1.3.1 1923-1960 Arası Dönem

Osmanlı Devleti ile Türkiye Cumhuriyeti arsındaki süreklilik niteliğinin en bariz hissedildiği alanlardan biri de idari alandır. Özellikle, merkeziyetçilik- adem-i merkeziyetçilik ilişkileri, yerel yönetim anlayışı ve uygulamaları ve kent mekanının özellikleri ile ilgili olarak bu tevarüs niteliğini açıkça görmek mümkündür. Cumhuriyet’in kurucu liderleri, ya İttihat ve Terakki içinde yetişmiş ya da bu gelenekten etkilenmiş kişiler oldukları için, otoriter ve merkeziyetçi yönetim anlayışını devam ettirmekte sakınca görmemişlerdir.722

Genel olarak Cumhuriyetin kurucuları asli olarak devletin güçlenmesini istedikleri için yerel yönetimleri birer hizmet kuruluşu olarak görmüşlerdir. Buna rağmen o günün koşullarına göre oldukça güçlü bir yapı kurmaya çalışılmış fakat yerel yönetimlerin özellikle mali ayağının oluşturulamaması ve zaman zaman merkezileşme

720

Sunay C. (2002), a.g.m., s. 113-133

721

Dönmez M. (Mart 1995), a.g.m., s. 165-174

722

çabaları sebebiyle yetkileri sınırlandırılmış bu nedenle de beklenen verim alınamamıştır.723

Cumhuriyet sonrası dönemdeki yerel yönetim yasaları oldukça kırılgan bir dönemde hazırlanmıştır. Savaş sonrası olması, yeni bir ülkenin kurulmuş olması ve ülkedeki rejim sıkıntısı birçok konuda olduğu gibi kendini yerel yönetimlerde de hissettirmiştir.

III.1.3.1.1. 1921 ve 1924 Anayasaları

1921 gibi olağanüstü bir dönemde hazırlanan Teşkilat-ı Esasiye Kanunu güçler birliği ilkesini ve meclis hükümeti sistemini benimsemiştir. Devlet güçleri TBMM’de toplanmıştır. Bu Anayasa yönetim anlayışı olarak yerinden yönetim ilkesini kabul etmiştir.724

Bu Anayasa yerel yönetimler alanında iki önemli değişiklik getirmiştir. Bunların ilki, illere ve bucaklara özerk statü vermek olmuştur. İkinci olarak ise Vali, illerde TBMM’nin temsilcisi ve vekili sıfatıyla bulunacaktı. Anayasa il genel meclislerinin yerine ise “vilayet şuraları” ihdas etmekte idi.725

Valiler yalnız devletin genel işleriyle yerel işler arasında bir aykırılık ortaya çıktığı zaman duruma müdahale edebilecektir. 1921 Anayasası’nın 23. maddesi ayrıca, Genel Müfettişlere, devletin yerel yönetimlerle ilgili görev ve kararlarının uygulanmasını sürekli olarak denetlemek yetkisini de tanımıştır.726

1921 Anayasasıyla geniş yetkilere sahip bir il özel idaresi düzeni kurulması öngörülmüş, il özel idarelerinin görev alanı oldukça geniş tutulmuş,727

seçimle işbaşına gelecek olan organlarına ait esaslar belirtilmiştir. Ancak bu hükümler uygulama alanı bulamamıştır.728

723

Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 109

724

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 40

725

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 40

726

KeleĢ R. (2006), a.g.e., s. 137-138

727

1921 Anayasası’nın 11. ve devam eden maddeleri yerinden yönetim kavramının gelişmesi açısından oldukça ilginçtir. 11. madde ile ilin yöresel sorunlar üzerinde özerkliğe sahip olduğu belirtilmekte ve merkezi ve yöresel hizmetler ayrımında bir ölçüt getirmektedir. Buna göre, iç ve dış politika, dinsel, hukuksal ve askeri sorunlar, uluslararası ekonomik ilişkiler, vergi ve birden çok ilin çıkarlarını ilgilendiren merkezi nitelikli hizmetler merkezi hükümete ve vakıf, medrese, eğitim, sağlık, ekonomi, tarım ve toplumsal yardımlaşma gibi yöresel hizmetlerin düzenleme ve yönetim sorumluluğu vilayet şuralarına bırakılmaktadır. İl genel meclisinin bir başka ele alınış biçimi olan vilayet şuraları il halkınca seçilen üyelerden ibarettir. Şuranın yürütme görevi üyeler arasından seçilecek bir başkan ve bir yönetim kuruluna verilecektir. YaĢamıĢ D F. (Aralık 1991), a.g.m., s. 199-210

728

1921 Anayasası’nın geniş özerklik esasına, 1924 Anayasası’nı hazırlayanlar, bunun bir zaaf sebebi olacağı gerekçesiyle pek de iltifat etmemişler ve yerel yönetimlerin tüzel kişilik ve yerinden yönetim ilkelerine göre yönetileceğinin Anayasa’da belirtilmiş olması ile yetinmişlerdir.729

1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’nun 90. ve 91. maddelerinde illerin tüzelkişiliğe sahip oldukları, işlerini yetki genişliği ve görev bölüşümü ilkelerine göre yürütüleceği kabul edilmiştir. Bu bir bakıma yerel özerklik bakımından geriye dönüştür.730

1924 Anayasası, bir yerel yönetim kuruluşu olarak vilayeti iktisadi ve coğrafi bir birlik olarak kabul etmekte, hudutlarını da bu esas dâhilinde çizmekte ve faaliyet alanını da bu sınırlar olarak belirlemektedir.731

1876 Meşruti Anayasası’nın ilkelerini temel olarak benimseyen bu Anayasa 1921 Anayasası’nın âdem-i merkeziyetçi görüşlerine karşı merkeziyetçi bir yönetim anlayışını benimsemiştir.732

III.1.3.1.2. 1923-1960 Arası Dönemde Belediyeler ile Ġlgili GeliĢmeler

1923’de Lozan Antlaşması’nda kabul edilen sınırlar içinde Osmanlı Devleti’nden devralınan 389 belediye bulunmaktaydı. Bu belediyelerin sahip olduğu alt ve üst yapı hizmetleri sınırlıydı. Belediyelerin 4’ünde elektrik tesisatı, 20’sinde düzenli içme suyu tesisatı, 17’sinde mezbaha, 7’sinde spor alanları, 29’unda park ve bahçe bulunuyordu. Belediye sınırlarındaki asfalt yol uzunluğu 17 km ve şose yol ise 251 km’yi geçmiyordu.733

Bu ve bunun gibi savaşın getirdiği yıkımların giderilmesi gereği ve başkent olarak kabul edilen Ankara’nın imarı Cumhuriyet’in ilk yıllarında öne çıkan konular olmuştu.

Bu nedenle Cumhuriyet’in ilanından hemen sonra yerel yönetimlerle ilgili çalışmalar hızlandı. İlk olarak 1924 yılında 417 sayılı “Ankara Şehremaneti Kanunu” ile Ankara’ya özel bir yönetim biçimi getirildi. İçişleri Bakanlığınca atanan bir Şehremini yönetiminde Emanet Komisyonu ile 24 üyeli Belediye Genel Kurulu Ankara Şehremanetini oluşturmaktaydı. Bütçesi ise bu cemiyet tarafından yapılacak ve İçişleri Bakanlığı onayıyla kesinleşecekti. Belediye zabıta hizmetleri bu şehirde polis tarafından yürütülecekti. Devletçe atanacak memurların dışındaki çalışanların maaşları

729

Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 108

730

Koçdemir K. (Eylül 1999), a.g.m., s. 97-122

731

Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 108

732

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 41

733

Şehremanetince karşılanacaktı.734

Daha sonra tüm belediyeleri kapsayan bir belediye kanunu oluşturma çabaları başlatıldı. 1930 yılında çıkarılan 1580 sayılı yasa ile “beldelerin ve beldede oturanların yöresel nitelikte ortak ve medeni ihtiyaçlarını düzenleme ve giderme ile yükümlü tüzel bir kişilik” olan belediye yönetimi kuruldu.735

1580 sayılı Belediye Kanunu’nu ile 1877 tarihli Dersaadet ve Vilayetler Belediye Kanunları ile ek düzenlemelerin tümü kaldırıldı. İlk kez Köy Kanunu’nda yer alan 2000 nüfus şartı, belediye kurulması için kıstas olarak getirildi. Ülkedeki belediyeler, İstanbul ve Ankara istisna tutulmak kaydıyla, eşit kabul edilerek tek kanun çatısı altında yapılandırıldı. Encümen’in belediye başkanı ve belediye meclisi yanında, karar ve danışma organı olarak tüm belediyelerde kurulması öngörüldü. Bu kanun ile belediye başkanını, belediye meclisi ya kendi içinden ya da seçilme şartlarını taşıyan kendi dışından birini gizli oyla seçecekti. Seçilen başkan il merkezlerinde İçişleri Bakanı, diğer yerlerde ise Vali tarafından onaylanacaktı. Belediye Kanunu ile yerel temsilin kapsamı da genişletilmiş; oy kullanma yaşı 18, seçilme yaşı 25 olmuştur. Ayrıca, kadınlara seçme hakkı tanınmış ve oy kullanmak için gerekli olan belli miktarda emlak vergisi ödeme şartı kaldırılmıştır.736

1580 sayılı Belediye Kanunu, dönemin şartlarını ve siyaset anlayışını yansıtmaktadır. Tek partinin ideolojisi ve üstlendiği modernleşme misyonu merkezi politika ve yönlendirmelere bağımlı, merkezi idarenin bir taşra birimi gibi hizmet gören belediye modelini ortaya çıkarmıştır. Bu kanunda belediyelerin özerkliğinden ziyade devletçilik, modernleşme ve parti-devlet bütünleşmesinin sağlanması önemli olmuştur. Avrupa’daki güçlü özerk yerel yönetimlere bakılarak bir yandan yerel yönetimlerin görev ve yetkileri arttırılırken, bir yandan da Osmanlı’nın merkeziyetçi idare mirası ile Cumhuriyetin yeni rejim arayışlarında taşraya olan güvensizliğin bir sonucu olarak sıkı bir denetim mekanizması kurulmuştur.737

Bunun dışında da tek parti döneminde, yerel yönetimler üzerinde ancak katı komünist rejimlerde veya faşist diktatörlüklerde görülebilecek türden, doğrudan ve dolaylı olarak katı merkeziyetçi politikalar uygulanmıştır.

734

Dönmez M. (Mart 1995), a.g.m., s. 165-174

735

YaĢamıĢ D F. (Aralık 1991), a.g.m., s. 199-210

736

Oktay T. (2008), a.g.e., s. 148-149

737

Örneğin; 1927 yılında Cumhuriyet Halk Fırkası kongresinde köy muhtarlarından yüksek düzeydeki bürokratlara kadar her türlü atamanın parti müfettişlerinin onayından geçtikten sonra yapılması kararlaştırıldı ve buna uygun olarak aynı dönemde çok geniş bir parti örgütü de kuruldu. 1930’larda, İnönü’nün başbakan olduğu dönemde, valiler parti örgütünün başına getirildi ve parti devlet bütünleşmesi başlatıldı.738

Cumhuriyet ilan edildikten bir süre sonra valiler belediye başkanlığı görevini de üstlenmişlerdi. 1948 yılında Ankara ve 1954 yılında İstanbul’da ilk defa belediye başkanlığı görevi valilik görevinden ayrılmıştı. 739

Belediye Kanunu’nun çıkarılmasından sonra şekillenmeye başlayan Cumhuriyet belediyesinin inşası, çıkarılan hukuki düzenlemelerle de sürdürüldü. 1930’da çıkarılan Umumi Hıfzıssıhha Kanunu ile belediyelerin çevre sağlığı, sağlık kurumları kurulması ve sosyal yardım alanlarındaki fonksiyonları genişletildi. Şehir planları ve imar uygulamalarını geliştirmek amacıyla 1933’te Belediye Yapı ve Yollar Kanunu çıkarıldı. Belediyelerin yatırımlarını desteklemek üzere 1933 yılında Belediyeler Bankası kuruldu. Belediyelerin imar konusundaki en önemli araçlarından biri olan kamulaştırma ile ilgili 1934 yılında İstimlâk Kanunu çıkarıldı.740

1948 yılında kabul olunan Belediye Gelirleri Kanunu ile bazı devlet vergilerinden belediyelere nispi bir pay verilmesi ilkesi benimsenmiş ve sistem ayrıca maktu bir kısım resim ve harçlarla tamamlanmak istenmiştir. 1948 şartlarına göre iyi düşünülmüş bir esasa dayanmasına rağmen, zamanla kendisinden bekleneni veremez hale gelmiştir. Maktu gelir sistemi ise, enflasyonist gelişmeler sonunda giderek gerçek bir gelir kaynağı olma niteliğini yitirmiştir.741

1945-1960 döneminde, yerel yönetimlere kendi kuruluş kanunlarıyla verilen görev, yetki ve kaynaklardan bazıları, yeni kurulan merkezi idare kuruluşlarına geçmiştir. Yerel yönetimler fonksiyonlarını kademeli olarak yitirmiş, birçok konuda merkezi idareye bağımlı hale gelmişlerdir. Demokratikleşme ile birlikte, yerel yönetimlerin güçlendirilmesi gerekirken, tam tersi bir oluşum yaşanmıştır. Seçimle belirlenen üyelerden oluşan hükümetler, yine seçimle işbaşına gelen yerel yönetim organlarına, rakip kişi ve kurumlar gözüyle bakmıştır. Hükümet programları ve

738

Koçdemir K. (Eylül 1999), a.g.m., s. 97-122

739

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 128

740

Oktay T. (2008), a.g.e., s. 149

741

kalkınma planlarındaki hedef ve ilkelere rağmen, yerel yönetimlerin yetki ve görevleri daraltılmıştır.742