3.3.9.8 Sermaye Piyasasına Girebilme

Şart’ın dokuzuncu maddesinin son paragrafı yerel yönetimlerin borçlanmasına ayrılmıştır. Paragraf şu şekildedir:

“Yerel makamlar sermaye yatırımlarının finansmanı için kanunla belirlenen sınırlar içerisinde ulusal sermaye piyasasına girebileceklerdir.”618

Gerçekleştirilmesi çok uzun zaman alan altyapı yatırımlarının zamana yayılarak uygulamaya konulması, büyük kentlerde yaşayanların çok uzun süre bu yatırımların

614

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 96

615

Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 158

616

Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 537

617

Canalp E. Avrupa Birliği Hukukunun Üye Ülkelerin Yerel Yönetimleri Üzerindeki Etkileri. Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi, Ankara, 2006, s. 127

618

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı. Avrupa Konseyi Antlaşmaları Serisi. Erişim: http://www.avrupakonseyi.org.tr/antlasma/aas_122.htm

sağlayacağı yararlardan yoksun kalması anlamına gelmektedir. Kuşkusuz altyapı yatırımları dışında da çağdaş kent yaşamı için gereklilik arz eden birçok yatırım alanı bulunmaktadır. Yerel yönetimlerin klasik gelirlerinden yatırıma ayrılabilen payın yetersiz olduğu ise bilinen bir gerçektir. Bu nedenle, yapılması öngörülen ve uzun zaman dilimine yayılmadan, bir an önce tamamlanması düşünülen yatırımların gerçekleştirilmesi için borçlanma bir finansman yolu olarak görülmektedir. 619

Öz gelirler ve yardımlar gibi sürekli kaynaklardan farklı olarak, borçlanma gelirleri geri ödenmesi gereken geçici kaynaklardır ve gelecek kuşakları da yükümlülük altına sokmaktadır. Bu nedenle, borçlanma gelirlerin hangi alanda kullanılacağı büyük önem taşımaktadır. Bu konuda genellikle kabul edilen görüş, gelecek kuşakları yükümlülük altına sokan bu gelir kaleminin, faydası gelecek yıllara taşan yatırım harcamaları için uygun olduğu, gelecek kuşakların faydalanamadığı cari harcamalar için uygun olmadığı yönündedir.620

Klasik maliyeciler, borçlanmayı hakiki ve asli bir gelir olarak görmemektedirler. Bunlara göre, borçlanma olağanüstü bir kamu geliridir. Klasik maliyeciler ayrıca, borçlanmayı vergilerin öne alınmış, iskonto ettirilmiş bir şekli olarak nitelendirmektedirler.621

Kamu maliyesinde tahsis-i varidat yani belli gelirlerin belli giderlerin karşılığı olarak bir hesapta tutulması usulü öteden beri, istisnalar hariç, kabul edilmemiştir. İşte bu istisnalardan birinin de borçlanma yolu ile sağlanan gelirlere ait olması gerekmektedir. Yani, borçlanmaya hangi bayındırlık veya imar faaliyetinin gerçekleştirilmesi için başvurulmuşsa, sadece o amaçla kullanılması gerekmektedir.622

Bu durumda, olağanüstü gelir olan borçlanma gelirinin yine olağanüstü bir gidere tahsis edilmesi gerekmektedir. Borçlanmadan elde edilecek gelirin olağan giderlere tahsis edilmesinin, yerel yönetim bütçelerinin dengesini bozacağı savunulmaktadır. Bunun yanında borçlanma, geri ödenmesi gereken bir gelir olduğu için borçlanma sonucu yapılan yatırımın verimli yani fiyat, harç ve benzeri gelir sağlayan bir yatırım olması gerektiği de savunulmaktadır.623

619

Doğanyiğit S. Belediyelerde Dış Borçlanmaya Dayalı Finansman Modeli. Sayıştay Dergisi, Ocak-

Mart 2001, S. 40, s. 1-7 620 Arıkboğa Ü. (2008), a.g.e., s.258 621 Kalenderoğlu M. (2002), a.g.e., s. 225-226 622 Nadaroğlu H. (2001), a.g.e., s. 104 623 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 521-522

Ancak, harcama ve gelir akışında meydana gelen düzensizlikler sonucu ortaya çıkan dengesizlikleri gidermek, doğal felaketler gibi öngörülemeyen durumlarda ortaya çıkan zararları tazmin etmek, ekonominin beklenmedik durgunluk dönemlerinde vergi gelirlerinin beklenilenin çok altına düşmesi sonucu cari harcamaları karşılayamaması gibi durumlarda, borçlanma gelirlerinin cari harcamalar içinde kullanılabilmesi öngörülmektedir.624

Yerel yönetimler iç ve dış sermaye piyasalarından, merkezi yönetim tarafından kurulmuş bir borç fonundan ya da ülke içinde kurulmuş olan yerel yönetim bankalarından borçlanabilmektedirler. Ancak hemen hemen hiçbir ülkede yerel yönetimler borçlanma konusunda sınırsız bir yetkiye sahip değildirler.625

Ülkenin bütününün asıl sorumlusu olan devlet mahalli idarelerin borçlanmasını idari vesayet makamının önceden izin vermesi şartına bağladığı gibi ayrıca birçok kısıtlamalar da getirebilmektedir.626 Bu kısıtlamalar, yüksek faiz oranları, yüksek oranda yerel sermayeyi dengeleme katkıları ve borçlanma ile sağlanan paraların borç alınışındaki amaç dışında kullanılmaması gibi şekillerde tezahür etmektedir.627

Bununla beraber borçlanmaya dayalı finansman yönteminin, popülist olmayan ve siyasi tercihlere göre de değişiklik göstermeyecek nitelikteki alt yapı yatırımları için kullanılması ve büyük çaptaki borçlanma kararlarında ise ilgili yerel çevrede referanduma gidilmesi628 sorunu büyük ölçüde halledebilecek özelliktedir.

Borçlanmada uygulanacak borç miktarı sınırlaması konusunda ise borç verebilecek sermaye sahiplerinin sınırlamaları dışında, her ülkenin kendine özgü hukuki sınırlamaları da mevcuttur.629

Yerel yönetimlerin borçlanması konusunda ülkelerin önemli bir kısmında borçlanma üzerinde bir üst sınır ve izin süreci bulunmaktadır.630

Aksi bir durumda, yani sınırsız borçlanma durumlarında, belli bir dönem için seçilen yerel yönetim organlarının popülist yaklaşımlarla, borçlanmadan elde ettikleri kaynakları heba etmeleri ihtimal dahilindedir. Bununla beraber karşılığı olmadan yapılacak olan sınırsız borçlanmalar, yerel yönetimleri ve dolayısıyla merkezi yönetimleri büyük mali bunalımlara sürükleyebilecektir.

624 Arıkboğa Ü. (2008), a.g.e., s.258 625 Arıkboğa Ü. (2008), a.g.e., s.258 626 Nadaroğlu H. (2001), a.g.e., s. 104 627 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 524 628

Doğanyiğit S. (Ocak-Mart 2001), a.g.m., s. 1-7

629

Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 524

630

II.3.3.10. Yerel Makamların Birlik Kurma ve Birliklere Katılma Hakkı

Yerel yönetim birimlerinin bir araya gelmeleri, yeryüzündeki deneyimler gözden geçirildiğinde, ya birleşmeler (amalgamation) biçiminde, ya da işbirliği yapma (cooperation) biçiminde olmaktadır.631

Yönetimler arasındaki ortaklık ve işbirliği, dikey ve yatay ortaklık ve işbirliği şeklinde kendisini göstermektedir. Dikey ortaklık yerel yönetimler ve bölgelerin merkezi idare ile yaptıkları işbirliğini ifade ederken; yatay ortaklık ise, yerel yönetimlerin, bölgelerin ya da merkezi idare birimlerinin kendi aralarındaki işbirliğini ifade etmektedir.632

Özerklik Şartı hatırlanacağı üzere 5. maddede mümkün olduğu ölçüde yerel yönetimlerin sınırlarının korunmasını öngörmekteydi. Bu nedenle 5. maddeyle ortak olarak düşünüldüğünde Şart’ın yerel yönetimlerin birleşmesinden ziyade işbirliğini önemsediği ortaya çıkmaktadır.

Şart’ın 10. maddesi gereğince yerel yönetimler, hem kendi aralarında, hem de diğer kategorideki yerel yönetimlerle birlik kurma ya da yerel yönetim birliklerine girme hakkına sahip olacaklardır.633

Bu da yerel yönetimlerin yatay ortaklığını açıklamaktadır.

Yerel yönetim birlikleri ile ilgili hükümlerin yer aldığı uluslararası sözleşmelerden bir diğeri olan “Yerel Yönetimler Evrensel Bildirgesi”nin 9. maddesinde yer alan birliklere ilişkin “Yerel yönetimler, yetkilerini kullanırken, ortak çıkarların savunulması ve geliştirilmesi ve üyelerine belli hizmetler sağlanması için birlik kurma yetkisine sahip kılınmalıdır” şeklindeki düzenleme de Özerklik Şartı’nın yerel yönetimlerin dayanışma ve birlik kurmalarını destekler niteliktedir.634

Yönetimler arası ortaklık ve işbirliği yapılırken, hukuki açıdan yönetimler arası gerçek ortaklığı belirleyen ve tanımlayan üç rehber ilke bulunmaktadır. Bunlardan

özerklik, ilişkilerin kanunla tanınması veya üst otoritelerce bireysel anlaşma yapma

yetkisinin emredilmemesi ve böylece gerekli karar ve hareket serbestîsi sağlanarak, bu kuruluşların kendi işlem ve eylemlerinden sorumlu tutulmasını ifade etmektedir. İkinci olarak hukuka uygunluk ilkesi gereği, ortaklıkta merkezce konulan iç hukuk kuralları, 631 KeleĢ R. (2000), a.g.e., s. 380 632 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 799 633 Pıtırlı A. (Haziran 1989), a.g.m., s. 59-72 634

Kara M, Palaybıyık H. Mahalli İdare Birlikleri Kanunu- Toplum Kalkınması ve Çanakkale Köy Birlikleri. Türk İdare Dergisi, Mart 2006, S. 450, s. 95-115

anayasal ve yasal düzenlemeler olduğu için her zaman üstündür. Bu nedenle yerel ve bölgesel yönetimlerce konulan emirler bunlara uygun olmak zorundadır. Birlikler de bu tüzel kişilerden oluştuğu için işlemlerinde hukuka uygun davranmak zorundadırlar. Son olarak ortaklığa hâkim olan ilke, ikincillik ilkesidir.635 Buna göre bir hizmet ya da görev, halka daha yakın olandan başlamak kaydıyla, onu en iyi yapacak birime verilmelidir. Yani yerel yönetimlerin kendi eliyle yapabilecekleri görevleri birliklerin üstlenmemeleri gerekmektedir.