplanılırsa toplansın, kaynaklar hangi alanlara harcanırsa harcansın üniter veya federal hemen her ülkede benzer kurumlar aracılığıyla yapılmaya çalışıldı. Bu kurumlar kaynakların daha verimli kullanılabilmesi ve az gelişmiş bölgelerin durumunun düzeltilmesini sağlamak için oldukça merkeziyetçi bir çerçeve içinde şekilleniyordu ki bu merkezi kontrol sistemi sadece üniter devletlerin değil, federal devletlerin de kurumsal yapılarını değiştirdi. Federal yönetimlerde, yeni kurumsal yapılar aracılığıyla hizmetlerden faydalanma ekseninde eşit bir statü yaratılarak, istemeyen farklılıkların ortadan kaldırılması yönünde kullanılmıştır. Bu standart hizmetlerden faydalanan bireylerin topluma olan aidiyet duyguları güçlendirilmekte ve bireylerin farklılıklarını ikinci plana atılarak toplumla bütünleşme sürecine girmeleri sağlanmaktaydı (Axtmann, 2004: 261). Refah devleti anlayışının en önemli temellerinden olan eşitlik ilkesi ekseninde ülkenin sınırları dahilinde bütün bireylere eğitim, sağlık gibi bütün alanlarda standart hizmetler sunulması gerekmekteydi. Bu fikirleri devlet müdahalesi ve ekonomi düzenlemesine yabancı olmayan Fransız devlet geleneğine (Colbertizm) eklemlemek hiç de zor olmadı (Loughlin, 2007, 51).

Refah devleti uygulamalarında sıklıkla gündeme gelen asıl-vekil anlayışı çerçevesinde yerel yetkililer temsilci iken, kaynakların dağıtımından ve sosyal hizmet programlarının yürütülmesinden sorumlu olan devlet patron konumundaydı ki bu durumun yönetimin merkeziyetçiliğine yeni bir boyut kazandırdığı doğruydu. Ama diğer yandan merkez ile iller arasında özellikle ekonomik bağlamda yeni kademelere olan ihtiyacın gittikçe daha belirgin hale geliyordu ki bu amaçla 1960’da bölgesel faaliyet çevreleri (CAR) oluşturularak aralarında ekonomik bağlılık bulunan yönetim birimleri gruplandırıldı. 22 yönetim çevresi oluşturuldu ve bunlara birer koordinatör vali atandı. Ayrıca bölgesel bağlamlı faaliyetlerin teşvik edilmesi amacıyla illerarası bir konferans oluşturuldu ve konferansın düzenli olarak toplanmasının gereği vurgulandı.

Koordinatör valiliğin kaldırılarak yerine bölge valiliğinin kurulması 1964 yılında gerçekleştirdi. Bölge valiliğinin yanısıra bölge komisyonu da aynı yıl oluşturulur ve özel bölgesel gelişme derneklerini yarı temsili bir konum verilerek bölgesel ekonomik kalkınma komisyonları CODER (Commission de Development Economique Regional) kuruldu (Greilsammer, 1975: 84). Ekonomik Kalkınma Komisyonları, o tarihe kadar

bölgesel faaliyet raporları hazırlamakta olan IGAME’lerle birlikte çalışacaklardı. Bölgesel Ekonomik Kalkınma Komisyonlarının bünyesinde yerel yönetim temsilcileri, işçi sendikaları, işveren kuruluşları ve ekonominin etkili aktörleri vardı. Bu komisyonlar bölgesel planlamalar yapılırken gerekli bilgilerin sağlanmasında kaynak olarak görev yapıyorlardı ve gerekli noktalarda danışmanlık hizmeti veriyorlardı. Yani artık Fransız yönetim sistemine bölge bir idari kademe olarak girmeye başlamıştır. Bölge valisi artık bölgenin ekonomik gelişmesiyle ilgili hükümet politikalarını uygulamakla görevli yetki genişliği ilkesince istihdam edilmiş bir kamu görevlisidir. Fakat Fransa’da bölge henüz bir yönetim kademesi değildir ve merkezin çevredeki faaliyetlerini verimli hale getirmek için kullanılan merkezi yönetimin idari çevrelerindendir. 1970’lerde kamu yatırımlılarının etkin hale getirilmesi, mali yardımların dağıtılması ve planlamanın verimlileştirilmesi için bölgeselleşmenin öneminin farkına varılır ve bölgeler daha da ehemmiyet kazanır (Wright,1985: 4).

Bu yıllarda kalkınma planının bölge ekseninde hazırlanması yönünde talepler daha anlamlı olmaya başlamıştır. 1960’ların sonlarına kadar Fransa’nın uluslararası konumu ön plana çıkarıldığı ve Fransa’nın büyüklüğüne vurgu yapıldığı için 1969’a kadar bölgesel ve yerel yönetimlerle ilgili çalışmalar yapılamamıştır. 1968’de Servan-Schreiber bölgenin merkezin gücünü sınırlandıran ve özgürlükleri koruyan yanlarını vurgulayarak bölge kademesinin inşasının önemini vurgulamıştı (Greilsammer,1975: 93) ve merkeziyetçi sınırlamaların kaldırılmasını vurgulayan autogestion dönemin moda akımıydı. Aynı yıl, De Gaulle çok şaşırtıcı bir çıkış yaparak merkezileşmenin ulus devlet inşası aşaması esnasında kaçınılmaz olduğunu ama bu süreç başarıyla tamamlandığı için artık merkeziyetçilik üzerinde bu kadar vurgu yapmanın gereksiz olduğu şeklinde bir beyanat verdi ve bölgesel eksende reformlar yapılmasını önerdi ki De Gaulle’ün toplumda güçlenen bu yöndeki fikirlerden etkilenmemiş olması uzak ihtimaldi.

Fransız bölgesel yönetimleri açısından devrim sonrası bir dönüm noktası belirlemek gerekirse, o 1969 dur. Özellikle II. Dünya Savaşından sonra hükümetler halkın gözünde meşruiyet sorunu yaşadıklarını düşündükleri dönemlerde idari bölümlenme reformlarına girişmeyi tercih etmişlerdir (Jouve, 2000: 45) ve bu yöndeki ilk cesur adım Devrim sonrasında yerel geleneksel nüfuz odaklarından çekinilerek girişilen katı merkeziyetçi

anlayışın yaklaşık 200 yıllık uygulanmasından sonra 1969’da artık milli birliğin kurumlarıyla çok sağlam bir şekilde yerleştiğini söyleyerek ciddi reformlar öneren Charles de Gaulle ile atılmıştır. Ayrıca gelecekte ekonomik gücün bölgesel faaliyetler üzerine inşa edileceğini ve Fransa’nın da bu gerçeğe uzak kalmaması gerektiğini öne sürdü. De Gaulle’e göre bölgesel eksende yapılanmanın zamanı gelmişti ve bölgeleri Fransa’nın idari yapısında birer yerel yönetim kademesi olarak kabul eden, yarı korporatist özelliklere kavuşturan ve Senato’yu bu idari yapıya göre şekillenmesini öngören maddeleri içeren reform yasaları 1969 referandumunda reddedildi (Schmidt, 1996: 32). Đlginç olan bu yasanın reddedilmesine rağmen, bölgesel reformlar cazibesini kaybetmedi ve yasanın öngördüğü bölgesel değişim önerileri De Gaulle ’ün varisi Georges Pompidou’nun konuyu tekrar gündeme getirmesiyle sonraki dönemde hayata geçirildi.

Bölgesel reformların hayata geçirilmesinin ilk somut adımı Temmuz 1972 tarihli yasa olmuştur. Bu yasayla sayısı 22 olarak belirlenen bölgeler collectivites territoriales statüsündeki il ve belediyeden farklı olarak yer yönünden kamu kurumu (etablissements publics) statüsü ile idari sisteme dahil oldular. En önemli organı bölgeden seçilmiş milletvekilleri, bölgesel meclis ve il genel meclisi temsilcilerinden oluşan bölge meclisi olan bölgelerin, diğer organları Ekonomik ve Sosyal Konsey ve bölge valiliğiydi. Bölgesel meclisin doğrudan seçimle oluşmamış olması bölgesel yönetimlerin güçlü olamayacağının ilk işaretiydi ve bölgesel yönetimlere aktarılan yetki ve görevlerin idari bölgeler sınırları dahilindeki bütün yerel faaliyetlere yönelik genel yetkileri olan belediyelerden farklı olarak ekonomik gelişme, mesleki eğitim ve altyapı alanlarıyla sınırlı olması da bu kanaati pekiştiriyordu. Bölgesel yönetimlerin birincil görevleri ekonomik planlama faaliyetleri konusunda yoğunlaşmıştı. Bölgenin merkezi olan ilin valisi aynı zamanda bölge valisiydi ve bölgenin yürütme organıydı. Danışma fonksiyonu olan Ekonomik ve Sosyal Konsey ise sendika ve meslek kuruluşu temsilcilerinden oluşmaktaydı ve ekonomik planlamayla ilgili konularda temsil ettikleri kurumların fikirleri doğrultusunda karar alınması için çalışmaktaydılar. Bölge yer yönünden bir kamu kurumu olarak 1972 de düzenlenirken (Douence, 1995: 13), hakları ve yetkileri olan bir yönetim kademesi olabilmesi için 1982’ye kadar beklemek gerekecektir.

Bölgesel yönetimlerin konumlarındaki değişim Pompidou ve halefi Valery Giscard d’Estaing zamanında gerekli seviyede olmadı. IV. Cumhuriyette ve V. Cumhuriyetin ilk zamanlarında bölgesel yönetimlere dair küçük yenilikler dışında mülki idare mekanizmasında köklü değişimlerden uzak durularak sistem anahatlarıyla sürdürüldü. Oysa Fransız toplumunun kültürel değerleri hızla değişiyordu ve bunu farkeden Valery Giscard d’Estaing 1974te başkan seçildikten sonra liberalleşme yolunda çok önemli yeniliklere öncülük etti. Toplumda eğitim ve idari sistem gibi konular geniş kesimlerde sorgulanmaya başlamıştı. Toplumda yeni akımlar belirmişti ve bu akımlar eski olanın sorgulanması ve eğer gerekiyorsa hiç zaman kaybetmeden ilk fırsatta değiştirilmesini talep ediyorlardı. 1945’ten beri ekonomide yaşanan altın yıllar artık bitiyordu ve bu gelişmelerde çok önemli katkısı olan devletin rolü tartışılmaya başlanmıştı ki bu tartışmalar çoklukla otonomi (autogestion) kavramı etrafında dönüyordu. Otonomi kavramının bireysel boyutu da olmasına rağmen toplumsal boyutu daha güçlüydü ve demokrasinin katılımcı yanlarının güçlendirilmesi gerektiğini vurguluyordu ki katılımcılığın güçlendirilmesi akla ilk olarak bölgesel yönetimleri getiriyordu (Loughlin, 2007: 60).

1972’de çıkarılan yasayla Fransız idari bölümlenmesine giren bölgesel kurumlar (etablissements publics regionaux) önemli bir aşamaya işaret ediyordu. Aynı düzlemde çıkarılan yasayla bölgesel valilik ve Bölgesel Konsey kurumları oluşturulmuştur ki her ikisi de seçimle teşekkül etmiştir. Bu yasalar sonucunda ortaya çıkan gelişmeler bölgesel taleplerin güçlenmesi ile sonuçlandı. Hiçbir bölge kendi ayakları üzerinde duracak bir ekonomik güce ulaşamadı ama devletin ekonomik yardımları olmaksızın işlerini yürütememe noktasındaki zaafiyetten birazcık ta olsa uzaklaşılmıştır. Yani ekonomik olarak devletin vesayetinden kurtulamamasına rağmen küçük de olsa bir hareket alanı oluşturulmaya çalışılmıştır. 70’ler boyunca Bölgesel Konseyler ekonomik olarak güçsüz ve yetersiz olmakla suçlanmışlardır. Ama bu kısmi etkilerine rağmen 1982 deki köklü reformların temelleri 1972’deki bu temeller üzerine kurulmuştur (Downs, 1995: 122). 1972 yasalarıyla koordinasyon ve işbirliği ekseninde oluşan ve gerekli durumlarda bir yerel yönetim kurumu gibi işleyen bölge merkez-çevre ilişkileri bağlamında bölgelere yönelik derin önyargıları kaldırarak bölgelerin gelişebileceği bir zemin yaratmıştır. Yine aynı yıllarda bölgesel yönetimler iller arası birlikte hareket platformu olarak işlev görmesine ve resmi yetki alanın darlığına rağmen bu yıllarda

özellikle başta AB bağlamında olmak üzere ulusötesi bölgesel işbirlikleri ekseninde önemli faaliyetlerde bulunarak etkinliğini göstermiş ve gerekli bir yerel yönetim kurumu olarak kendine yer edinmiştir. Bölge yer yönünden bir kamu kurumu olarak 1972’de düzenlenirken hakları ve yetkileri olan bir yönetim kademesi olabilmesi için 1982’ye kadar beklemek gerekecektir. 1982’deki yasayla bir yerel yönetim kademesi olan bölge uygulamada ancak 1986’daki Bölge Meclisi seçimleriyle hayata geçirilmiştir (Douence, 1995: 13).

Savaş sonrası dönemden köklü reformların yapıldığı 1982’ye kadar olan döneme genel anlamda bakıldığında farklı şekillerde devam eden yeniden yapılanma çalışmaları savaş sonrası enkaza dönen Fransız ekonomisi açısından oldukça başarılı olmuştur bu yüzden 1945- 1975 arasındaki ekonomik gelişmeden dolayı bu dönem altın çağ (Les Trentes Glorieuses) olarak adlandırılmıştır. Aynı yıllarda devlet Amerika’ da siyasal literatürde gittikçe önem kaybederken (Mitchell, 1991: 79) Fransa’ da zaten yüceltilmiş bir konumu olan devlet elde ettiği ekonomik başarılardan sonra çok daha saygın konum edindi. Belli ekonomik faaliyetleri üstlenen devlet ekonomide önemli bir aktör oldu ve arz ve talep arasındaki dengeleri sağlayarak ciddi başarılara imza attı (Wagstaff, 1999: 65). Özellikle 1960’larda etkin olarak uygulanan refah devleti anlayışı Fransız merkeziyetçiliğine yeni bir boyut kazandırdı ve devlet için seçkin yönetici ve planlamacılar yetiştiren Polytechnique, ve Ecole Nationale d’Administration (ENA) refah devleti yaklaşımına merkeziyetçi Fransız özgünlüğünü ekledi. Bu seçkin yöneticiler devletin tek ve bölünmezliğini sağlamak ve De Gaulle’ün büyük Fransa idealini gerçekleştirebilmek için daha çok merkezileşmeyi kaçınılmaz gördüler ve Paris’ in önderliğinde milli ekonominin yeniden inşa edilmesini sürekli olarak vurgulandılar (Loughlin, 2007: 53).

Ama devletin önderliğinde gerçekleştirilen ekonomik kalkınmadan bütün bölgeler eşit olarak faydalanamadı, çünkü hükümet planları bölgeler arasındaki gelişmişlik farklılıklarını gözönünde bulundurmadan ulusal temelde hazırlanıyordu. Merkezi planlarla elde edilen gelişmelerden en kazançlı çıkan şehirler Paris ve Lyon olurken Brittany, Korsika, Auvergne ve Ardeche yeterince faydalanamadılar. Çünkü birinci gruptaki şehirler diğer az gelişmiş, toprağın işlenmesi zor ve teknolojinin oldukça geri olduğu dağlık şehirlerden sürekli akan ucuz iş gücüyle beslenirken ikinci gruptakiler

dezavantajlı konumları yetmezmiş gibi genç ve ehliyetli işgücünü kaybediyorlardı. Dezavantajlı bölgeler bu durumun ancak bölgesel farklılıklar temelinde kalkınma planlarıyla çözüleceği kanaatindeydiler ve buna yönelik ilk çalışma CELIB’in önderliğinde (Plan d’Action Regionale) ulusal çerçeve içinde Brittany’nin farklılıklarını gözönünde bulundurarak bölgesel hareket planı hazırlandı ki bu yöntem daha sonra diğer bölgeler tarafından da benimsendi. Süreçten faydalanan şehirlerde belli bir süre sonra gelen göçleri istihdam ve ikamet etmekte zorlanmaya başladılar ve buna kontrolsüz büyüme, kirlilik ve trafik gibi problemlerde eklenince sanayinin Paris çevresinde yoğunlaşmasının önüne geçilmesi ve sanayinin başka bölgelere de yayılması çözüm olarak görüldü. Bu yöneliş sonucunda Paris’ten çok Lyon, Ren ve Lille gibi şehirlerde sanayileşme hız kazandı. Bu dönemi açıklayan kavram kutupsal gelişme kavramıydı ve bununla belli dinamik merkezlerin oluşturulmasıyla bu merkezlerin etrafında bu kalkınmadan faydalanan şehirler ve kasabalar kümesi oluşturularak bölgesel ekonomik gelişmeyi sağlamaktı. Bu yaklaşım ile dengeli olarak gelişmiş bölgelerden oluşan Fransa’ya ulaşma amacı tam anlamıyla başarılı olmamıştır ama bu çabalar sonunda sanayisi gelişmiş orta ölçekli yeni şehirler ortaya çıkmıştır (Loughlin, 2007: 55).

1945 - 1982 yılları arası büyük ekonomik ve sosyal dönüşümlerin yaşandığı bir dönem olmuştur. 1970’lere kadar Fransız üniter devleti kendini bu şartlara oldukça başarılı bir şekilde adapte etmiştir. Ama 1970lerden sonra değişen ekonomik şartlar idari yapılarda ciddi düzenlemeler yapılmasını gerektiriyordu ki Đtalya, Đspanya ve Đskandinav ülkeleri idari sistemlerinde yerel yönetim birimlerinin yetkilerinin genişletilmesi ve arttırılması yönünde çok esaslı reformlar yaparken Fransız mülki idari sisteminde küçük düzenlemeler yapılmıştır ve düzenlemelerin bazıları AB’nin 1974 yılında uygulamaya başlattığı ERDF fonlarının etkisiyle olmuştur.