Tema: Etkili Öğretim için Okul

Entre os atores do nível federal, a ênfase nas entrevistas foi, de modo geral, na

lateralidade das interações, evidenciando a ausência de autoridade direta entre os ministérios e

ausência de uma instância hierarquicamente superior na coordenação das ações. Essas

características podem ser relacionadas à atuação do MDS como órgão coordenador do PBF,

uma vez que aquele ministério não dispõe de outros instrumentos diretos associados à sua

função de coordenação que lhe confira ascendência sobre os demais. Na verdade, a relação

entre os ministérios se baseia na perspectiva da oferta de serviços inerentes aos setores de

educação, saúde e assistência social, porém focalizados e priorizados para um público

considerado mais vulnerável e cuja efetivação dos direitos preconizados em cada uma das

políticas pode demandar ações específicas de cooperação entre as áreas.

Esse último aspecto está, provavelmente, na raiz da interdependência que permitiria

classificar as relações de governança no Nível Horizontal Superior como uma rede. O choque

entre a perspectiva de universalização das políticas sociais setoriais que se articulam no PBF e

a perspectiva de focalização do próprio Programa foi mencionado por alguns dos

entrevistados como sendo determinante da necessidade de uma construção conceitual em

torno do princípio da equidade. Por essa construção, a universalização de fato dependeria de

ações focalizadas em torno de iniquidades sociais que dificultem o exercício dos direitos

sociais. A necessidade de construção da cooperação a partir de valores compartilhados é típica

de redes. Da mesma maneira, reforçando o caráter de rede, se estabelece uma

interdependência entre os atores na medida em que o PBF depende que os órgãos setoriais

direcionem seus esforços para o atendimento do público focalizado, enquanto estes dependem

da identificação e mobilização deste público pelo MDS. Essa relação está na raiz do conceito

de intersetorialidade que caracteriza o Programa (CUNILL GRAU, 2005), o qual é diversas

vezes mencionado em sua legislação e nas entrevistas e decorre diretamente da

multidimensionalidade da questão da pobreza, como descrito na subseção 4.1.1.2. Já a relação

de interdependência entre o PBF e a política de assistência social é mais específica e está

relacionada ao desenvolvimento histórico do Programa e do SUAS, conforme explorado por

Licio (2012).

A relação de interdependência também ocorre na operação de outro instrumento

identificado, a articulação do PBF com políticas de caráter estratégico para o Governo Federal

como um todo, (caso do Plano Brasil Sem Miséria) e para os ministérios em específico (como

o Programa Saúde na Escola). A associação de programas e ações de outros ministérios ao

PBF reforça a horizontalidade e reciprocidade nas relações, bem como a inserção do PBF nas

agendas estratégicas dos ministérios parceiros, na mesma lógica de interdependência

apresentada. Essa interdependência ocorre em um nível mais amplo, das próprias políticas

públicas articuladas diretamente no desenho do PBF, e acaba por refletir no nível de

governança em que os órgãos federais responsáveis por essas políticas se encontram. No

entanto, no nível organizacional, a operação de outros instrumentos de coordenação

demonstra que traços hierárquicos – ou “procedimentais”, como chamado por Considine e

Lewis (2003) – estão presentes.

Os demais instrumentos de coordenação cujos mecanismos de coordenação e modos

de governança associados puderam ser identificados se assentam basicamente sobre dois tipos

de mecanismos: normas e regras e autoridade/agência. A legislação corresponde, aqui, à

formalização das relações estabelecidas entre os atores e também das suas decisões conjuntas,

consolidando-as e padronizando-as. O estabelecimento de unidades organizacionais, novas ou

já existentes, com responsabilidade de coordenação setorial das ações relacionadas ao PBF

em cada um dos ministérios parceiros também reflete essa consolidação, além de localizar as

interações nas respectivas estruturas organizacionais. Esses dois instrumentos que empregam

mecanismos de normas e regras podem estar, portanto, relacionados à necessidade de

institucionalização das relações, conferindo-lhes maior perenidade e integração nos

respectivos setores, e de responsabilização, buscando contornar problemas de estabilidade,

legitimação e accountability típicos do modo de governança em rede (ROBICHAU, 2011).

A análise da divisão de atribuições operacionais de gestão das condicionalidades

também permite identificar que as responsabilidades de supervisão são centralizadas no MDS

enquanto as responsabilidades de execução são descentralizadas para os órgãos parceiros, que

têm discricionariedade sobre procedimentos relativamente padronizados e estabelecidos em

comum acordo, caracterizando uma relação de agência. O estabelecimento desses

procedimentos operacionais conjuntos pode ser explicado pela necessidade de minimizar

comportamentos oportunistas dos agentes, como a superestimação de performance ou a

ausência de esforços colaborativos efetivos, por meio de padronização e reforço dos

procedimentos, considerando que um mecanismo de autoridade direta não é possível devido à

dependência técnica e informacional do principal para com os agentes.

Outro elemento de autoridade decorre do fato de que, apesar de os órgãos colegiados

de coordenação previstos na legislação (o Conselho Gestor Interministerial, seu Comitê

Executivo e os grupos de trabalho temporários) não estarem em operação, sua permanência na

legislação representa a possibilidade de que sejam convocadas conforme a necessidade de

formalizar as relações entre os atores. Muito embora cada uma dessas instâncias,

isoladamente, possa ser considerado um instrumento de rede, a existência delas em conjunto

se assemelha ao modelo de “fluxos hierárquicos de processos”, como mencionado por Raza

(2012) ao discutir colaborações interagências. Esse modelo é caracterizado por “uma

arquitetura de decisão colaborativa, permanente e estável, que progride vertical e

hierarquicamente desde os escalões inferiores de decisão até fundir-se às responsabilidades

dos líderes nacionais nos mais altos escalões.” (RAZA, 2012, p. 15). Conflitos nos níveis

inferiores são levados ao nível superior, fazendo uso da relação de autoridade que existe não

apenas entre os órgãos colegiados em si, haja vista que o CGPBF é composto por ministros e

o Comitê Executivo por secretários-executivos dos ministérios, mas também, pode-se supor,

da autoridade superior comum aos atores, como a Casa Civil ou o mesmo o Presidente, em

casos extremos.

Além disso, a liderança política emergiu como um importante fator de coordenação.

Diversos entrevistados relataram a centralidade do tema do combate à pobreza na agenda

presidencial como fundamental, com novo impulso representado pelo Plano Brasil Sem

Miséria. O exercício de autoridade pela Presidenta, de forma menos direta, e pela Ministra do

Desenvolvimento Social, internamente ao MDS, gera o ambiente para que os procedimentos

operacionais necessários sejam acordados e para que as relações horizontais fluam. Tomados

em conjunto, a institucionalização decorrente do mecanismo de normas e regras e

principalmente a autoridade, direta ou indireta, configuram no presente caso um fenômeno

bastante referenciado na literatura, denominado de “sombra da hierarquia” (BÖRZEL, 2011;

PETERS, 2010; MEULEMAN, 2008) a qual seria crucial para que atores se engajassem em

uma coordenação não-hierárquica. A “sombra da hierarquia” é inerente a relações que

ocorrem no âmbito dos governos e funciona de forma que, ainda que as relações estabelecidas

ocorram de forma horizontal e respeitando a autonomia dos atores, o órgão central possa

evocar maior autoridade e impor controles mais diretos, se necessário. O estágio em que a

política se encontra pode justificar maior ou menor interferência hierárquica, o que vai ao

encontro da fala de um dos entrevistados sobre o BSM, ao afirmar que no início do Plano

determinados instrumentos eram mais utilizados do que atualmente. Dessa forma, a “sombra

da hierarquia” facilitaria a governança em rede neste nível ao invés de prejudicá-la.

Assim, far-se-ia necessário investigar de forma mais aprofundada as proposições de

que: 1) o caráter de rede da atuação do MDS como órgão coordenador do PBF e da

articulação com políticas estratégicas se fundamenta na interdependência decorrente da

diferença entre as perspectivas de universalização e focalização, em que as políticas

focalizadas dependem das políticas setoriais universais para a oferta de serviços, enquanto

estas dependem das políticas focalizadas para identificação de grupos específicos cujas

vulnerabilidades as impedem de alcançar a universalização; 2) o caráter de hierarquia dos

instrumentos de legislação, de atribuição de competências a unidades organizacionais

específicas e de regulamentação de procedimentos operacionais conjuntos refletem a

necessidade de institucionalização das relações e de responsabilização dos atores envolvidos,

visando contornar problemas de estabilidade, legitimidade e accountability comumente

associados a redes; e 3) o emprego de mecanismos de agência e/ou de autoridade, como o

estabelecimento de procedimentos operacionais, a liderança política e a permanência da

previsão legal de instâncias que funcionam por fluxos hierárquicos de processos decorrem da

eventual necessidade periódica de reforçar junto aos atores o engajamento nos processos

horizontais de governança.

Belgede 1994-2002-2006-2012 Okul Öncesi Programlarındaki Barış Kavramının Amaç ve Kazanımlar Açısından Karşılaştırılması (sayfa 108-112)