Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı’na Göre Özerk Yerel Yönetim Kavramı ve KoĢulları

II.3.3.1. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı Önsözü

Her milletler arası sözleşme metninde olduğu gibi Şart, bir giriş bölümü ile başlamaktadır.184

Bu giriş bölümünde Avrupa Konseyi üyesi ülkelerde özerk yerel yönetimlerin gerekliliği vurgulanmakta ve bunun sebepleri sıralanmaktadır.

Şart’ın giriş bölümüne göre Taraf Devletler, Şart’ı imzalarken şu hususları göz önünde bulundurmuşlardır:185

a) Avrupa Konseyi’nin amacının üyeleri arasında ortak mirasları olan ideal ve

ilkeleri korumak ve gerçekleştirmek için daha ileri bir birlik sağlamak olduğunu kabul etmek,

b) Bu amacın gerçekleştirilmesinin yollarından birinin idari alanda antlaşmalar

yapmak olduğunu düşünmek,

c) Yerel makamların her türlü demokratik rejimin temellerinden birisi

olduğunu kabul etmek,

d) Vatandaşların kamu işlerinin sevk ve idaresine katılma hakkının Avrupa

Konseyine üye Devletlerin tümünün paylaştığı demokratik ilkelerden biri olduğunu benimsemek,

e) Bu hakkın en doğrudan kullanım alanının yerel düzeyde olduğuna kani

183

Çelebi T. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve Türkiye’de İdari Vesayet Uygulamasının Değerlendirilmesi. Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi, Ankara, 2003, s. 82-83

184

Pıtırlı A. (Haziran 1989), a.g.m., s. 59-72

185

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı. Avrupa Konseyi Antlaşmaları Serisi. Erişim: http://www.avrupakonseyi.org.tr/antlasma/aas_122.htm

olmak,

f) Gerçek yetkilerle donatılmış yerel makamların varlığının hem etkili hem de

vatandaşlara yakın bir yönetimi sağlayacağına kani olmak.,

g) Değişik Avrupa ülkelerinde özerk yerel yönetimlerin korunması ve

güçlendirilmesinin demokratik ilkelere ve idarede âdemi merkeziyetçiliğe dayanan bir Avrupa oluşturulmasında önemli bir katkı sağlayacağını kabul etmek,

h) Bunun demokratik bir şekilde oluşan karar organlarına ve sorumlulukları

bakımından, bu sorumlulukların kullanılmasındaki olanak ve yöntemler bakımından ve bu sorumlulukların karşılanması için gerekli kaynaklar bakımından geniş bir özerkliğe sahip yerel makamların varlığını teyit etmek.

Yukarıda belirtilen gerekçeler ışığında anlaşılıyor ki; Avrupa’da ileri bir birlik sağlama yolunda Avrupa Konseyi yerel yönetimlere büyük bir önem atfetmektedir. Yerel yönetimlere atfedilen bu görev, demokratik rejimin korunması ve mümkün olduğunca yönetimin halka yakınlaştırılmasıdır.

Belirtilen bu görevi yerine getirmesi içinde yerel yönetimlerin bir takım özelliklerle donatılması gerektiği vurgulanmaktadır. Yerel yönetimlerin karar organlarının demokratik bir şekilde oluşması, idari ve mali anlamda geniş bir özerklik verilerek görevlerini yerine getirmeleri bu özelliklerin ana başlıklarıdır.

II.3.3.2. Özerk Yerel Yönetimlerin Anayasal ve Hukuki Dayanağı

Bireyler arasında sürekli olarak bazı amaçlara hizmet ve bu amaçlar çerçevesinde birleşme düşüncesinin doğması ile bu amaçlara daha iyi hizmet edebilme arzusu sonucunda gerçek kişilerden bağımsız olarak “hak ehliyeti” bulunan varlıklara ihtiyaç duyulması tüzel kişilik kavramını ortaya çıkarmıştır.186

Yerel yönetimler de yerel nitelikteki amaçlara hizmet etmek amacıyla oluşturulmuş kamu tüzel kişileridir.

Yerinden yönetim sisteminin uygulanması, devlet içinde, devlet tüzel kişiliği yanında, birden ziyade kamu tüzel kişilerinin ortaya çıkmasına yol açmaktadır.187

Özerklik Şartı’nın ikinci maddesi de bu amaçla özerk yerel yönetimlere yasal veya anayasal düzeyde bir tüzel statü oluşturmayı hedeflemektedir. Bu temelde madde

“özerk yerel yönetimler ilkesi ulusal mevzuatla ve uygun olduğu durumlarda

186

Özay Ġ H. (1996), a.g.e., s. 130

187

anayasa ile tanınacaktır”188

şeklinde düzenlenmiştir.

Burada dikkati çeken ilk nokta anayasal veya yasal düzeyde verilecek olan garantinin ilkesel boyutta olmasının istenmesidir. Anayasalarda ilke olarak özerk yerel yönetim ilkesi benimsenmiş olursa; bu durumda diğer mevzuatta, Anayasa’ya aykırı olamayacağından yerel yönetimler güçlü bir koruma sağlamış olacak ve sorumluluğunun temelini Anayasa’dan almış olacaktır.

Burada dikkati çeken diğer bir nokta, önceliğin anayasa değil de yasal mevzuata verilmiş olmasıdır. Yani maddeden anlaşıldığı kadarıyla ülkeler özerk yerel yönetim ilkesini yasal mevzuatla düzenlemek zorundadırlar. Ancak kendi idari sistemlerince uygun olduğu durumlarda anayasalarda da bu ilkeye yer vereceklerdir. Maddenin bu şekilde düzenlenmesinin sebebi daha önce de değindiğimiz gibi farklı idari yönetim sistemlerine sahip Avrupa Konseyi ülkelerinin Şart’a katılımını yüksek tutmaktır.

Nitekim maddenin ilk şeklinde “uygun olduğu durumlarda” ibaresi yer almamıştır. Güney Avrupa ülkeleri ve İngiltere’nin zorlaması üzerine metin yumuşatılarak “uygun olduğu durumlarda” ibaresi metne eklenmiştir.189

Bununla beraber anayasaları eski olan birçok Batı Avrupa ülkesi ilk aşamada bu ilkeyi anayasalarına eklemek amacıyla anayasa değişikliği yapma yoluna gitmemiştir. Bunun sebebi de birçok Avrupa ülkesinin anayasasında bu tanımların zaten var olmasıdır. Anayasaları daha yeni olan Portekiz ve Yunanistan gibi devletler ise ayrıntılı tanımlara yer vermişlerdir.190

Özerk yerel yönetim kavramının ülkelerin yasal mevzuatlarıyla düzenlenmesinin istenmesi, “yasal yönetim ilkesi”nin bir gereğidir. Yasal yönetim ilkesinin ise belli başlı üç boyutu bulunmaktadır. Bunlardan ilki kanuna saygı ilkesidir. Buna göre idare üstlendiği görevleri yerine getirirken, yürürlükteki kanunlara ve kanunlara eşit öteki hukuk kaynaklarına uygun davranmak zorundadır. İkinci boyut, idarenin kuruluĢ ve

teĢkilatlanmasında asli yetki yasama organına ait olmasıdır. Hiçbir idari kuruluş

kendiliğinden var olmayıp, her idari kuruluş varlığını kanunlardan almaktadır. Bu idarenin bütünlüğü ilkesinin de doğal bir sonucudur. Son olarak kanuni dayanak

boyutu vardır. İdare belli konularda faaliyette bulunabilmek için mutlaka kanuni bir

188

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı. Avrupa Konseyi Antlaşmaları Serisi. Erişim: http://www.avrupakonseyi.org.tr/antlasma/aas_122.htm

189

Cebe M S. (2006), a.g.t., s. 13-14

190

yetkiye sahip olmalıdır.191

Yerinden yönetim esasına dayanan bir kuruluş kurulması, bu kuruluşa özerklik verilmesi, bunun kapsam ve derecesinin tayini tamamıyla kanun koyucunun serbest düzenleme yetkisine giren bir husustur.192

Yerel Özerklik Şartı da, “kuralların yasalarla belirlenmesi” üzerinde ısrarla durmaktadır. Delcamp’a göre bunun başlıca iki anlamı vardır; birincisi özerkliğin bağımsızlık anlamı taşımadığının altını çizmektir. Zira yerel yönetimlerin eylemleri, sınırları iyice tanımlanmış bir kanuni düzene uygun olmalıdır. İkinci olarak ta seçilmiş bir özerk yapıya dayatılacak kuralların devletin tümünü temsil eden bir otorite tarafından, yani bir parlamento tarafından konması gerekir. Şayet demokrasi hukuka saygı ile başlarsa hukuk da demokratik ve kamu önünde gerçekleşen çoğulcu bir tartışmadan doğmuş demokratik kurallara göre tanımlanmalıdır.193

Şart’ın bu madde ile birlikte özerk yerel yönetimleri devletlerin idari yönetimlerinin bir parçası haline getirme veya bir parçası olarak tutma gayesinin yanında, özerk yerel yönetimleri merkezi yönetimlerin keyfi uygulamalarından koruma ve özerk yerel yönetimlere anayasal güvence kazandırma gayesi taşıdığı muhakkaktır.

II.3.3.3. Özerk Yerel Yönetim Kavramı