• Sonuç bulunamadı

W. J M Mackenzie, “Yerel Yönetim Kuramları” adlı yapıtında, çağdaş yerel

II. AVRUPA YEREL YÖNETĠMLER ÖZERKLĠK ġARTI KAPSAMINDA YEREL ÖZERKLĠĞĠN TANIMI VE KOġULLAR

II.1. Avrupa’da Yerel Yönetimlerin Kısa Tarihçes

İnsanlık kentlerin ortaya çıkması ile ilkellikten uygarlığa, düzensiz toplumdan düzenli topluma geçmiştir. Bu dönemlerde kenti karakterize eden değer politiktir. Kenti devlet yaratmış, devlet temellerini kent üzerine kurmuştur. Eski çağda kent hem kurumsal ilişkilere hem de toprağın örgütlenmesine egemendir.101

Günümüzde güncelliğini ve önemini koruyan kent, tarih sahnesine ilk olarak Mezopotamya bölgesinde çıkmıştır. İlk kent oluşumları Nil, İndus ve Huang Ho bölgelerinde görülmüştür. Kentin oluşumu için gerekli olan “ekolojik temel, teknoloji ve karmaşık sosyal organizasyonların” sağlandığı ilk bölge olan Mezopotamya, M.Ö. 4000-3500 yıllarında, Dicle ve Fırat ırmakları kenarında köylere, kasabalara ve kentlere ev sahipliği yapmıştır. Bu genel görüşün yanında bazı araştırmacılar, kentin tarihinin Orta Asya’da kurulan “Akbeşim” kentine kadar uzandığını belirtmektedir.102

Avrupa’da ise bugünkü belediye yönetimlerinin sanayi devrimi sonrasında şehirlerin ekonomik, sosyal, hukuki ve fiziki bakımdan geçirdiği dönüşüm ile şekillenen modern düzenin ürünü olduğu kabul edilmektedir. Bunun ile birlikte, tarihi seyir içinde görülen şehir yönetimi uygulamalarının oluşturduğu geleneğin, modern belediye kurumunun doğuşu, gelişimi ve nitelikleri üzerinde izi bulunmaktadır. Bu çerçevede, “antik site” şehir devleti tecrübesi, Roma İmparatorluğu’nda görülen “municipe” yönetim modeli ve geç ortaçağ döneminde gelişen “komün” yönetimleri, Avrupa’da bugünkü belediye modelleri üzerindeki etkileri bakımından tartışılan tarihi uygulama örnekleridir.103

Yüzyılı aşkın bir süre önce yapılan bir araştırmaya göre yerel yönetim, Eski Yunan’da devletin tarih sahnesine çıktığı dönemde, devletle birlikte doğmuştur. Atina’da “Cleisthenes” reformlarıyla soy toplumu örgütlenmesini parçalamak, onun yerine siyasal toplum örgütlenmesini, yani devleti geçirmek, ancak toprağa dayalı yeni

101

Pustu Y. (Ocak-Mart 2006), a.g.m., s. 129-151

102

Özer M A. Batıda Yerel Yönetimlerin Ortaya Çıkışı ve Gelişim Süreci. Türk İdare Dergisi, Aralık

1999, S. 425, s. 105-119 103

Oktay T. Belediye Kurumunun Tarihsel Gelişimi. Bozlağan R, Demirkaya Y. Türkiye’de Yerel Yönetimler. 1. Basım, Nobel Yayınları, Ankara, 2008, s. 120

tip bir örgütlenme ile mümkün olabilmiştir. Atina devleti, bağlı olduğu soya değil, oturduğu bucağa göre kimlik kazanan yurttaşlar topluluğu yaratabildiği zaman kurumsallaşmasını tamamlayabilmiştir.104

Antik Yunan’da, kendi kendini yöneten, belli bir toprak parçası üzerinde yaşayan insanların oluşturduğu en küçük demokratik yönetsel birim olarak kabul edilen “site”nin siyasal işlevi, karar alma gücü, idari ve dini özerkliği bulunmaktaydı.105

Atina Yunan kentleri içinde üyelerinin düzenli ve ortak yaşadıkları, vatandaşların eşit olduğu ve yönetime katıldığı bir örgütlenme içeriyordu. Yunanlılar kentin coğrafi konumu, yapısı ve yönetimiyle çok yakından ilgilenmişlerdi.106

Yunan siteleri küçük, kendine yeter ve her biri ayrı bir yılbaşı tarihi seçecek kadar özgürlüklerine düşkündüler. Aralarında ancak dışarıdan bir saldırı gelince birleşiyorlardı. Bunun dışında siteler arasında her zaman rekabet ve savaşlar söz konusuydu.107

Bu durum Roma İmparatorluğu dönemine kadar devam etmiştir.

Roma İmparatorluğu’na yeni katılan topraklar (municipe), bir kısım yerel ve siyasi yetkileri bulunmakla birlikte daha çok idari özerklikten yararlanırlardı. Yeni fethedilen topraklar üzerinde yaşayan halka önce ticari faaliyetlerde bulunma hakkı tanınır; sonra da kentin yönetimine ilişkin yetkiler bir ölçüde verilirdi.108

Roma İmparatorluğu bir kentler federasyonuydu ama bu federasyon iradi değil, Roma’nın fetihleri ve dayatması ile oluşmuştu.109

İmparatorluğun baş şehri Roma, ilk devirlerde bir site devleti niteliğinde sahipti. Devletin gelişmesiyle birlikte, Roma’da genel yönetim ile yerel yönetime ait hizmetler birleştirildi. Senatus ve halk meclisleri gibi kurullar ve Majistra denilen yüksek kamu görevlileri Roma şehri yanı sıra, ülkenin yönetimini de yürütürdü. Bazı yerel hizmetlerin yürütülmesi için, Şehir Emini (Praefectura Urbis), bunlara bağlı olarak İaşe Emini (Praefectus) ve Yangın Söndürme Emini (Praefectus Vigilum), Umumi Binalar Komisyonu ve Tiber Nehri Sahiller ve Mecra Komisyonu gibi encümen yapısına sahip birimler oluşturulmuştu.110

104

Güler A B. Yerel Yönetimler (Liberal Açıklamalara Eleştirel Yaklaşım). 2. Basım, TODAİE Yayınları, Ankara, 1998, s. 25

105

Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 82

106

Özer M A. (Aralık 1999), a.g.m., s. 105-119

107

Pustu Y. (Ocak-Mart 2006), a.g.m., s. 129-151

108

Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 39

109

Pustu Y. (Ocak-Mart 2006), a.g.m., s. 129-151

110

İtalya’daki bazı eyaletlerin yönetiminde “municipium” adı verilen şehirlerin sınırlı özerkliğe ve imtiyaza sahip bir yönetim modeli uygulanıyordu. Bu şehirlerde ülke yönetiminde olduğu gibi Senatus, halk meclisleri ve Majistra’lardan oluşan bir yönetim yapısı bulunuyordu. Halk meclisleri, o beldenin vatandaşı statüsüne sahip erkeklerin iştirak ettiği bir kurumdu.111

Halk meclislerinin yaşam boyu süren üyeliği mirasla devrediliyordu. Boşalan yerler varlıklı kişilerin oyları ile dolduruluyordu. Kentler sivil seçkin sınıfın yönetimi altındaydı ve yönetime katılım daha çok soyut düzeydeydi. Sitelerin mali kaynakları büyük ölçüde gönüllü ve yarı gönüllü bağışlarla sağlanıyordu. Toplanan vergilerin büyük çoğunluğunu Roma merkezine vermek zorunda olan Site, doğrudan vergi koyamazdı. Site’nin temel vergi kaynakları önemsiz olmakla birlikte, gayrimenkuller ve miraslar ile vakıflardan elde edilen aynı nitelikteki gelirlerdi.112

Genel olarak değerlendirildiğinde, Roma vilayet yönetiminde görülen municipium modelinin uygulandığı şehirler, yerel işlerle ilgili bazı imtiyazlara sahipti. Ancak, İmparatorluğun merkezi kurumlarınca şehirler üzerinde idari, mali ve özellikle adli alanda yürütülen denetim, municipium’ları özerkliğe ve tüzel kişiliğe sahip bir yerel yönetim birimi olarak nitelendirmeyi güçleştirmektedir.113

Batı Avrupa’da 2. yüzyıldan beri büyük malikâne sahibi olan senyörlerin ve feodal beylerin, kentleri egemenlikleri altına alıp, yarı özerk birimler oluşturdukları bilinmektedir. Ama bunlar, hükümdarın merkezileştirici gücü karşısında, gerçek bir yerel özerkliğe sahip olamamışlardır.114

Roma İmparatorluğu döneminde sitelerde yaşayanların kentlere göç etmeleri ve bunun sonucunda siyasal ve sosyal özerkliklerini kaybetmeleri sonucunda yeni kentsel oluşumlar ortaya çıkmıştır. Bu gelişmede en önemli etmen, ticaretin canlanmasıdır. Bunun sonucunda kente göç olmuş ve kentsel nüfus artmıştır. Ticaret geliştikçe, limanlar başta olmak üzere yol kavşakları, nehir ağızları ve diğer elverişli yerler gelişmeye başlamış, feodalizmin yaşandığı ortamda kentler özgür merkezler olarak büyük itibar kazanmışlardır.115

476 yılında Batı Roma İmparatorluğu çökünce kentler Kiliseye kalmıştır. Ticaretin sönmesi ve yabancı tüccarların göç etmesi sonucu kentler yoksullaşırken

111

Oktay T. (2008), a.g.e., s. 121

112

Pustu Y. (Ocak-Mart 2006), a.g.m., s. 129-151

113

Oktay T. (2008), a.g.e., s. 121

114

KeleĢ R. Yerinden Yönetim ve Siyaset. 5. Basım, İstanbul, Cem Yayınevi, 2006, s. 32

115

piskoposların gücü ve zenginliği artmıştır. Kentler piskoposu hem “tinsel” hem de “dünyasal” lideri olarak kabul etmiştir. Piskopos, kenti ve piskoposluk bölgesini papazlardan oluşan bir kurulla ve Hıristiyan ahlakı ilkelerine göre yönetmiştir. Bu dönemde kentler tarafından sağlanan hizmetler önemli ölçüde azalmıştır.116

9. yüzyılda ticaretin ortadan kalkmasıyla birlikte din adamlarının etkileri artmış, piskoposluk kentleri merkezi yönetime karşı güç kazanmıştır. Din adamları birçok kentte yargı yetkisini dahi ele geçirmişlerdir. Bu durum, teokratik yönetim biçiminin oluşmasına neden olmuştur. 10. yüzyılda ticaretin tekrar canlanması ile birlikte tüccarlar ve kent halkı kilise ile mücadele ederek, beraatlarını almışlar ve özerk bir konuma ulaşmışlardır.117

1250 yıllarında, Roma Hukuku’nun yeniden canlanması ile yerel yönetim teorisi önemli hale gelmiştir. O tarihe kadar hiç kimse, kent, borough veya komünün bireylerin toplamından oluşan bir tüzel kişi olup olmadığından bahsetmemiştir. Ancak, Roma Hukuku’nun yeniden gelişmesinden sonra, yerel topluluklara birer tüzel kişilik olarak bakılmaya başlanmıştır.118

Çağdaş anlamda yerinden yönetim geleneğinin ve yerel yönetim birimlerinin gelişimi ile Avrupa’da merkezi yönetimlerin, kapitalizmin, liberalizmin ve burjuva sınıfının ya da kentsoyluların yükselişi paralel olmuştur. Girişimci ve işçi sınıfının kentlerde yığılarak yerel özgürlük istemesi, eski feodal yapılarda dönüşümü zorunlu kılmış ve “yerel kendi kendini yönetim ilkesinin” gelişimini beraberinde getirmiştir. Bu açıdan da yerel yönetim geleneğinin tarihi, Avrupa’da kapitalist sınıfın gelişiminin ve “komün” geleneğinin tarihidir.119

Komün tarzı yönetimleri tek bir tanım altında toplamak mümkün olmamakla birlikte, öne çıkan ortak özellikler söz konusudur. Komünler, kral ya da feodal bey tarafından verilen berat (charte) ile kurulurdu. Beratlarda komünlerin kurulması, yönetim yapısı, komünün kral ve feodal bey karşısında sahip olduğu idari, mali ve yargısal haklar ile bunların kullanılmasına yönelik hükümler yer alırdı. Bu çerçevede, komünlerin kendi adına vergi toplayabilmesi, savunma amaçlı silahlı bir güç kurabilmesi, özerk bir mahkemeye sahip olması mümkün olabiliyordu.120

Komünler teşkilat ve istiklalleri farklı olmakla beraber 11. yüzyılda Avrupa’nın

116

Pustu Y. (Ocak-Mart 2006), a.g.m., s. 129-151

117

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 7

118 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 340 119 Gül H. (2008), a.g.e., s. 86 120 Oktay T. (2008), a.g.e., s. 120

hemen hemen her tarafında ortaya çıkmaya başlamıştır. Bunların bir kısmı İtalyan komünleri gibi tam bir otonomiye sahipken, bir kısmı ise yarı bir otonomiye sahiptir. Komünlerin teşkilat yapıları da bir birinden oldukça farklıdır. Bir kısmı doğrudan doğruya halk veya halkın seçtiği organlar tarafından yönetilirken, bir kısmı da bazı ailelerden oluşan bir aristokrasi tarafından idare edilmekteydi.121

1050-1250 yılları arasında Hıristiyan dünyasında doğan komünler, bu dönem boyunca yerel özgürlüklerin ve ayrıcalıklı mahalli idarelerin savunucusu olmuşlardır. Kesin olmamakla birlikte 1250-1550 yılları arasında bugünkü Avrupa’ya şekil verecek oranda komünlerin devletlere dönüşüm süreci yaşanmıştır. Bu sürecin oluşmasında, kente olan göçün durması, kilisenin komünlere karşı tavır alması ve kralların açık karşıtlığı etkili olmuştur.122

Burjuvazinin gelişimi, merkezi idare kadar yerel yönetimler üzerinde de önemli değişikliklere yol açan sosyo-ekonomik ve kültürel dönüşümler meydana getirmiş, şehir yönetimleri güçlenen oligarşilerin tekeline geçmeye başlamıştır. Şehirlerin haklarının anayasal teminat yerine sözleşmeler ile düzenlenmiş olması, bağımsız kent yönetimlerini güçlü monarşiler karşısında savunmasız bırakmış ve 14. yüzyıldan itibaren monarşik idareler her yerde yeni belediyelerin bazı önemli imtiyazlara ilişkin hak ve yetkilerine son vermeye başlamıştır.123

1450-1650 yılları arasında modern devletin siyasal kuramının oluştuğu söylenebilir. Bu dönemde yerel yönetimler, devletin ayrılmaz parçası olarak görülmüş, daha sonra ise merkezi devletin oldukça güçlenmesi ile birlikte komün geleneği yok edilmeye başlanmıştır.124

Monarşik yönetimler altında merkezi idarelerin yeniden güçlenmesi ve 17. ve 18. yüzyıldan itibaren ulus devlet anlayışının doğuşu ile özerk bölgelerin imtiyazları ortadan kaldırılarak yerel yönetimlere bir kamu yönetimi örgütü ve merkezi yönetimin alt birimlerinden biri olma statüsü verilmiştir.125

Modern yerel yönetimlerin doğuşu 18. yüzyılın ortalarında başlayan endüstrileşmenin sosyal sonuçları ile yakından bağlantılı olarak ortaya çıkmıştır. Endüstri devrimi, İngiltere, Batı Avrupa’da ve Kuzey Amerika’da nüfusun belirli alanlarda aşırı yoğunlaşmasına ve buna bağlı olarak kentleşmeye yol açmıştır. Büyük

121

Pustu Y. (Ocak-Mart 2006), a.g.m., s. 129-151

122

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 14

123

Köse Ö H. (Ocak-Mart 2004), a.g.m., s. 3-42

124

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 14

125

endüstriyel kent merkezlerinin doğuşu ile birlikte kamu hizmeti gereksiniminde belenmedik artışlar ortaya çıkmıştır. Hızlı kentleşmenin getirdiği sosyal sorunlar yerel yönetimlerin işlevlerinde bir artışı zorunlu kılmıştır. 126

Sanayi kenti daha önceki kentlerden farklı olarak sanayi ve ticaret merkezidir, idari ve dini işlevini yitirmiştir. Kentsel mekân sanayi öncesi kentlere göre çok geniştir. Sanayi öncesi kentin mekân deseninden farklı olarak üst ve orta gelir grubu kent çevresinde yerleşmiş, merkez ve konut alanları arasında kalan alanda, geçiş bölgeleri ortaya çıkarak belirginleşmiş, alt tabaka ve istenmeyen unsurlar burada yer almıştır. Sanayi devrimi ile birlikte kentin yapısında, ilişkilerinde, işleyişinde, kurumlarında, her alanda tam bir dönüşüm yaşanmıştır.127

19. yüzyıldaki demokratikleşme hareketiyle birlikte yerel yönetimlerin yeniden gelişme olanağına kavuştukları görülmektedir. İki dünya savaşı arasındaki dönemde göreli bir gerileme yaşanmışsa da savaştan sonra öne geçen demokratikleşme dalgası yerel yönetimlerin ve demokratik sistemlerin ayrılmaz bir yapısı olarak kurumlaşmasına hizmet etmiştir.128

20. yüzyılda ekonomik, toplumsal ve teknolojik nedenlerle yerel yönetimlerin görev alanları genişlemiş ve giderek genişlemektedir. Bu dönemdeki nüfus devinimleri sonucunda, kentli nüfus hızla artmış ve yerel birimler hızla kentleşmeye başlamıştır.129

Küreselleşme süreci ile birlikte kentler üretim merkezi olma işlevlerinden sıyrılmışlar ve sanayi, kenti tanımlayan temel öğe olma niteliğini yitirmiştir. Artık günümüz kentlerini tanımlayan temel faktör sundukları hizmet, iletişim, haberleşme, vb. olanaklardır. Diğer yandan küreselleşme, kentler arası rekabeti hızlandırmış ve kentler yepyeni ekonomik, politik ve kültürel roller yüklenmiştir. Günümüz ülkeleri kentleri aracılığıyla birbirleriyle rekabet eder hale gelmişlerdir.130