3.3.8.5.1.2 DıĢ Ġdari Denetim

Dış denetim, denetlenenden bağımsız ve onun dışındaki başka bir birim tarafından hesaplar, mali tablolar ve işlemler ile mali yönetimin düzenliği ve mevzuata uygunluğu hakkında görüş bildirmek amacıyla yürütülen faaliyetlerdir. Daha dar bir yaklaşımla, bir kamu kuruluşunun eylem ve işlemlerinin başka bir kamu kuruluşu tarafından denetlenmesi olarak nitelenmektedir.390

Uygulamalarda dış denetim, ikili görev yoluyla denetim, denetim kurul ve

384

Tortop N, Ġsbir G E, Aykaç B. (1993), a.g.e., s. 173

385

Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 196

386

Tortop N, Ġsbir G E, Aykaç B. (1993), a.g.e., s. 174

387 Demir O. (2006), a.g.t., s. 83 388 AĢgın Ġ H. (2006), a.g.t., s. 41 389 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 740 390

kuruluşlarınca denetim ve daha yaygın olarak uygulama alanı bulan merkezin yerel yönetimler üzerinde doğrudan idari vesayeti şeklinde karşımıza çıkmaktadır.

Devletin bütünlüğünü ve kamu hizmetlerinin tüm ülke düzeyinde uyumlu biçimde yürütülmesini sağlamak için, devlet tüzelkişiliğinin ve bu tüzel kişiliği temsil eden merkezi idarenin yerinden yönetim kuruluşları üzerinde sahip olduğu denetim yetkisine idari vesayet denmektedir.391 İdari vesayet yetkisi, merkezle yerel yönetimler arasında bir bağ kurmak ve yerel yönetimlerin eylem ve işlemleriyle devletin birliğini ve kamu hizmetlerin insicamını ihlal etmelerine mani olmak için kabul edilmiş bir hukuki müessesedir.392

Bilindiği üzere vesayet, bir özel hukuk kavramı olup, kendilerini yönetemeyecek durumda olan kişilerin (küçükler ve kısıtlananlar gibi) çıkarlarını korumak amacıyla, bir başka kişinin denetimi altına sokulması anlamına gelmektedir. Burada asıl amaç, hukuksal işlemleri yapamayacak durumda olan kişilerin çıkarlarını korumaktır. Buna karşılık idari vesayet denetimde amaç, hukuksal işlemleri yapmada ehliyeti tartışılamayacak olan yerel yönetimlerin değil, yetki aşması ya da diğer hukuka aykırılıklar gibi tehlikelere karşı toplum yararının korunmasıdır.393

Bir başka ifadeyle idari vesayetin amacı yerel yönetimlerin çıkarlarını korumaktan ziyade kamu yararını korumaktır.394

Bundan dolayı, idari bir denetim türü olarak “vesayet denetimi” deyimi terimin iyi seçilmiş bir terim olmadığı, bunun yerine devlet denetimi ya da üst denetim gibi terimlerin kullanılması gerektiği söylenmektedir.395

İdari vesayet için, hiyerarşiden farklı olarak iki ayrı tüzel kişiliğin varlığı şarttır. Başlangıçta bunlardan biri merkezden yönetim diğeri de yerel yönetimler olduğu halde zaman içinde geçirilen değişiklikler sonucu şimdi bu ilişki artık biri yasal olarak merkez konumunda kabul edilen iki idare arasında cereyan etmektedir.396

Vesayet yetkisi, genel vesayet denetimi, önleyici vesayet denetimi ve yerine geçme olarak kullanılabilir. Genel vesayette, vesayet makamı kendi değerlendirmesine göre, yasalara ya da kamu yararına aykırı gördüğü yerel kararları bozabilir. Önleyici vesayet yetkisi, yasalarda açıkça belirlenen konularda, yerel kararların uygulamaya 391 Günday M. (1999), a.g.e., s. 56 392 Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 196 393 Demir O. (2006), a.g.t., s. 89 394 Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 197 395 Demir O. (2006), a.g.t., s. 89 396 Özay Ġ H. (1996), a.g.e., s. 160

konulabilmesi için vesayet makamından ön izin alınması ya da kararların onaylanması şeklinde uygulanabilir. Yerine geçme de ise, vesayet makamları, yerel yönetimlerin yasal görevlerinden kaçınmaları durumunda, onların yerine geçerek görevleri doğrudan yerine getirirler.397

İdari vesayet merkez dışı idarelerin işlem ve eylemleri üzerinde olduğu gibi, bu idarelerin organları ve görevlileri üzerinde de kullanılabilen bir yetkidir.398 İşlemler üzerindeki idari vesayet denetimi, onama (tasdik), önceden izne tabi tutma, iptal (bozma), düzeltme (değiştirerek onama), ikame (yerine geçerek işlem yapma), işlemin yürütülmesini durdurma, itiraz ve anlaşmazlıkları karara bağlama, tekrar görüşülmek üzere geri gönderme ve idari yargıda iptalini isteme399

gibi çok çeşitli ve ağır biçimlerde gerçekleşebilmektedir. Bu vesayet uygulamalarından yerel özerkliği en çok tehdit eden yerel karar organlarınca alınan karar ve yapılan işlemlerin iptal edilmesi ya da ikame yani yerel makamların yerine geçip karar alma ya da değiştirerek onama şeklinde cereyan eden denetimlerdir.400

Organlar üzerindeki denetim, yerel yönetim kuruluşlarının karar organlarını oluşturan kurullarda, oy hakkına sahip temsilci bulundurma, bu organların toplantı yer, zaman, şekil, sürelerini belirleme yoluyla, ilgili mevzuatlar çerçevesinde bunların görevlerine son verme şeklinde kendini göstermektedir. Görevliler üzerindeki denetim ise, vesayet makamının yerel yönetim organlarının bazı yönetici ve memurlarını atama ve bazen değiştirme yetkisini elinde bulundurma ve yöneticiler ile memurlar üzerinde disiplin kovuşturması, disiplin cezası ve görevlerine geçici ve sürekli olarak son verme şeklinde ortaya çıkabilmektedir.401

İdari eylemler üzerindeki denetim daha çok şikâyet üzerine teftiş ve kontrol şekline uygulanmaktadır. Bu tür denetim, yerel yönetimlerin eylemlerinin (fiili durumunun) diğer bir deyişle maddi durumunun hukuki duruma ya da uygulanması gereken mevzuata uygun olup olmadığının tespitinden ibaret olup maddi hadise ve eylemleri kapsamaktadır.402

Dış denetimin bir diğer yöntemi ise ikili görev yoluyla denetimdir. İkili görev, 397 Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 197 398 Özay Ġ H. (1996), a.g.e., s. 166 399

Demir O. (2006), a.g.t., s. 98-119; Çolak H. (2004), a.g.t., s. 35-39

400

Karaarslan M.( 2008), a.g.e., s. 200

401

Günday M. (1999), a.g.e. s. 59, Çelebi T. (2003), a.g.t., s. 48-50

402

bir yerel yönetim biriminde, tek bir otoritenin farklı tüzel kişilikler adına birçok görevi yapmasıdır. Bu tek otorite merkezi yönetim hiyerarşisine dâhil bir ajan olabileceği gibi, yerel yönetim biriminin başı bir kişi de olabilir.403

İkili görev sisteminin en önemli sonucu, merkezi kamu hizmetleriyle yerel kamu hizmetlerinin bir arada yürütülmesidir. Bu ise aynı kişinin, hem merkezin, hem de yerel yönetimin temsilcisi sıfatıyla aynı yönetsel makamda bulunmasını gerektirir. Yerinden yönetimlerin başına, merkez hiyerarşisine dâhil bir memurun getirilmesini zorunlu kılan bu uygulamanın gerçek anlamda yerinden yönetime ters düştüğü açıktır. Bu sistem merkeziyetçilik ile yerinden yönetim arasında “yarı yerinden yönetim” denebilecek bir yerel yönetim ünitesi yaratmaktadır.404

Kimi ülkelerde merkezin bir ajanı olarak çalışıp istisnai nitelikte yerel niteliğe sahip olan valiler ile genel olarak yerel niteliğe sahip olup istisnai nitelikte merkezi yönetimin kendilerine özel olarak devrettiği görevleri yerine getirmekle yükümlü olan diğer yerel yöneticiler arasında bir fark oluşmaktadır. Kuşkusuz yerel yönetimler üzerinde ikili görev yoluyla uygulanan vesayet denetiminde yukarda belirtilen ilk durum genellik arz ettiği için yerel özerkliğin çiğnenmesinde daha çok etkili olmaktadır. Yerel yönetim bir yerinden yönetim kuruluşu olmasına rağmen, ikili görev yerinden yönetim ilkesine ters düşen bir uygulamadır. Bu husus ikili görevi yürütecek olan yöneticinin seçim değil atama yoluyla gelmesinde kendisini su yüzüne çıkarmaktadır. Merkezi yönetim yerel yönetimin başına, merkez hiyerarşisine dâhil bir kişinin getirilmesi yoluyla yerel yönetimlere müdahale fırsatı bulmakta ve böylece merkezileşme eğilimleri de artmaktadır. Bunlarla beraber ikili görev yetki, görev ve sorumluluklar bakımından da yerel yönetimlerde karmaşıklığa neden olmaktadır.405

İdari kurul ve kuruluşlarca denetim dış denetimin diğer bir türüdür. Ülkenin yönetim yapısına bağlı olarak direk başbakanlık, cumhurbaşkanlığı, devlet başkanlığı ya da ilgili bakanlıklara bağlı denetleme kurul ve kuruluşları olabilmektedir.

Örnek olarak ülkemizde Başbakan’a bağlı olarak Yüksek Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanı’na bağlı olarak Devlet Denetleme Kurulu ve İçişleri Bakanlığı’na bağlı olarak İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu araştırma, inceleme veya denetim yapmaktadır. Ancak bu kurulların hukuka aykırı eylem ya da işlemler üzerinde iptal etme, durdurma 403 AĢgın Ġ H. (2006), a.g.t., s. 47-48 404 Çolak H. (2004), a.g.t., s. 16-17 405 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 736-737

vb. yetkileri bulunmamakta, ancak idari vesayet makamlarını harekete geçirme ve yargıya gitme yoluyla bu işlem ve eylemlerin iptali ya da yürütülmesinin durdurulmasını isteyebilmektedirler.406