1.3.3 1980 ve Sonrası Dönem

III.1.3.3.1. 1982 Anayasası

Askeri darbe sonrası 1982 yılında yeni bir Anayasa hazırlanmıştır. Bu Anayasa devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünü korumak, pekiştirmek ve geliştirmek için Devleti güçlendirmeye ve merkeziyetçi bir yapı oluşturmaya çalışmıştır.764

1982 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 123. maddesi idarenin kuruluş ve görevleri ile bir bütün olduğunu ve kanunla düzenleneceği hükmünü getirmektedir. Yine aynı maddenin devamında, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı ifade edilmektedir.

Madde tekçi devlet yapı ve zihniyetinin bir ürünü olarak idareyi bir bütün olarak ele almıştır. Maddenin devamında ifade bulan merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayalı olarak kurulacak olan idare birimleri ve görevleri bu bütün çerçevesinde ele alınacak ve muhakkak bir kanuna dayandırılacaktır. Böylece idare yetkisini kanundan alacaktır.

Anayasa’nın 125. maddesi ise Yargı Yolu başlığı ile düzenlenmiştir. Maddeye göre idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açık tutulmakta olup, yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı tutulmaktadır. Verilecek olan yargı kararlarının idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini ortadan kaldıracak biçimde olamayacağı açıklanmıştır. Ancak idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebileceği olanağı getirilmiştir.

Anayasanın konumuzla en ilgili bölümü ise 126. ve 127. maddeleridir. 126.

763

Ökmen M. (2008), a.g.e., s. 55

764

madde merkezi idareyi, 127. madde ise mahalli idarenin kuruluşunu açıklamaktadır. 126. maddeye göre, Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. Görüldüğü üzere illerin ve il yönetimi altında diğer kademeli bölümlerin kuruluş gerekçeleri oldukça muğlâk bırakılmıştır. Coğrafi durum, ekonomik şart ve kamu hizmeti gerekleri kavramlarıyla tam olarak ne ifade edildiği açık değildir. Cumhuriyet’in kuruluşundan beri bu muğlak ifadelere dayanılarak gereksiz yere, çoğu zaman siyasi rant amaçlı veya başka popülist gayelerle bir çok il ve ilçe kurulmuştur. Bu durum kuşkusuz uygulamada bürokratik işlemlerin ve yönetim masraflarının aşırı derecede artmasına sebep olmaktadır.

Maddenin devamına göre illerin idaresi yetki genişliği esasına dayanmaktadır. Yani il yönetiminin başındaki valiler merkezi yönetimin yetkilerine sahip kılınmakta ve merkezi yönetimin ildeki en büyük temsilcisi vali olmaktadırlar.

Ayrıca, bu Anayasa maddesi ile kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabileceği esası getirilmiştir. Merkezi yönetim kuruluşları, buna dayanarak günümüzde birçok bölge teşkilatına sahip olmuştur.

1982 Anayasası’nın 127. maddesi ise mahalli idarelere ayrılmıştır. Bu bölümde mahalli idarelerin kuruluş, görev ve yetki esasları, seçimleri, birlik kurmaları, merkezi idarenin idari vesayet yetkisi ve mahalli idarelerin seçilmiş organlarının yargı yolu ile korunması genel ifadelerle yer almaktadır.

1982 Anayasası’nda yerel yönetimler, “Yürütme” başlığını taşıyan ikinci bölümde ve idare başlığı altında düzenlenmiştir. Bu sebeple, yerel yönetimler, yürütme organının ve idare sisteminin bir parçasını teşkil etmektedirler. Söz konusu idarelere ancak yürütme ile ilgili görev, yetki ve sorumluluklar verilebilir. Bir başka anlatımla, üniter devlet olmanın bir gereği olarak, bu idarelere, federal devletlerde ki federe devletlerde olduğu gibi yasama ve yargı fonksiyonuna ait bir görev, yetki ve sorumluluk verilemez. Böyle bir görev ve yetkinin verilmesi Anayasa’ya aykırı olur. Bu nedenle, yerel yönetimlerin karar ve hareket serbestîsi, Anayasa tarafından yürütme fonksiyonu ile sınırlandırılmaktadır.765

Anayasa’nın 127. maddesine göre mahalli idareler, il, belediye veya köy

765

halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, yine kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir. Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.

1982 Anayasası hazırlandığı dönemlerde yerel yönetim birimlerinin isimlerinin tek tek sayılması yerine, genel ilkelerin verilmesi ve bu şekilde Anayasa ile getirilen sınırlı tiplilik (numerus clerus) prensibinin terk edilmesi önerisi getirilmiştir. Bunun yanında bu birimlerin tek tek sayılmasına karşılık, il özel idaresine yerel yönetim birimleri arasında yer verilmemesinin istenmesi de bir diğer öneriydi. Ancak her iki öneri de Anayasa’yı hazırlayanlar tarafından benimsenmemiştir.766

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 3. maddesinin ilk paragrafı özerk yerel yönetimin tanımını yapmakta, 2. maddesi ise özerk yerel yönetimler ilkesinin yasal ya da anayasal düzeyde tanınmasını düzenlemektedir. Türkiye her iki maddeye de çekince koymamıştır. Ancak çekince koymamış olmasına rağmen bu her iki paragrafında Anayasa’da doyurucu bir şekilde yer aldığını söylemek oldukça güçtür. Özerk yerel yönetim ilkesi ve tanımı Anayasamızda yer almamış sadece yukarıda genel bir yerel yönetim tanımı yapılmakla yetinilmiştir.

Şart’ın oluşturduğu özerk yerel yönetim tanımıyla, Anayasa’nın getirdiği tanım arasında benzerlik olmakla birlikte, Şart’ın tanımında yer alan “kamu işlerinin önemli bir bölümü” ifadesi ile Anayasa’da yer alan “mahalli müşterek ihtiyaçlar” ifadesi birbirlerini karşılayamamaktadır. Özerk yerel yönetim ilkesi de Anayasa’da “yerinden yönetim ilkesi” şeklinde düzenlenmiştir. Bunda kuşkusuz özerklik kelimesinin zihinlerde oluşturduğu olumsuz imajın payı çok fazladır. Yerinden yönetilen her idarenin özerk olamayacağı açık bir durumdur. Ancak Şart bu ilkenin uygun olduğu durumlarda anayasalarda yer alabileceğini belirttiği için Anayasa’da bu ilkeye yer verilmemesi, olumlu bir durum olmamakla beraber Şart’a aykırı değildir.

1982 Anayasası’nda mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine göre kanunla düzenleneceği belirtilirken, 1961 Anayasası’nda böyle bir düzenleme ve hüküm bulunmamaktadır.767

Bu nokta, yerel özerkliğin yasa ile sınırlanmasına karşı bir güvence oluşturabilecek niteliktedir. Nitekim 3394 sayılı yasanın 7. maddesiyle, Başbakanın gerekli gördüğü hallerde, belediyelerin imar ve

766

Nadaroğlu H. (2001), a.g.e., s. 175

767

planlama yetkilerinin geçici olarak Bayındırlık ve İskân Bakanlığı’na verilmesine olanak sağlayan kural, Anayasa Mahkemesi’nin 28 Kasım1991 tarih ve 21065 sayılı kararıyla bu kurala aykırı bulunarak bozulmuştur.768

Anayasa’ya göre mahalli idarelerin seçimleri yine Anayasa’nın 67. maddesindeki esaslara göre yapılacaktır. Anayasa’nın 67. maddesi seçimlerin ve halk oylamasının serbest, eşit, gizli, tek dereceli, genel oy, açık sayım ve döküm esaslarına göre, yargı yönetim ve denetimi altında yapılacağını belirtmektedir.

Anayasa’nın bu hükmü Özerklik Şartı’nın 3. maddesinin 2. paragrafında seçimle işbaşına gelmesi gereken yerel yönetimlerin karar organlarının seçimi ile ilgili ilkeler ile uyum göstermektedir. Ancak maddenin devamında seçim kanunları, temsilde adalet ve yönetimde istikrar ilkelerini bağdaştıracak biçimde düzenlenir denmektedir. Temsilde adalet demokrasilerde olması gereken bir durumdur. Ancak yönetimde istikrar ilkesiyle ne denmek istediği açık değildir. Muhtemelen bununla seçim barajlarından söz edilmek istenmektedir. Seçim barajının çok yüksek tutulması temsilde adaleti sağlamanın önünde bir engel teşkil ettiğinden aynı paragrafta bu iki durumun bir arada ifade edilmesi çelişki yaratmaktadır.

1961 Anayasası, seçimle oluşturulması zorunlu organları “Genel Karar Organı” olarak tarif ederken, 1982 Anayasası “Karar Organı”769

şeklinde isimlendirmiştir.770 1961 Anayasası’nda seçimle işbaşına gelecek organların “halk tarafından” seçilerek iş başına geleceği düzenlenmişken, 1982 Anayasası’nda bu “kanunda gösterilen seçmenler tarafından” ibaresi olarak değiştirilmiştir.771

Kanunda gösterilen seçmenler ibaresinden

768

KeleĢ R. (2006), a.g.e., s. 141

769

1961 Anayasası’ndaki “genel karar organı” deyimi yerine 1982 Anayasası’ndaki “karar organı” deyiminin yer alması yeni bir hukuki durumun doğmasına sebep olmuştur. Şöyle ki: İl özel idarelerinde ve belediyelerde il genel meclisinin ve belediye meclisinin yanı sıra il daimi encümeni ve belediye encümeni adlarını taşıyan organlar da vardır. Anayasa Mahkemesi’nin bu konu ile ilgili bir kararına göre (Resmi Gazete: 26 Kasım1988, sayı 20001) il daimi encümeni “bir görüşme, danışma, denetim, karar ve Yürütme Organı”dır. “Bir bakıma, karma kurul niteliğindedir. Ancak, karar organı olma niteliği ağırlık kazanmaktadır.” Bu gerekçeden hareketle il daimi encümenlerine seçilmiş üyelerin yanı sıra il özel idare müdürü vb. atanmış bazı üyelerin de girmesini öngören 3360 sayılı Kanun’un 14. maddesi Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Aynı gerekçeye dayanarak, belediye encümeni ve köylerdeki ihtiyar meclisinde yer alan bazı atanmış üyelere ilişkin ilgili kanunlardaki maddeler de, bir dava açılması halinde, Anayasa Mahkemesi’nce iptal edilebilir. Bu arada, 1961 Anayasası’ndaki “genel karar organı” deyiminin 1982 Anayasası’nda “karar organı” olarak yer almış olmasının daha demokratikleşme amacına yönelik bilinçli bir düzenlemenin mi, yoksa tesadüfî bir durumun sonucu mu olduğu hususu zihinlerde tereddüt uyandırmaktadır. 1982 Anayasası’nın ihtilal ile iktidara gelen askeri rejim döneminde hazırlandığı ve yazıldığı nazara alınırsa tesadüfî bir durumun söz konusu olabileceği görüşüne hak vermek gerekir. Nadaroğlu H. (2001), a.g.e., s. 174; KeleĢ R. (2006), a.g.e., s. 140

770

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 42; Nadaroğlu H. (2001), a.g.e., s. 173

771

ne dendiği açık değildir. Ancak bu durum belediye ve büyükşehir belediye encümenlerinin oluşumuna bakıldığında kısmen anlaşılmaktadır. Çünkü bu encümenlerin seçimi halk tarafından yapılmamaktadır. Ayrıca büyükşehir belediye meclisi seçimi de doğrudan halkoyuna göre yapılmamaktadır. Kanımca Anayasa’nın belirttiği durum budur. Ancak kanunlar ile antidemokratik şekilde farklı düzenlemeler de yapılabileceğinden bu hükmün Anayasa’dan kaldırılması uygun olacaktır.

Ülkemiz Anayasasında ve yerel yönetimler ile ilgili mevzuatlarda referandum konusuna herhangi bir vurgu yoktur. Anayasa’nın 67. maddesinde bahis konusu olan halk oylaması ise yurt çapında yapılması öngörülen bir uygulamayı ifade etmektedir.

1982 Anayasası, Kanun ile büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir ifadesiyle gerçekten büyük bir sorununun önüne geçmiştir. Ülkemizde Anayasa’nın bu hükmüne dayanarak büyükşehir belediyeleri kurulmuştur. Aslında bu ifade, örneğini İtalya, Fransa ve İspanya gibi üniter ülkelerde görebileceğimiz illerin bir üstünde yer alan bölge yönetimleri içinde bir temel teşkil edebilecek niteliktedir. Ancak bunun için merkezi idarenin il esasına dayalı olarak kurulduğunu belirten Anayasa’nın 126. maddesinin de yeniden düzenlenmesi icap edecektir.

127. maddenin belirttiği bir diğer ifade ise, mahalli idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetimin yargı yolu ile olacağı ifadesidir. Maddenin bu bölümü Özerklik Şartı’nın 11. maddesinde yer alan özerk yerel yönetimlerin yargısal korunması ilkesi ile uyuşmaktadır.

Türkiye bu maddeye çekince koymuştur. Çekincenin sebebi 127. maddenin devamındaki ifadelerden anlaşılmaktadır. Çünkü 127. maddenin devamında, “…Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, ĠçiĢleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir” denmektedir. İdari vesayetin oldukça ağır bir şeklini oluşturan bu uygulamanın yerel yönetimlerin özerkliği lehine yeniden düzenlenmesi ya da kaldırılması daha doğru olacaktır.

Anayasa’nın 127. maddesinde yerel yönetimlerle ilgili yer bulan bir diğer ve önemli husus ise idari vesayet yetkisidir. Anayasa, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde

birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, merkezi idarenin kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğunu belirtmektedir.

1982 Anayasası, 1961 Anayasası’ndan farklı olarak merkezi idarenin mahalli idareler üzerindeki vesayet yetkisinden açıkça bahsetmektedir. 1982 Anayasası, askeri yönetimin de etkisiyle, bu kurala açıkça yer vermiştir. Ancak bu 1961 Anayasası’nın idari vesayete karşı çıktığı veya idare tarafından bu yetkinin kullanılmadığı anlamına da gelmemektedir.772

Özerklik Şartı’nın yerel makamların faaliyetlerinin idari denetimi ile ilgili olan 8. maddesinin ilk iki paragrafı Türkiye tarafından onaylanmış, üçüncü paragrafa ise çekince konmuştur. Denetim yetkisinin kanuna ya da anayasaya dayandırılması gerektiğini belirten birinci madde konusunda her hangi bir problem yoktur. Ancak 8. maddenin ikinci paragrafı yerel yönetimlerin idari denetiminin normal olarak sadece kanuna ve anayasal ilkelere uygunluk sağlamak amacıyla yapılabileceğini bildirmektedir. Ancak Anayasa’nın bu maddesinde belirtildiği şekilde yerel yönetimlerin denetimini gerektiren gerekçeler, denetimin bu boyutunu aşmakta ve hukuka uygunluk denetimi yerine, yerel yönetimlerin işlem ve faaliyetlerinin yerindeliğini sorgulama boyutuna varmaktadır.

Gerçi, yerel yönetimler, merkezi yönetim adına denetim ve vesayet hakkı kullanılırken yetkilerinin zedelendiği yolunda bir kanaate vardıkları takdirde, yasalar gereğince, yargı yoluna başvurulabilmektedir.773

Anayasa’nın 125. maddesi de bunu uygun görmektedir. Ancak merkezi yönetimin Anayasa’nın bu hükmüne dayanarak, kimi zaman keyfi, partizanca ve taraf tutarak müdahale etme olasılığı sürekli olarak bulunmaktadır.774

Bu durum yerel yönetimlerin özerkliklerinin zedelenmesine, görevlerde aksamalara ve yerel seçilmişlerin görevleri ile ilgili yoğunlaşma bozukluğuna ve cesaretsizlik gibi durumlara yol açacaktır.

Özerklik denetimsizlik anlamına gelmediğinden775

yerel yönetimler merkezi yönetim tarafından muhakkak denetlenecektir. Ancak Anayasa’da belirtildiği şekliyle 772 KeleĢ R. (2006), a.g.e., s. 142 773 Pıtırlı A. (Haziran 1989), a.g.m., s. 59-72 774

Aydemir R S. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın Işığı Altında Türk Yerel Yönetimleri. Mevzuat Dergisi, Eylül 2001, S. 45 Erişim: http://www.mevzuatdergisi.com/2001/09a/01.htm

775

Çelik A. Belediye Başkanlarının Geçici Olarak Görevden Uzaklaştırılması Üzerine Bir Çalışma. Elektronik Sosyal Bilimler Dergisi, 2005, C. 4, S. 14, s. 145-159 Erişim: http://www.e-sosder.com

idari vesayet yetkisi doğrudan merkezi yönetimlerin yerindelik denetimi yapabilmelerine müsait bir zemin hazırlamamalı, aksine yerindelik denetimini yerel yönetimlerin iç denetim mekanizmalarına ve kamuoyuna bırakmaları ve gerekli durumlarda da yargıyı harekete geçirecek şekilde denetimde bulunmaları daha doğru olacaktır.

Türkiye tarafından çekince konulan Şart’ın 8. maddesinin üçüncü paragrafı ise denetimde orantılılığı öngörmektedir. Bu durum hakkında Anayasa’da açık bir ifade yoktur. İlgili yasalar incelenirken denetimin bu boyutuna tekrar değinilecektir.

Anayasa’nın mahalli idarelerle ilgili olan 127. maddesinin son paragrafı ise yerel yönetim birlikleri ve yerel yönetimlerin mali kaynakları ile ilgilidir. Anayasaya göre, mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında

Bakanlar Kurulu’nun izniyle birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk

işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir.

Özerklik Şartı’nın 10. maddesi yerel makamların birlik kurma ve birliklere katılma hakkını düzenlemektedir. Türkiye 10. maddenin 2. ve 3. paragrafına çekince koymuş ve sadece 1. paragrafı onaylamıştır. Anayasa’daki uygulama, “Bakanlar Kurulu izni” şartının aranması dışında Özerklik Şartı ile uyum göstermektedir.

Anayasa’nın 127. maddesinin son paragrafın devamında ise bu idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır denmektedir. Bu cümle Özerklik Şartı’nın yerel makamların mali kaynakları adıyla düzenlenen 9. maddesinin 2. paragrafı ile birebir uyum içerisindedir. Ancak hem Anayasa’da hem de Özerklik Şartı’nda belirtildiği şekilde görevler ile orantılı gelir kaynaklarının sağlanması uygulamada oldukça zor tespit edilebilecek bir durumdur. Bunun yerine yerel yönetimlerin görev tanımı yapıldıktan sonra, bu yönetimlerin kendi gelirlerinin en azından bir kısmını kendilerinin belirlemesi, kaynak sağlamada esnek davranılması gibi yöntemler daha uygun olacaktır. Kanımca Anayasa bu tür önlemleri tek tek saymak yerine genel bir ifade ile görevler ile orantılı gelir kaynakları sağlanması gerektiğini belirtmekte, bunun için alınması gereken tedbirleri ve uygulamalarını ise yasaya bırakmaktadır.

Ayrıca görevler ile orantılı gelir sağlanabilmesi için öncelikle görevlerin tam olarak bilinmesi gerekmektedir. Bu nedenle görevlerin ne olduğu yasal düzeyde tespit edilmelidir. Anayasa bu şekilde bir ifadeyle Özerklik Şartı’nın, yerel yönetimlerin temel yetki ve sorumlulukları anayasa ya da kanun ile belirlenecektir şeklinde düzenlenen 4.

maddesinin 2. paragrafına da atıfta bulunmaktadır.

Özerklik Şartı ile çok fazla çelişmemesine rağmen Anayasa’nın yerel yönetimler ile ilgili düzenlemelerinde çeşitli noksanlıklar olduğu aşikârdır. Bu durumda “özerk yerel yönetim ilkesi”nin Anayasa’ya konması ve bu temelde bu ilke ile çelişen ilgili bölümlerin yeniden düzenlenmesi yerinde olacaktır. Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi’nin de bu yönde tavsiye kararları mevcuttur.

Örneğin, Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi’nin, Özerklik Şartı’nın uygulanmasını izlemek amacıyla düzenli olarak yaptırdığı denetimlerden, 1997 yılı Türkiye denetiminde “Anayasa’nın 127. maddesinin değiştirilmesi gereklidir” denmiştir. Bu maddenin yerel ve bölgesel yönetim ve hizmette yerellik ilkelerine uygun olarak ve mümkünse Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na atıfta bulunularak değiştirilmesi önerilmiştir. Ayrıca Anayasa’nın 127. maddesinde belirtilen vesayet yetkisi de azaltılarak “hukukilik denetimi” ile sınırlanmalıdır denmiştir.776

Kanımca da, yapılmış olan yeni kanuni düzenlemelerin anayasaya aykırılık yönünden iptal konusu edilmemeleri ve sağlıklı bir reform hareketinin gerçekleştirilmesi için öncelikle anayasal temelde bir reformun yapılmış olması daha doğru olurdu.

III.1.3.3.2. 1982 Sonrası Dönemde Belediyeler ile Ġlgili GeliĢmeler ve Reform Gereksinimi

1950’li yıllarda başlayan ve 1970’li yıllarda belirginleşen hızlı kentleşme süreci ve beraberinde getirdiği sorunlar, yerel yönetimler içinde belediyelerin önemini daha da arttırmıştır. Bu gelişmelere paralel olarak belediyeler de ekonomik yaşama daha etkin bir biçimde katılmaya başlamıştır. Cumhuriyetin ilk yıllarında imar ve temizlik faaliyetlerine ağırlık veren belediyeler, giderek halkın ekonomik sorunlarının çözümüne yönelmiştir.777

1981 yılından önce Türkiye’de, mahalli idarelerin önemli sorunları bulunduğu ve bunlara çözüm aranması gerektiği belli çevrelerin öteden beri ısrarla üzerinde durdukları ve kendi aralarında konuşup tartıştıkları konuların başta gelenlerinden birini teşkil etmiştir.778 Ancak 12 Eylül 1980 askeri darbesi ile ülkenin tüm Anayasal

776

Yumurtacı Ç. (2005), a.g.t., s. 104-105

777

Dönmez M. (Mart 1995), a.g.m., s. 165-174

778

kurumlarında olduğu gibi, yerel yönetimlerde de bir çöküş yaşanmıştır.

Bu süreçte seçimle işbaşına gelmiş olan belediye başkanları görevden alınarak, yerlerine 2303 sayılı Kanun ile yeni başkanlar atanmış, belediye meclisleri feshedilerek, görevleri belediye encümenlerince üstlenilmiştir. Ayrıca, büyük kentlerin çevresindeki küçük belediyelerin ana belediyelere bağlanması sağlanmış, bu nedenle, belediyelerin sayısında azalmalar olmuştur. Bu durum ancak 1984 seçimleri ile son bulabilmiştir.779

1981 yılında 2380 sayılı Kanun ile belediyelere (ve il özel idarelerine) genel bütçe vergi gelirlerinden pay verilmeye başlanmış, 2464 sayılı Yasa ile Belediye Gelirleri Kanunu’nun yürürlüğe girmesi sağlanmış ve 1984 yılı Ocak ayında çıkarılan 2972 sayılı Yasa ile yerel yönetimlerin seçimleri yeni esaslara bağlanmıştır.780

1981 öncesinde gelir yetersizliğinden personelinin ücretlerini dahi ödeyemeyecek duruma gelen belediyelerin mali açıdan güçlendirilmeleri elbette ki çok isabetli ve yerinde bir davranış olmuştur. Ancak rasyonel esaslara uyulmadan, yani görevler tam netleştirilmeden onlara uygun gelir kaynaklarının verilmesi yerine belediyelere durmaksızın mali kaynak sağlanması bu birimlerin bir israf ve savurganlık nöbetine tutulmuş kamu idareleri hüviyetine bürünmelerine sebep olmuştur.781

1983’te askeri yönetim dönemini izleyen siyasal iktidar, kamu yönetiminde de belli düzenlemelere girişmiştir. Devlet Planlama Teşkilatı’nın isteği üzerine, kamu yönetimini geliştirmek ve yeniden düzenlemek üzere daha önce yapılmış olan çalışmaların uygulamaya ne ölçüde yansıdığını araştırmak; eksik yönlerini, darboğazlarını, sorunlarını belirlemek ve alınması gereken önlemleri açıklığa kavuşturmak, o dönemdeki adıyla Avrupa Topluluğu’na bu yönden uyum sağlamaya yarayacak hazırlıkları yapmak üzere, TODAİE, 1989’da Kamu Yönetimi AraĢtırma

Projesi (KAYA Projesi)’ni başlatmıştır. 7 çalışma grubu halinde çalışmaları sürdüren

proje ekibi içinde bir de, yerel yönetimlerle ilgili olanı vardır. Çalışma rapor halinde 1991 yılında yayınlanmıştır.782

Raporda, Türkiye’de yerel yönetimlerin reorganizasyonu konusunda önemli tavsiyeler yer almıştır. Rapor, genelde, belediyeler, il özel idareleri ve köylerin mali

779

Dönmez M. (Mart 1995), a.g.m., s. 165-174

780

Dönmez M. (Mart 1995), a.g.m., s. 165-174

781

Nadaroğlu H. (2001), a.g.e., s. 203

782

destek, merkezi yönetimin denetimi, merkez-yerel yönetim ilişkileri ve yerel özerklik konularında iyileştirmelere gidilerek mevcut yapının ve yerel yönetim türlerinin korunmasından yanadır.783

KAYA Raporu’nda yerel yönetimler ile ilgili bilinen birçok olumsuzluklar sıralandıktan sonra bunlara yönelik çözüm önerileri de getirilmektedir. Bunlar arasında