Tanzimat Sonrası Osmanlı’da Belediye Yönetiminin OluĢumu

Avrupa’da görülen kentlerin ve taşrada yerel yönetime katılma olayının ortaya çıkışı, sosyo-ekonomik gelişmelere bağlı iken, Osmanlılarda yeni ve resmi bir yerel yönetim statüsü ancak XIX. yüzyılda dış dünyaya açılma, kentlerin büyümesi, mali merkeziyetçilik sisteminin yerleşme gereği ve özellikle azınlıkların yönetime katılma talepleri sonucu oluşmuştur. Hemen belirtmek gerekir ki, Osmanlı İmparatorluğu’nda esas amaç, batıdaki gibi özerk yerel yönetim kurumlarını yerleştirmek değil, daha çok merkezin yakın gözetimi ve denetimi altında idari yönü ağır basan yerel yönetim modelini kurmak olmuştur.697

Ancak, merkeziyetçilik ve bürokratikleşmenin yanında, reformcu ve inkılâpçı bir nitelik taşıması, Tanzimat’ın en önemli özelliklerindendir. Bu nedenle Türkiye’de bilhassa bürokratik reform anlayışının arkasında yatan varsayım, 18. yüzyıldan beri Osmanlı-Türk aydınının düşüncesini belirleyen modernleşme sürecine ilişkin kavram çerçevesinde yatmaktadır.698

Savaş tekniğindeki gerilemeye paralel olarak Osmanlı İmparatorluğu’nun ekonomik, toplumsal ve yönetsel alanlarda gerilemesi bir taraftan ülke yöneticilerinin öte taraftan batılı ülkelerin soruna çözüm yolu aranması isteklerini pekiştirmiştir. 699

Bu çerçevede tüm belediye hizmetlerini de tek bir kuruluş altında toplamak amacıyla bazı yeni düzenlemelere gidilmiş, İhtisap Ağasına, Nazır unvanı verilerek görev ve yetki alanı genişletilmiştir.700

695

Vural T. (Eylül 2004), a.g.m., s. 179-193

696 Sunay C. (2002), a.g.m., s. 113-133 697 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 50 698 Ökmen M. (2008), a.g.e., s. 47 699

YaĢamıĢ D F. (Aralık 1991), a.g.m., s. 199-210

700

Ancak, bu baskının en önemli hukuksal ve belgesel sonucu 1839’da yayınlanan Tanzimat Fermanı olmuştur.701

Tanzimatçıların asıl gayesi devleti güçlendirmek ve modernleştirmekti. Eyalet idaresini siyasal katılımı sağlayarak702

ıslah etmek, gelirleri artırmak ve tutarlı bir idare sitemi kurmak istiyorlardı. Ancak bunu sağlayacak sayı ve nitelikte bürokrat kadrosu yoktu ve o zamanın şartları içinde bunların finansmanı mümkün değildi.703

Ayrıntılarına girmeden belirtilirse bu ferman, Müslüman olmayan halka eşitlik vaat ederken, siyasal yerinden yönetime yol açabilecek hükümler de getirmişti.704

Tekrar belirtmekte fayda vardır ki Osmanlı Devleti bu düzenlemeleri, adem-i merkeziyetçilik olsun diye değil, günün şartlarının zorlamasıyla geldiği noktada, duyduğu bütüncül reform ve çıkış arayışlarının bir parçası olarak yapmıştı. Bu dönem Osmanlı Devleti’nin kendini en çok merkeziyetçi olmak zorunda hissettiği bir zaman dilimine tekabül etmekteydi. Tanzimat fermanı ile ilan edilen ilkeler, merkezileşme sürecinin önünde büyük bir engel oluşturan mevcut sosyal, siyasal ve idari yapı ve işleyişe bir müdahale niteliğini taşımaktaydı. Bu anlamda yerel meclisler, merkezileşirken, adem-i merkezileşmeye beşiklik etme noktasına denk düşmektedir.705

Gülhane Hattı Hümayunu’nun (Tanzimat Fermanı) okunuşunu izleyen yıllarda batı ile ilişkiler eskiye oranla artmıştı. Batıdan dönen Osmanlı aydınları oradaki gibi bir belediye teşkilatının Osmanlı’da da kurulmasını arzu ediyorlardı. Bu arada patlak veren Kırım Savaşı esnasında İstanbul müttefik kuvvetler için merkezi bir üs haline gelmişti. Belediye hizmetlerinin yok denecek kadar az oluşu kentte büyük bir belediye teşkilatının kurulmasını acilen gerekli kılıyordu. Yapılan çalışmalar sonucunda model olarak Fransızların komün idaresi alındı.706

Bu amaçla İhtisap Nezareti kaldırılarak yerine 16 Ağustos 1855’de ilk belediye olan Ġstanbul ġehremaneti kuruldu. Bu belediyenin başında ġehremini adı verilen hükümetin önerisiyle padişah tarafından atanan bir belediye başkanı bulunacak ve yine atama yoluyla işbaşına gelecek 12 üyeden oluşan bir ġehir Meclisi olacaktı. Şehremaneti, batı ülkelerindeki komünlerin üstlendikleri benzer görevleri yapmak üzere

701

YaĢamıĢ D F. (Aralık 1991), a.g.m., s. 199-210

702

Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 50

703

Koçdemir K. Mukayeseli Mahalli İdareler Tarihi ve Perspektifler (İngiltere, Fransa, Almanya ve Türkiye). Türk İdare Dergisi, Eylül 1999, S. 424, s. 97-122

704

YaĢamıĢ D F. (Aralık 1991), a.g.m., s. 199-210

705

Ökmen M. (2008), a.g.e., s. 47

706

kurulmuştu. Gerçekten, bu teşkilata Zaptiye Nezaretine devredilen asayiş konuları dışında, o gün için önemli sayılabilecek birçok görev verilmiştir.707

Bununla beraber, ilk belediye örgütü kurulmuş olmasına rağmen, belediye geleneğinin aksine, şehremini seçimle işbaşına gelmemekteydi. Aynı şekilde meclis de atama yolu ile oluşuyordu. Meclis üyeleri esnaf veya bazı ileri gelen memurlardı. Meclisin görevi daha çok istişari nitelik taşıyordu. Ayrıca bağımsız gelirlere de sahip değildi.708

İstanbul Şehremaneti bu özelliklerden ötürü ve çeşitli sebeplerden dolayı başarılı olamamıştır. Duruma müdahale etme gereğini duyan Bab-ı Ali 9 Mayıs 1855 tarihli İrade-i Seniye (Padişahın yazılı izni) ile görevi, kurulacak belediye yönetimi hakkında önerilerde bulunmak ve bir kuruluş tasarısı hazırlamak olan bir İntizam-ı Şehir Komisyonu kurmuştur. Bu komisyona Osmanlı tebaasından yabancı dil bilen ve Avrupa görmüş Müslim ve gayri Müslim kimselerle İstanbul’daki tanınmış yabancılar üye olarak atanmışlardı. İntizam-ı Şehir Komisyonu şehir için yapılması gereken hizmetlerin yanında birde Nizamname-i Umumi hazırlayarak Bab-ı Ali’ye sunmuştur.709

Bu nizamnamede şehrin 14 belediye dairesine bölünerek yönetilmesi öneriliyordu. Bu öneri, hükümet tarafından da uygulanabilir bulunarak kabul edildi. Ancak, öngörülen 14 belediye dairesinin tümünün birden kurulması hususu, yönetim modelinin yeniliği, belediye konusunda tecrübeli memurların yetersizliği, belediye kurmanın getireceği mali yük nedeniyle olumlu karşılanmadı ve pilot uygulama yapılması fikri benimsendi. Galata-Beyoğlu bölgesi, yüksek gelir düzeyine sahip olması, önemli binaları bulunması, sakinlerinin çeşitli ülkelerde belediye tarzı yönetimler konusunda tecrübeli olması, İstanbul’un ticaret ve finans kurumlarına ev sahipliği yapması, şehrin Avrupa’ya açılan penceresi konumunda olması dolayısıyla, pilot uygulama için uygun yer olarak belirlendi.710

Böylece 1858 yılında Şehremaneti’ne değil de doğrudan Bab-ı Ali’ye bağlı olarak Galata ve Beyoğlu’nda “Altıncı Daire-i Belediye” kuruldu.711

Yeni kurulan belediye dairesinin başında Daire Müdürü unvanlı bir başkan ile onun yönetiminde bir Daire-i Belediye Meclisi bulunuyordu. Ancak bunlar hükümet

707

Dönmez M. (Mart 1995), a.g.m., s. 165-174

708

Vural T. (Eylül 2004), a.g.m., s. 179-193

709

Es M. (Mart 2008), a.g.m., s. 29-38

710

Oktay T. (2008), a.g.e., s. 129

711

tarafından atanıyordu. Belediye Meclisine “müşavir” sıfatıyla yabancı uyruklu kimseler de katılıyordu. Belediye çalışmalarında Osmanlıca’nın yanı sıra Fransızca da resmi dil olarak kullanılıyordu. Böyle bir örgütlenme ile faaliyete geçen 6. Daire-i Belediye yarı özerk yönetimi ve kuruluş tüzüğünde belirtilen özel gelir kaynaklarıyla giderek gelişti.712

Bu belediyece alınacak personeli Bab-ı Ali’nin onayına rağmen, daire meclisinin karar vererek alması da yeni bir olgu olarak karşımıza çıkmaktadır.713

Sonrasında 1868 tarihli Dersaadet İdar-i Belediye Nizamnamesi ile diğer dairelerde faaliyete geçirilmiştir.714

Ancak tüm çabalara rağmen İstanbul’un geneline belediye teşkilatı yayılamamış, öngörülen 14 belediyeden Adalar, Yeniköy, Tarabya ve Beykoz olmak üzere sadece 4 belediyenin kuruluşu tamamlanabilmiştir.715

Yine 1868 yılında çıkarılan Vilayet Dâhilinde Şehir ve Kasabalarda Teşkil Olunacak Devair-i Belediye Meclislerinin Sureti Tertibi ve Memurinin Vezaifi Hakkında Talimat716

ile İstanbul dışında, vilayet, sancak ve kaza merkezlerinde de belediye teşkilatı kurulması öngörüldü. Bunların başında atama ile gelen belediye reisi ve sınırlı seçimle gelen üyelerden oluşan meclis bulunuyordu.717

Mühendis ile memleket tabibi, meclisin tabii üyesi sayılmakta idiler. Meclis reisi memurlar arasından seçilecek, mutasarrıfın tayini ve valinin onayı ile göreve başlayacaktı. Meclisin toplanma süresi haftada iki gün olup, toplantı için üye yeter sayısı ise üyelerin üçte biriydi.718

Bu gelişmelerden sonra Osmanlı’da 1876 yılından itibaren meşruti düzene geçilmesi ile beraber yerel yönetimlerde de çeşitli düzenlemeler yapma gereği duyulmuştur.

1876 tarihli Teşkilat-ı Esasiye Kanununun 112. maddesi belediyelerin seçimle gelen meclislerce yönetilmesini ve buna dair esasların kanunla düzenlenmesini öngörmüştü. Bunun üzerine bir İstanbul, diğeri de diğer yerler için olmak üzere iki kanun çıkarılması kararlaştırıldı.719

1877’de Vilayetler Belediye Kanunu taşra şehirleri için ve Dersaadet Belediye

712

Dönmez M. (Mart 1995), a.g.m., s. 165-174

713

Es M. (Mart 2008), a.g.m., s. 29-38

714

Sunay C. (2002), a.g.m., s. 113-133

715

Vural T. (Eylül 2004), a.g.m., s. 179-193

716

Dönmez M. (Mart 1995), a.g.m., s. 165-174

717

Koçdemir K. (Eylül 1999), a.g.m., s. 97-122

718

Sunay C. (2002), a.g.m., s. 113-133

719

Kanunu da İstanbul için çıkarıldı. Vilayetler Belediye Kanunu yürürlüğe girdiği 5 Ekim 1877’den, 1580 sayılı Belediye Kanununun 1930 yılında kabul edilmesine kadar yürürlükte kaldı. Vilayetler Belediye Kanunu, belediyeye adeta tüzel kişilik kazandırıyordu. Kanun şehrin imarı için istimlâk yetkisini açık olarak düzenlemekte ve belediyelere bazı yeni görevler yüklemekteydi. Dersaadet Belediye Kanunu ise İstanbul Şehremaneti’ni 20 belediye dairesine ayırmaktaydı. Dairelerin bütçe tazmini, mukavele akdi, mülk sahibi, alacaklı-borçlu olma, vergi tahsili gibi kamu tüzel kişisinin yapabilecekleri tüm işlemleri yürütme yetkileri vardı. Bu haliyle 1877 İstanbul Şehremaneti bir tür belediyeler birliği720

ya da bu günkü haliyle büyükşehir belediyesi örneğini andırabilmekteydi.

İkinci meşrutiyet döneminde 1912 yılında çıkarılan “Dersaadet Teşkilatı Belediyesi Hakkında Kanunu Muvakkat” ile İstanbul belediye teşkilatı yeniden düzenlenmiştir. Buna göre; İstanbul’daki belediye daireleri kaldırılmış, yerine belediye şubeleri kurulmuştur. Şehremaneti meclisi yerine de bir “Encümen” kurulmuştur. Bu sistem de 1930 yılındaki yasaya kadar devam etmiştir.721