3.3.9.1 Serbest Kullanım ve Yeterli Mali Kaynak

Şart’ın dokuzuncu maddesinin ilk paragrafı yerel yönetimlerin serbest kullanabilecekleri yeterli mali kaynaklara sahip olması gerektiği üzerinde durmakta ve bu durumu şu şekilde açıklamaktadır; “Ulusal ekonomik politika çerçevesinde, yerel

makamlara kendi yetkileri dâhilinde serbestçe kullanabilecekleri yeterli mali kaynaklar sağlanacaktır.”480

Yerel yönetimlerin özerkliğinin en önemli kıstaslarından biri olan yeterli ve serbest kullanılabilen mali kaynak ilkesi, bu öneminden dolayı yerel yönetimlerle ilgili birçok uluslar arası antlaşma metinlerde de benzer ifadelerle yer bulmaktadır.

Nitekim Uluslararası Şehirler ve Yerel Yönetimler Birliği’nin (IULA) Roma Kongresi’nde de, sağlanan kaynakların hizmeti sunan idarenin çeşitli düzeyleri için yeterli seviyede olması gerektiği ve bunun zorunlu şartlardan biri olduğu vurgulanmıştır.481 477 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 471 478 Parlak B. (2006), a.g.e., s. 360 479 Hatipoğlu C. (2005), a.g.t., s. 167 480

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı. Avrupa Konseyi Antlaşmaları Serisi. Erişim: http://www.avrupakonseyi.org.tr/antlasma/aas_122.htm

481

Dünya ülkelerine bakıldığında yerel yönetimlere kaynak sağlanmasında başlıca iki sistemin söz konusu olduğu söylenebilmektedir.

Bağımsızlık Sistemi’nde devlet ve yerel yönetimler, birbirinden tamamen

bağımsız gelir kaynaklarını özgürce kullanırlar. Devlet, yerel birimlere ayrılmış olan gelir kaynaklarından vergi almadığı gibi, toplanmasına da karışmamaktadır. Daha çok Anglo-Sakson geleneğini yansıtan bu sistem A.B.D. ve İngiltere’de uygulanmaktadır.482

Bağımlılık Sistemi’nde ise merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin gelir

kaynakları arasında bir bağımlılık bulunmakta,483

vergi gelirlerinin büyük bir kısmı merkezi yönetimde toplanmakta, yerel yönetimlere sadece küçük bazı yerel vergiler ve harçlar bırakılmaktadır. 484

Fransa, Belçika, Almanya, İsviçre ve İtalya’da bu sistemin değişik biçimleri uygulanmakta, ancak konusu taşınmazlar olan vergilerden genellikle yerel hizmetleri gören yönetimler yararlanmaktadır. Bu sistemin geçerli olduğu ülkelerde, yerel yönetimlere ek vergiler koyma yetkisi tanınabildiği gibi, devlet vergileri üzerinden ayrıca vergi almaları da olanaklı kılınabilmektedir. Ayrıca, kimi vergilerin gelirlerinden bir bölümü yerel yönetimlere bırakılabilmekte ve genel bütçeden yardımlar yapılabilmektedir.485

Dolayısıyla böyle bir sistemde mali özerklik zayıf düzeydedir ve yerel yönetimlerin, merkezi yönetimlerin müdahalesinden uzak faaliyette bulunmaları oldukça zor olmaktadır. Ayrıca, bu sistemde yerel hizmetler merkezden ayrılan kaynaklarla finanse edildiğinden bir bölgede oturan vergi mükellefleri ile bunların yararlandığı hizmet miktarı arasında farklar oluşmakta kamu hizmetlerinden yararlananlara bu harcamaların maliyeti ödettirilmemektedir. Bu durum yerel idarecilerde popülist harcama eğiliminin görülmesine neden olmakta ve kıt kaynakların etkin kullanılmasına engel olmaktadır.486

Bu sistemin hüküm sürdüğü merkeziyetçi bir idare yapısına sahip ülkelerin bazılarında mali bağımlılık, yerel yönetimleri denetim altında tutma aracı olarak kullanılabilmekte, merkezi idareler yerel yönetimlerin kendi giderlerini karşılamaya

482 KeleĢ R. (2000), a.g.e., s. 304 483 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 482 484 Açıkgöz E. (2007), a.g.t., s. 21 485 KeleĢ R. (2000), a.g.e., s. 304 486 Açıkgöz E. (2007), a.g.t., s. 22

yetecek öz kaynaklara kavuşmaları yolunda çaba sarf etmekten kaçınmaktadırlar.487

Uygulamada dünya üzerinde hiçbir ülkede bu sistemlerden biri saf şekilde uygulanmamaktadır. Yerel yönetimlerin kaynak yönünden merkezi idareye farklı aşamalarda bağlı olmasından dolayı tam bağımsızlık yoktur. Ancak genel eğilim, demokrasi geleneğinin gelişmesine ve yerel yönetimlerin idari sistem içerisinde anlamlı bir yer edinmeye başlamasına paralel olarak, bağımlılık derecesinin azalması ve yerel yönetimlerin gelir kaynakları yönünden merkezi idareye daha az bağımlı hale gelmeleri yönündedir. Bu nedenle bağımsızlıktan ziyade bağımlılığın aşamalarından söz etmek gerekmektedir.488

Özerklik Şartı yerel yönetimlerin mali kaynaklarını düzenlediği dokuzuncu maddesinin ilk paragrafında, özerkliğin temel şartı olarak faaliyetlerine yetecek ve serbest olarak kullanabilecekleri mali kaynaklara sahip olmaları gerektiğini vurgulamaktadır. Bundan dolayı hangi sisteme sahip olursa olsun, yerel yönetimlerin gelirleri görevlerini karşılayamıyorsa ve bu gelirler yerel yönetimlerin kendi tasarrufları altında harcanamıyorsa kesinlikle bir özerklikten bahsetmek mümkün olmamaktadır. Mali özerkliğin muhakkak ki diğer boyutları olmasına rağmen, bu durum mali özerkliğin başat faktörüdür.

Mali özerklikteki amaç, yerel yönetimleri bir anlamda merkezi idarenin sübjektif değer yargılarına bağlı keyfi tasarrufların esiri olmaktan çıkarıp otonom kaynaklarla donatmak ve bu suretle yerel yönetimlere mali bir kişilik kazandırmaktır.489 Bu nedenle, yerel yönetimler, yüklendikleri hizmetleri yerine getirmek için, yasaların kendilerine verdiği yetkiye dayanarak harcamalarda bulunmaktadırlar. Bu yönüyle yerel yönetimlerin hizmet sunumundaki başarıları sahip oldukları kaynakların yeterliliği ile doğru orantılıdır.490

Mali özerklik, yerel yönetimlerin omurgasıdır.491

Merkezi idareden ayrı ve yeterli mali kaynaklara sahip olmadıkları takdirde, yerel yönetimler, merkezi idarenin taşra birimleri haline dönüşme tehlikesiyle karşılaştıkları ve temsil niteliklerini kaybettikleri görülmektedir. Aynı şekilde mali özerklik olmadan sürekli bir idari

487 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 482 488 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 483 489 Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 157 490

Demircan S E. (Temmuz-Aralık 2007), a.g.m., s. 135-159

491

özerkliğin sağlanması ya da sürdürülmesi mümkün değildir.492

Öte yandan yerel yönetimlerin gelirlerinin yeterli düzeye gelmesi onların gerçek özerkliklerine kavuşmalarının bir göstergesidir.493

Bunun yanında, yeterli gelirlere kavuşturulmamış yerel birimler, giderlerini karşılamak amacıyla yetkileri içinde olan ve yerel halkın günlük yaşamını yakından ilgilendiren hizmetlerin ücret tarifelerini yükselterek kent yaşamını pahalılaştırabilmektedir.494

Aynı şekilde yerel yönetimlerin gelirlerindeki bir düşüş görevlerini tam olarak yerine getirememelerine ve bu doğrultuda yerele ait olan görevlerin merkezileşmesine yol açabilmektedir.

Bir örnek vermek gerekirse; ABD’de bulunan California’da halktan gelen bir öneriyle emlak vergileri düşürüldüğünde, yerel yönetimler devlet okullarına hizmet veremez duruma düşmüş ve eyalet eğitime sağladığı katkıyı arttırmak zorunda kalmıştır. Sonuçta, California’daki devlet okullarına destek oranları %70 yerel katkı ve %30 eyalet katkısından oluşurken, bu durum birkaç yıl içinde %70 eyalet ve %30 yerel katkı olarak değişmiştir.495

Bu arada, yerel yönetimlerin mali özerkliğinin taban demokrasisi ile olan ilişkisine de değinmek gerekir. Yerel yönetimlerin demokratikliğinden ve yerel demokrasiden söz edebilmek için; merkezi idareye avuç açmadan görevlerini yerine getirecek düzeyde gelir kaynakları ile donatılmış ve bu kaynaklarını öz gelirleriyle serbestçe toplayıp harcama yetkisine sahip bulunan yerel yönetimlerin oluşması gerekmektedir. Başka bir anlatımla idari özerklik, mali özerklik ile birlikte gerçekleşmediği takdirde yerel özerklikten bahsedilememektedir.496

Netice itibariyle her yönetim kendisine verilen görevleri yerine getirmesine yetecek kaynaklara mutlaka kavuşturulmalıdır. Ancak bunun yanında bu kaynakları sağlama amacı, ekonomik gelişme, kalkınma planları, konut siyasası ve toplumsal adalet gibi amaçlarla bağdaştırılmak zorundadır.497

492

Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 147

493

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 90

494

KeleĢ R. (2000), a.g.e., s. 302

495

Katz E. Demokrasi Konuları Eyalet ve Yerel Yönetim (Değişikliklere Uyum Sağlamak). ABD Dışişleri Bakanlığı Elektronik Dergisi, Ekim 2003, C. 8, S. 2, s. 1-14

Erişim: http://turkey.usembassy.gov/uploads/images/3XoEsYKvKpnDih0YSCbmtw/yerelyon.pdf

496

Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 474

497

Yerel yönetimler, mali kaynaklara sahip olma yanında harcamalarını da merkezi yönetimin baskısı olmaksızın yapabilmelidirler. Çünkü mali özerklik ilkesinin unsurlarından biri ne zaman ve nasıl harcama yapacağına karar verme diğeri ise kendi bütçesini yapabilme ve uygulayabilme yetkisine sahip olunmasıdır.498

Mali karar ve hareket serbestîsi, yerel yönetimlerin kuruluş görev ve yetkilerini düzenleyen kanunlarla, bu kuruluşlara verilmiş olan zorunlu veya isteğe bağlı görev, yetki ve sorumlulukları gerçekleştirebilmeleri için, kendi bütçeleri ile verilen yetki sınırları içerisinde gelirlerinden yaptıkları harcamaları ifade etmektedir.499

Merkezi yönetimin aşırı denetimi nedeniyle gelirlerini harcama serbestîliklerinin olmaması yerelde özerkliğin gerçekleşmesini engellemektedir.500

Ancak bu harcama yetkisi bireysel çıkar ve menfaat ilişkisinden uzak tutulabilmelidir. Bunun için anayasal ve yasal güvenceye alınan mali özerkliğin sınırları yine yasalarla netleştirilmek suretiyle kötüye kullanımlarının önü alınmalıdır.501

Yerel yönetim bütçelerinin merkezi idare tarafından tasdik edilmesi de onların mali özerkliklerini azaltıcı bir etki yaratmaktadır.502

Mali özerklik, yerel yönetimlerin bir malvarlığına ve kısmi bir bütçe özerkliğine sahip olmasını değil, öz kaynaklarını, harcamalarını tayin etmek yetkisine ve bütçe özerkliğine sahip olmasını ifade etmektedir.503

Yerel yönetim bütçeleri, tıpkı merkezi yönetim bütçesi gibi, kapsamlı, güvenilir, yetkin ve şeffaf bir yapıya sahip olmalıdır. Yerel bütçelerin onaylanmasında yaşanan bir gecikme, etkin hizmet planlamasını ve sunumu engellemektedir. Bu nedenle merkezi yönetim bütçe kanunun çerçevesini oluşturmalı ve dış denetim mekanizmaları oluşturulmalıdır. Ancak bütçenin a priori (önceden) onayı zorunlu tutulmamalıdır.504

Yerel yönetimlerin mali karar ve hareket serbestîsinin genişletilmesinin en önemli şartı, yerel harcamaları yerinde, etkili, verimli bir şekilde, milli plan ve programlarla, politika ve hedeflerle uygunluk içerisinde yapacağı yolunda yerel yönetimlere güvenilmesidir.505

Böylece yerel yönetimler merkezin yönlendirmesi 498 Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 147-149 499 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 497 500 Açıkgöz E. (2007), a.g.t., s. 20 501 Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 147-149 502 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 478 503 Güdük M. (2007), a.g.t., s. 45 504

Güner A, Yılmaz S. (Ekim 2004), a.g.m., s. 195-202

505

olmadan kendi tasarruflarıyla yaptıkları faaliyet ve harcamalardan sorumlu tutulabileceklerdir.