1.3.2 1960-1980 Arası Dönem

III.1.3.2.1. 1961 Anayasası

1961 Anayasası’nın, 1924 Anayasası’na göre yerel yönetim ilkelerine yer verme ve demokrasiyi geliştirme açısından güçlü özerk bir yapıyı hedeflediği görülmektedir.743

Türkiye’de çok partili hayata geçiş sürecinde yerel yönetimlerle ilgili oluşturulacak bir çerçeve değerlendirmede, 1960 sonrasında, gerek yasal düzenlemeler gerekse planlı döneme geçiş içerikli gelişmelerin önemli bir yeri vardır. Eski merkeziyetçi zihniyet, özel siyasi ve idari gelişmeler ve merkezi yönetimdeki bürokrasinin ağırlığına paralel olarak, devam etmekle birlikte, bu dönemde özellikle 1961 Anayasası ile yerel yönetimler konusunda önemli düzenlemeler yapılmıştır. Ancak, Anayasa tek başına toplumdaki siyasal bilinci, siyasal kültürü yansıtmaya da yetmemektedir.744

Gerçekten bu dönem belediye idarelerinin yapısal olarak farklılaştığı bir dönem olmuştur. Bu Anayasa’nın 112. maddesinde idarenin merkezi yönetim ve yerinden yönetim tarzında örgütlendiği; merkezi yönetimden kastın idari merkeziyeti, yerinden yönetimden kastın ise âdem-i merkeziyeti ifade ettiği madde gerekçesinde belirtilmiştir.745

Ayrıca 116. maddede “Mahalli idareler, il, belediye ve köy halkının müşterek mahalli ihtiyaçlarını karşılamak üzere ve genel karar organları halk tarafından seçilen kamu tüzel kişileridir” denirken, son fıkrada “Mahalli idarelerin kuruluşları, kendi aralarında birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri merkezi idare ile karşılıklı ilişkileri kanunla düzenlenir” şeklinde bir düzenlemeye gidilmiştir.746

1961 Anayasası’nın 116. maddesi, yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetimin ancak yargı yolu ile olacağını garanti altına almıştır. İdari vesayet makamlarının belediye başkanı ve meclis üzerindeki yetkilerinde kısıtlamalar yapılmış, ayrıca, yerel yönetimlere görevleriyle 742 Ökmen M. (2008), a.g.e., s. 52 743 Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 111 744 Ökmen M. (2008), a.g.e., s. 52 745 Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 110 746

orantılı gelir kaynakları sağlanması imkânı getirilmiştir.747

III.1.3.2.2. 1960-1980 Arası Dönemde Belediyeler ile Ġlgili GeliĢmeler

Türkiye’de birçok alanda olduğu gibi yerel yönetimlerde yeniden yapılanma çalışmaları da, 1960 sonrası planlı kalkınma dönemiyle başlamıştır denilebilir. Yönetimin bütün olarak yeniden yapılanması bağlamında hazırlanan kalkınma planlarında, yerel yönetimler önemli bir yer tutmuştur.748

1960’lı yıllarda dünyada ve Türkiye’de yaşanan gelişmeler paralelinde, ülkede iktisadi yapıyı geliştirme ve sanayileşmeyi gerçekleştirme düşüncesi devletin hızlı bir yapı değişikliğine gitmesini gerektirmiştir. Sosyalist sistem ve bu sistemin merkezi planlama fikrinin hâkimiyetiyle 1960 ve sonrası dönemde yeniden yapılanma sürecine hız verilmiş, bu çalışmaların yürütülmesinde katkıda bulunmak üzere Devlet Planlama Teşkilatı ve Devlet Personel Dairesi kurulmuştur.749

1960’dan sonraki dönemde, mahalli idarelerle ilgili çalışmalara Vergi Reform Komisyonu, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü ve Devlet Planlama Teşkilatı gibi kurum ve kuruluşlar ya doğrudan, ya da dolaylı bir biçimde önemli katkılarda bulunmuşlardır.750

1962 yılında Merkezi Hükümet TeĢkilatı AraĢtırma Projesi (MEHTAP) hazırlanmış ve merkez ile halk arasında bağlantı kurmak ve hizmetleri halka yaklaştırmak gerektiği vurgulanmıştır.751

13 Şubat 1962 gün ve 6/209 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla başlatılan bu projenin amacı, planlı dönemde, yönetim yapısında, hızlı ekonomik gelişmeyi gerçekleştirmeye elverişli bir değişiklik yapmaktı.752

Devlet Planlama Teşkilatı’nın isteğiyle yapılan bu araştırmaya, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü (TODAİE)’nün yanı sıra Devlet Personel Dairesi, Ankara Üniversitesi ve ilgili bakanlıkların temsilcileri de katılmıştır. Araştırma 1963 yılında yayınlanmıştır.753

Bu araştırma sonucunda merkezi hükümete çeşitli önerilerde bulunulmuştur.

747

Dönmez M. (Mart 1995), a.g.m., s. 165-174

748

Ökmen M. (2008), a.g.e., s. 54

749

Urhan F V. Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması. Sayıştay Dergisi, Temmuz-

Eylül 2008, S. 70, s. 85-102 750 Nadaroğlu H. (2001), a.g.e., s. 259 751 Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 111 752 KeleĢ R. (2006), a.g.e., s. 444 753 Nadaroğlu H. (2001), a.g.e., s. 260

Araştırma ekibinin vardığı sonuca göre; merkezi kuruluşlar ile merkezi hükümet teşkilatının taşra birimleri ve mahalli idareler arasında görev dağıtımı, mahalli idarelerin yetkileri, kaynakları, teşkilatlanması konuları çok önemli inceleme alanı teşkil etmektedir. Bu konular ayrı ayrı ele alınıp incelenmelidir. Mahalli idareler ve mahalli idarelerin merkezle olan münasebetleri incelenmelidir, denmektedir. Bu araştırma belediyelerin mali kaynak sorununa salt bir gelir sorunu olarak değil, yönetimin ve yönetsel yöntemlerin yeniden düzenlenmesine bağlı bir sorun gözüyle bakmıştır. Ancak bu önerilerinden pek azı uygulama alanı bulabilmiştir.754

“MEHTAP” çalışması ile “İdareyi ve İdari Metotları Yeniden Düzenleme Komisyonu” kurulmuş ve komisyon araştırmasındaki kararlara uygun olarak belediyelerin; büyük kentler, kentler ve kasabalar olarak örgütlenmesini, bu teşkilatlanma yapısı içerisinde büyük kentler için “şehircilik ve bölge plancılığı” ilkesinin, kentler için “imar plancılığı”, kasabalar için ise “toplum kalkınması” yaklaşımının uygulanması önerilmiştir.755

Aynı dönemlerde Anayasa’da yapılan değişikliğe dayanılarak yapılan 1963 tarih ve 307 sayılı kanunla belediye başkanlarının belediye meclisi tarafından seçilmesi uygulamasına son verilmiştir.756

Belediye başkanının sahip olduğu yetkileri dengelemek için belediye meclisine de “gensoru” ve “yetkisizlik kararı” verebilme yetkisi tanınmıştır.757

İçişleri Bakanlığı’nca 1967’de başlatılan ve 1971 yılında sonuçlandırılan Ġç

Düzen Projesi kapsamında 5608 kişiye 775 soruyu kapsayan 47 anket sonucunda,

sonuçları 8 kitap halinde sunulan bir araştırma yapılmıştır. Belediyeler, köyler ve il özel idarelerine ayrılmış olan kitaplar ciddi çözümlemeler ve öneriler içermektedir.758

İçişleri Bakanlığı, bu proje sonuçlarına göre 1972 yılı içinde mahalli idarelerin idari yapı, görev, yetki ve personel konularını kapsayan bir seri kanun tasarısı hazırlamıştır. Mahalli idarelerin organik kanunlarını da değiştirmeyi amaçlayan bu tasarılardan bazıları Yasama Organı’na bazıları da hükümete sevk edilmiştir. Bir kısmı

754

KeleĢ R. (2006), a.g.e., s. 444; Merkezi Hükümet TeĢkilatı AraĢtırma Projesi Yönetim Kurulu

Raporu. 2. Baskı, TODAİE Yayınları, Ankara, 1966 Erişim:http://www.todaie.gov.tr/pdf/MEHTAP.PDF 755

Urhan F V. (Temmuz-Eylül 2008), a.g.e., s. 85-102; Merkezi Hükümet TeĢkilatı AraĢtırma

Projesi Yönetim Kurulu Raporu. 2. Baskı, TODAİE Yayınları, Ankara, 1966

Erişim: http://www.todaie.gov.tr/pdf/MEHTAP.PDF

756

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 41

757

Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 111

758

da taslak aşamasında kalıp tasarıya dönüştürülememiştir. Ancak sözü geçen tasarılardan hiçbiri kanunlaşamamıştır. Bu durumun temel sebebi hem kısır siyasal çekişmeler hem de Yürütme ve Yasama Organlarının mahalli idarelerle ilgili sorunlara olan kayıtsızlıklarıdır. Bu tasarılar sırasıyla şunlardır:759

 Belediye Kanunu Tasarısı  İl Özel İdaresi Kanunu Tasarısı  Köy Kanunu Tasarısı

 Belediye Cezaları Kanunu Tasarısı

 İş yerlerinin Hafta Tatili, Öğle Dinlenmesi ve Açılıp Kapanma Saatleri Hakkında Kanun Tasarısı

 Mahalli İdareler Enstitüsü Kanunu Tasarısı  Mahalli İdareler İhale Kanunu Tasarısı  Mahalli İdare Birlikleri Kanunu Tasarısı  Metropoliten Hizmet Birliği Kanun Tasarısı

 Mahalli İdareler Mali Denetleme Kurulu Kanun Tasarısı  Mahalli İdareler Teşebbüsleri Hakkında Kanun Tasarısı

1973 yılından 1980’lere kadar, Türkiye gündeminde belediyeler ve onları demokratikleşmesi önemli bir yer işgal etmiştir. Bunda kent nüfusunun artışı, toplumda siyasal kültürün gelişmesi ve büyük belediyelerin muhalefet partisine mensup belediye başkanlarına sahip olmaları etkili rol oynamıştır ve 1980’lere yoğun bir demokratik belediyecilik tartışması içinde girilmiştir.760

Kimin ortaya koyduğu açık olmamakla birlikte, Ankara Belediyesi başkanlık uzmanlarınca geliştirildiği düşünülen; önce, Ankara Belediye Başkanı Vedat Dalokay tarafından bir basın toplantısında kamuoyuna açıklanan, sonra da, ilk kez, bu belediyenin 1976 mali yılı çalışma raporunda yer alan Yeni Belediyecilik Yaklaşımı bu tartışmaların odağında yer almıştır. Keleş,761

bu yaklaşımın temel ilkelerini şöyle özetlemektedir:

a) Yeni belediye sosyal adaletçi olmalıdır. Toplumcu belediye, kentteki

eşitsizlikleri azaltacak biçimde, kent hizmetlerini ve kaynaklarını adaletli ölçüler içinde dağıtmalıdır. 759 Nadaroğlu H. (2001), a.g.e., s. 260 760 Ökmen M. (2008), a.g.e., s. 53 761 KeleĢ R. (2006), a.g.e., s. 455-456

b) Yeni belediye, bütün halk katmanlarının karar sürecine katılmasına olanak

sağlamalıdır. Böylece, halkın istemleri karar süreçlerine yansıyacağı gibi, halkın, belediyeyi denetlemesi, yapılacak işleri kararlaştırırken halka dayanılması yollarını açmış olur. Katılma, bugünkü “idari vesayet” anlayışının ve belediye meclislerinin işlevlerinin tümüyle değişmesini gerekli kılmaktadır.

c) Yeni belediye, “yerel yönetim değil, yerel hükümet olmalıdır”. Belediyeler,

görev alanlarını ve gelir kaynaklarını kendi istençleriyle genişletebilmelidir. Yasama yetkileri olmalıdır.

d) Yeni belediye “tekelci rantların” oluşmasına meydan vermemelidir. Kent

ekonomisinin küçük esnafa sağladığı rantlar ve esnaf derneklerinin belediye meclislerini denetim altında tutması kent yaşamını pahalılaştırmaktadır.

e) Belediyeler kaynak yaratıcı ve üretici olmalıdırlar.

f) Belediyeler, “birlikçi ve bütünlükçü” olmalıdırlar. Yukarıda belirtilen

değişiklikler, belediyelerin yalnız başlarına gerçekleştiremeyecekleri özlemlerdir. Bu nedenle, birleşmelerinde, birlikte davranmalarında, birlikler biçiminde örgütlenmelerinde zorunluluk vardır.

Gerçekten de oldukça radikal bir söylem ile hazırlanmış olan bu yaklaşımın ilkeleri araştırma konumuz olan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın oluşmasından yaklaşık 9 yıl önce ortaya konmuş olmasına rağmen, Şart’ın getirmeye çalıştığı prensiplerle geniş anlamda örtüşmektedir. Bu çerçevede daha sonraki yıllarda yapılacak olan yerel yönetimler konusunda ki reform çalışmalarının, tamamıyla bir dış zorlamadan kaynaklanmadığı da anlaşılmış olmaktadır. Bu ilkelerin bizzat yerel yönetimlerin üst düzeyde yetkili kişileri tarafından hazırlanması ve deklare edilmesi ise, bu ilkelere duyulan ihtiyacın gerçekliğini ve gerekliliğini açıklamaktadır.

1978 yılı Ocak ayında kurulan hükümet hızlı değişim sürecindeki toplumumuzda yepyeni bir gerçek olarak gelişen yerel yönetimlerin yönetsel ve mali tıkanıklıklarını gidermek, böylece bu yönetimlere etkinlik ve işlerlik kazandıracak düzenlemeleri yapmak gerekçesiyle “Yerel Yönetim Bakanlığı” adı altında bir bakanlık kurmuştur. Ne var ki bu Bakanlığın ömrü fazla uzun olmamış ve 1979 yılı Ekim ayı sonlarında siyasi iktidarın değişmesiyle tasfiye edilmiştir.762

Yerel yönetimler ile ilgili tüm bu çalışmalara rağmen çok partili siyasi hayata

762

geçişle birlikte, yerel yönetimler konusunda beklenen atılımlar yapılamamıştır. Tam tersine, çok partili siyasi hayata geçiş, yerel yönetimlerin fonksiyon itibariyle zayıflamasına yol açmıştır. Siyasi iktidarlar, yerel yönetimleri idari ve mali açılardan kendilerine bağımlı hale getirmek suretiyle, yerel demokrasiyi zayıflatmışlardır.763