3.3.4.2 Genel Yetki ve Mutlak Takdir Hakkı

Şart’ın dördüncü maddesinin ikinci paragrafı “Yerel yönetimler, kanun

tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dıĢında bırakılmıĢ olmayan veya baĢka herhangi bir makamın görevlendirilmemiĢ olduğu tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip olacaklardır”246

şeklinde bir düzenlemeye gitmiştir.

Uygulamalarda, görev ve yetkilerin paylaşımında ilke olarak genelde üç ilkenin benimsendiği görülmektedir.

Bunlardan ilki olan genel yetki ilkesi, yerel yönetimlerin, anayasa ya da kanunlarla açıkça yasaklanmamış, kendi yetki alanları dışında bırakılmamış veya başka herhangi bir idari kademenin görev alanına girmemiş ve başka herhangi bir idari makama verilmemiş olmak kaydıyla, kendi sorumlulukları altında, yerel halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamak ve yeni fonksiyonlara girişebilmek için her türlü görevi üstlenebilmeleri, bu konuda takdir yetkisine sahip olmaları anlamına gelmektedir. 247

Özel yetki ilkesi gereği ise yerel yönetimler görmek istedikleri her yeni hizmet

için merkezi yönetimden yetki almak zorundadırlar.248

Diğer bir ifade ile halk tarafından seçilen temsili kuruluşlar olan yerel yönetimler, Parlamento karşısında özerkliğe sahip değildirler. Yetkileri bakımından parlamentoya bağlı olup yalnızca, kanunlarla kendilerine verilmiş olan yetkiler dâhilinde hizmetleri yerine getirebilirler.249

Karma yetki ilkesi, bir diğer adıyla liste yetki ilkesinde yerel yönetimlerin

yapacağı hizmetler liste halinde sıralanmıştır. Yerel yönetimler sadece kanunlarda öngörülen belirli sayıda hizmeti yapmakla mükelleftirler ve yeni bir yerel hizmet tesis edebilmeleri için kanuni yetkiye ihtiyaç duyarlar. Ancak uygulama bu kadar katı olmayabilmektedir. Hazırlanan listelerdeki görevler zorunlu ve isteğe bağlı görevler

246

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı. Avrupa Konseyi Antlaşmaları Serisi. Erişim: http://www.avrupakonseyi.org.tr/antlasma/aas_122.htm

247

Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 275, Hatipoğlu C. Yerel Yönetimler ve Vergilendirme Yetkileri. Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi, İstanbul, 2005, s. 37

248

KeleĢ R. (2000), a.g.e., s. 214

249

olarak düzenlenmektedir.250

Ayrıca yerel yönetimler, dünyadaki hızlı değişimin yerel hizmetlerde yarattığı niteliksel ve niceliksel değişime uygun olarak hizmetlerin verimliliği ve yeniden düzenlenmesi adına yasaklanmamış veya yerine getirilmesi açıkça başka kuruluşlara verilmemiş hizmetlerin yerine getirilmesinde de yetkili kılınabilmektedirler.251

Yerel yönetimlerin görev ve yetkilerinin belirlenmesinde genel yetki ilkesinin geçerli olması, yerel hizmetlerin yerinden karşılanması ilkesine daha geniş işlerlik kazandıracaktır. Yerel halkın yerel ihtiyaçlar üzerinde temel kararlar alması, hizmetlerle ilgili kaynakların bulunması, yerel önceliklerin tespit edilmesi ve alınan kararların uygulanmasına katkıları açısından, yerel yönetim birimlerine, bir başka idari birim veya makamın tekeline bırakılmamış ve yerel yönetimlerin yetki alanının özellikle dışında tutulmuş bulunan her alanda inisiyatif kullanma konusunda genel bir hakka sahip olmasını sağlamaktadır.252

Yerel Yönetimler Özerklik Şartı da bu hususları dikkate alarak merkezi ve yerel yönetimler arasındaki yetki paylaşımı hususunda kanuni sınırlamalar içerisinde kalınması kaydıyla yerel yönetimler lehine genel yetki ilkesini benimsemiştir. Kanuni sınırlamalar dâhilinde “tüm konularda faaliyette bulunma açısından tam takdir hakkına sahip olmak” bizleri genel yetki ve mutlak takdir hakkı kavramlarına yöneltmektedir. Görev ve yetkinin bölüşümünde kullanılan modeller ise genel itibariyle üç tanedir. Dual Polity (çifte fonksiyonluluk/ayırma) modelinde, merkezi idare ile ilgili siyasi düzlem esas itibariyle yasama ve genel idare iken, kamu hizmetlerinin tamamı yerel yönetimlere aktarılmaktadır. Bu modelde yerel yönetimlere alışılmışın dışında bir özerklik sağlanmış iken, basit bir kanunla müdahaleyi mümkün kılan parlamento hâkimiyeti ilkesi geçerli kılınmaktadır. Bu modele en iyi örnek İngiliz yönetim sistemidir. Yerel yönetime dayalı entegrasyon modelinde, yerel yönetimler kendi görevlerinin yanında merkezi yönetimin kendilerine aktardığı fakat merkezi yönetim adına yapılan bir kısım görevleri de yerine getirmektedirler. Bu ikili görev fonksiyonu sayesinde, yerel yönetimler yerleşim merkezlerindeki tek yetkili teşkilat kimliğini kazanmakta, bu sayede hizmetler koordinasyon içerisinde tek elden sağlanmaktadır. Bu sistemin uygulanmasına en çok Almanya’da rastlanmaktadır. Devlet idaresine dayalı

250

KeleĢ R. (2000), a.g.e., s. 214, Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 278-279

251

Hatipoğlu C. (2005), a.g.t., s. 37-38

252

bütünleĢme modelinde ise, yerel yönetimlerin yerinden yönetim gereği yapması

gereken görevleri, merkezi idare tarafından yerine getirilmeye başlanmakta, başka bir ifadeyle bu görevler merkezi idareye entegre edilmektedir. Bu sistem ise yaptıkları reform çalışmaları öncesi Fransa ve Türkiye’de uygulama alanı bulmaktaydı.253

Genel yetki ilkesi çerçevesinde yerel yönetimlerin yetki sınırları içerisine giren konuların ne olacağı ve bunların hangi kriterlere göre belirleneceği sorusu görev ve yetki bölüşümünü ilgilendiren bir diğer husustur. Yani hangi görevler merkezi yönetimler, hangileri yerel yönetimler tarafından yerine getirilecektir. Görev ve yetki bölüşümünün bir diğer yönünü bu sorunun cevabı oluşturmaktadır.

Kalabalık,254

yerel yönetimler ile merkezi yönetimler arasında hizmetlerin bölüşümünde, çoğulculuk, demokratiklik ve karar alma süreçlerine vatandaşların katılımının sağlanması gibi, iyi bir toplumun oluşmasını sağlayıcı ilkelerin göz önünde bulundurulmasının öncelikli bir durum olduğunu ve diğer ölçütlerin buna göre şekillendiğini belirtmektedir.

Nadaroğlu,255

hizmet bölüşümünü idareler arası ilişkilerin düzenlenmesinin ilk aşaması olarak görmekte ve bölüşüm yaparken Ġktisadi kriterler, geleneksel ve

deneysel kriter ve subsidirarite (yerindenlik prensibi) kriterinin göz önünde

bulundurulduğunu belirtmektedir.

a) Ġktisadi Kriterler

1. Etkinlik ve Ekonomik Verimlilik Ölçütü: Merkezi ve yerel yönetimler

arasında görev bölüşümünde göz önünde bulundurulması gereken en önemli ölçüttür. Etkinlik kriterine göre bir hizmet, onu en verimli ve etkin şekilde yerine getirebilecek yönetime bırakılmalıdır. Etkinlik bazı durumlarda hizmetin yerine getiriliş tekniği açısından, bazı durumlarda da belirli bir bölgede veya yerde yaşamaktan kaynaklanan ortak ve medeni ihtiyaçların karşılanması açısından söz konusu olmaktadır. Özellikle tabii tekel niteliği gösteren mal ve hizmetlerin yerine getirilmesinde alan genişlemesine paralel olarak etkinlik ve verimlilik artmaktadır. Doğal olarak bu mal ve hizmetlerin üretiminin merkezi yönetime bırakılması normaldir. Ancak yerel nitelikler arz eden diğer birçok hizmetin tespiti ve bunlara uygun kaynakların ayrılması da yerel 253 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 289-291 254 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 281 255 Nadaroğlu H. (2001), a.g.e. s. 64-71

yönetimler tarafından daha verimli bir şekilde yapılabilmektedir. Bunun yanında aşırı bürokratik yapı, kırtasiyecilik ve idari personel israfının önüne geçebilmek içinde yerel nitelik arz eden hizmetlerin merkezi yönetim tarafından üstlenilmemesi gerekmektedir. Bunun yanında yerel yönetimlere görev verilirken, bu görevleri yerine getirebilme yetenekleri de dikkate alınmalıdır. Yerel halkın katkısını gerektiren, ülke bazında koordinasyon gerektirmeyen işlerin yerel yönetimlere verilmesi gerekmektedir.256

2. Hizmetin Faydasının Yayıldığı Alan Ölçütü: Hizmetin faydasının

yayıldığı alanın belli bir bölge ile sınırlı olması durumunda, topluca yaşamadan kaynaklanan ihtiyaç ve tercihlerin yansıtılabilme imkânı daha kolay olacağından hizmetin kendisine en yakın yönetim birimince sunulması hizmet sunumunda etkinliği sağlayacaktır.257

Bir başka anlatımla, kaynak kullanımında etkinliğin sağlanması açısından, faydası belli bir bölgeye yayılan hizmetlerin merkezi idare tarafından değil de yerel idareler tarafından görülmesini öngörmektedir.258

Bölünmezlik özelliği milli sınırlara kadar ulaşan hizmetlerin ise kaçınılmaz olarak merkezi idare tarafından yerine getirilmesi gerekmektedir.

3. Bölgesel DeğerlendirilmiĢ Mallar Ölçütü: Literatüre ilk olarak R.A.

Musgrave tarafından sokulmuş olan değerlendirilmiş mal deyimi, tüketimleri dış fayda yaratan hizmetleri ifade etmektedir. Eğitim, sağlık, toplu konut gibi bu malların üretiminin bir kısmı ya da tamamı kamu tüzel kişileri tarafından gerçekleştirilir. Değerlendirilmiş malların faydası bazen ülkenin tümüne, bazen de belli bir bölgeye yayılmış olabilir. Faydası belli bir bölgeye yayılmış olan malların yerel düzeyde üretilmesini esas alan görüştür.259

4. Hizmetlere Olan Talebin Optimum Düzeyde Belirlenmesi Ölçütü: Bu

görüşe göre, bireyler, kamusal hizmetlere olan taleplerinin tercih sırasını ve miktarlarını oy mekanizması aracılığıyla belirtirler.260

Tiebout modeli veya ayaklarla oy verme adı verilen bu modele göre; yerel yönetimlerce sağlanan mal ve hizmetlerin kalitesi ve miktarı bölgeden bölgeye değişiklik gösterebilir. Bu durumda, farklı idarelerin farklı mal ve hizmet ve vergileme düzeyine sahip olması da olasıdır. Kendi bölgelerindeki

256

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 77; Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 281- 282; Kaya Y. (2006), a.g.t., s. 23

257

Demircan S E. (Temmuz-Aralık 2007), a.g.m., s. 135-159

258 Nadaroğlu H. (2001), a.g.e. s. 67 259 Nadaroğlu H. (2001), a.g.e. s. 67-68 260 Nadaroğlu H. (2001), a.g.e. s. 68

hizmetler ve bunların karşılığı vergilerden tatmin olmayan veya aralarında denge bulunmadığı inancında olan vatandaş için, aynı düzeyde vergi ödeyerek daha fazla fayda sağlayacağı bölgelere gitmek isteyecektir. Bu nedenle bir mal yerel yönetimlerce üretilecekse bu malın sağladığı marjinal faydanın, bu hizmetlerin karşılığı olarak ödediği marjinal vergiden büyük olması veya en azından eşit olması gerekmektedir. Yerel halkın ödediği vergiler ile kendilerine sunulan mal ve hizmetler arasında bir paralellik olması mali adalet ilkesinin bir gereği olduğundan; bu ölçüte mali adalet ölçütü de denmektedir.261

5. DıĢsallıklar sorunu: Ekonomik birimler, yapmış oldukları faaliyetlerle,

diğer ekonomik birimleri dolaylı olarak, olumlu veya olumsuz şekilde etkilerler. Bir ekonomik birimin faaliyetlerinden diğer bir ekonomik birim olumlu bir şekilde etkileniyorsa, pozitif dışsallıktan söz edilebilir. Aksi bir durumda ise negatif dışsallık söz konusu olmaktadır.262

Buna göre; dışsalıkların söz konusu olduğu alanlarda bir mal veya hizmetin üretilmesiyle ortaya çıkan negatif veya pozitif dışsallık ne kadar büyükse, hizmet o oranda geniş ölçekli yönetim tarafından üretilmektedir.263

Yerel yönetimlerin sundukları hizmetlerin fayda ya da maliyetlerinin kendi sınırları dışına taşarak komşu alanları etkilediği durumlarda, bu hizmetler yerel yönetimler tarafından en uygun düzeyde üretilemeyecektir. Bu durum sonucunda merkezi yönetim de transfer mekanizması ya da diğer düzeltici mekanizmalar aracılığıyla devreye girerek optimum hizmet düzeyini sağlamaya çalışacaktır.264

6. Azalan Verimler Kanununun Etkisi: Hizmetlerin bölüştürülmesinde

iktisat biliminde yer alan azalan verimler kanunundan da faydalanılabilmektedir.

Faydası belli bir alana yayılan hizmetlerde, üretimdeki verimde düşmeler meydana gelebilmektedir. Bu nedenle, hizmetlerin bölüştürülmesinde hizmetin gerektirdiği en uygun işletme büyüklüğü ile işletme kapasitesi ve faaliyet alanının genişliği arasındaki ortak ilişkiler göz önünde bulundurulmalıdır.265

Buna göre ölçek ekonomileri kriteri dikkate alındığında özellikle tam kamusal mallarda ilave birimi üretmenin maliyetinin sıfır olmasından dolayı üretim miktarı arttıkça birim başına maliyetin düşmesi, bu mal ve hizmetlerin merkezi veya federal

261

Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 284-285

262

Kalenderoğlu M. Kamu Maliyesi, Bütçe ve Borçlanma. Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2002, s. 23

263

Demircan S E. (Temmuz-Aralık 2007), a.g.m., s. 135-159

264

Kaya Y. (2006), a.g.t., s. 22

265

yönetim tarafından sunulmasını zorunlu kılmaktadır.266

b) Geleneksel ve Deneysel Kriter

Hizmetlerin merkezi idare ile mahalli idareler arasında bölünmesinin değişmez denilebilecek nitelikte ortak geleneği olduğu görülmektedir. Buna göre ulusal düzeyde bölünmezlik ve mahrum edilemezlik özelliklerine sahip milli savunma, diplomasi, iç güvenlik, adalet vb. pür kamusal mallar kesinlikle merkezi idare tarafından üretilmektedir. Yerel yönetimler ise genellikle çoğu değerlendirilmiş mallar olan, bölgesel düzeydeki yarı kamusal malları üretmektedirler. Bunlara da su, kanalizasyon, kent içi ulaştırma ve bir kısım sağlık hizmetleri örnek verilebilir. Ancak son yıllarda bu geleneksel dengelerde oynamalar olduğu da gözlenmektedir.267

c) Subsidiarite kriteri

Bu kriter Özerklik Şartı’na göre aradığımız sorunun cevabını veren kriterdir. Çünkü Şart, hangi hizmetlerin hangi yönetimler tarafından yapılması hususunda yerindenlik ve halka yakınlık anlamına gelen subsidiarite ilkesini benimsemiştir. Bu maddenin üçüncü paragrafı tamamıyla bu konuya ayrıldığı için burada ayrıca açıklama yapılmayacaktır.