Tanzimat Öncesi Osmanlı’da Yerel Yönetimler

Tanzimat öncesi dönemde belediye idaresi İslami esaslara dayanmakta ve kadı tarafından temsil edilmekteydi. Bu nedenle Tanzimat öncesinde Osmanlı İmparatorluğu’nda bugünkü anlamda yerel yönetim yapılarının olduğunu söyleyememekteyiz. Ancak bu bazı yerel hizmetlerin görülmediği anlamına da gelmemektedir. Yerel hizmetler, kadı dışında, vakıflar, loncalar ve mahalle teşkilatı gibi gönüllü kuruluşlar ve atanmış kişilerce görülmekteydi ve bu kurumlar ne idari ne de mali özerkliğe sahip değillerdi.680

Kadı, kaza adı verilen yerleşim biriminin hukuki ve idari yöneticisiydi. Kaza, yargı ve yönetim bakımından belirli büyüklükte yerleşim birimidir ve kendisine bağlı kasaba ve köylerden oluşmaktaydı. Bu bakımdan kazanın başında bulunan kadı, hem şer’i ve idari yargının başı, hem belediye başkanı hem de merkezi yönetimin temsilcisiydi. Dolayısıyla kadının makamı mahkeme binası olduğu kadar belediye hizmetlerinin yürütüldüğü yerdi.681

Küçük yerlerde ise kadı naipleri yargılama yetkilerinin yanında, bundukları yerlerin mülki idare amiriydiler.682

Kadılar günümüzde belediye zabıtasını görev alanına giren esnafın denetlenmesi, belediye tembih ve yasaklarının uygulanması ve narh (fiyat) işleri ile de

680

Es M. Osmanlı Devleti’nde Mahalli İdareler. Yerel Siyaset Dergisi, Mart 2008, S. 27, s. 29-38 Erişim: http://www.yerelsiyaset.com/pdf/mart2008/6.pdf

681

Vural T. Osmanlı İmparatorluğu’nda Yerel Yönetimler. Türk İdare Dergisi, Eylül 2004, S. 444, s. 179-193

682

Dönmez M. Türkiye’de Belediyeciliğin Tarihsel Gelişimi. Türk İdare Dergisi, Mart 1995, S. 406, s. 165-174

görevlendirilmişlerdi. Bunların maiyetlerinde muhtesip veya ihtisap ağası denilen bir icra ve infaz memuru ile beraber çarşı ve pazarları kontrol altında bulundururlardı.683

Kadının diğer beledi görevi, şehir imar düzeninin korunmasına yönelikti. Kadılar imar alanındaki standartları ve normları belirleyen, aynı zamanda mimar yetiştiren devlet kurumu Hassa Mimarlar Ocağı’na mensup şehirdeki görevli “mimarbaşı” ile imar düzeninin korunması konusunda yatay bir ilişki içinde işbirliği yapardı. Mimarbaşının şehirde tespit ettiği imara aykırı durumların ortadan kaldırılması konusundaki mahkeme kararları ve kolluk kuvveti kadı tarafından sağlanırdı.684

Şehir hizmetlerinin yürütülmesinde, vakıfların da önemli bir rolü vardı. Osmanlı vakıfları günümüzde belediye ve bayındırlık hizmetleri denilen konuların önemli bir bölümünü üstlenmişti. Vakıflar yerine getirdikleri kamu hizmeti niteliğindeki hizmetlerin finansmanını vakfedilen malların gelirlerinden sağladıkları gibi, vakıf arazilerinin reayasından gerekli vergileri toplama hakkı da kendilerine aitti. Ayrıca vakıflara bazı vergi muafiyetleri de tanınmaktaydı.685

Bir anlamda, görevsel (hizmet) yerinden yönetimine ve yerel yönetim çalışmalarına benzeyen Vakıflar,686

su, mezarlık, hastane, sosyal yardım gibi hizmetler gerek padişahların ve vezirlerin, gerekse diğer zengin kişilerin inşa ve tesis ettirerek herkesin yararlanmasına vakfettikleri çeşme ve sebiller, genel su tesisleri, mezarlıklar, kütüphaneler, düşkünler için bakım ve barınma yurtları, acezhane ve bimarhaneler (akıl hastanesi), köprüler, fakir ve yoksullara yemek dağıtan imaretler, genel hamamlar gibi birçok hizmeti karşılamaktaydı.687

Vakıfların denetimini kadı yapmaktaydı.688

Vakıfların amacına uygun bir şekilde hizmet yürütmesini sağlamak amacıyla kurucusu tarafından “vakfiye” adında bir senet hazırlanırdı. Kadılar tarafından mahkeme sicillerine kaydedilen ve öylece devlet tarafından teminat altına alınan bu yazılı metinlerde vakfın kuruluş amacı, yönetim yapısı, gelir kaynakları ve faaliyet alanları gibi temel konular yer alırdı. Vakfiyelerde oluşturulan şartlara göre oluşturulan mütevelli heyetince yönetilen vakıflar, kamu otoritesi karşısında idari ve mali özerkliğe

683

Dönmez M. (Mart 1995), a.g.m., s. 165-174

684

Oktay T. Belediye Kurumunun Tarihsel Gelişimi. Bozlağan R, Demirkaya Y. Türkiye’de Yerel Yönetimler, 1. Baskı, Ankara, Nobel Yayın Dağıtım, 2008, s. 129

685

Es M. (Mart 2008), a.g.m., s. 29-38

686

YaĢamıĢ D F. (Aralık 1991), a.g.m., s. 199-210

687

Dönmez M. (Mart 1995), a.g.m., s. 165-174

688

Sunay C. Belediyeciliğin Doğuşu Sürecinde Osmanlı Mirası. Kocaeli Üniversitesi SBE Dergisi, 2002, C. 1, S. 3, s. 113-133

sahipti. Vakıf mallarının yönetimi, gelirlerin tahsili ve harcanması, faaliyetlerle ilgili karar alma ve uygulama ile denetim fonksiyonları mütevelli heyeti tarafından yürütülürdü. Kadı vakıflar üzerindeki denetimini ancak vakfiyede belirtilen hükümler çerçevesinde yapardı.689

Bazı araştırmacılar ise, Osmanlı döneminde halkın zengin ve nüfuzlu kişilerden vakıf yoluyla hizmete katkı beklediklerini ve bir bakıma bunu doğal karşıladıklarını ve hizmete katılmadıklarını belirterek bugün hizmeti tamamen devletten bekleme anlayışının da bu görüşün mirası olduğunu ileri sürmektedirler.690

Geleneksel Osmanlı idari sisteminde yerel kamu hizmeti niteliği taşıyan işleri yürüten bir diğer kurum ise lonca teşkilatıydı. Mesleki gruplaşmalardan doğan loncalar, hiyerarşik yapıda örgütlenmiş esnaf birlikleri olup bir bakıma yerel sivil toplum örgütleriydi. 691

Loncalar çarşı ve pazarların düzen, temizlik ve aydınlatma işlerine bakıyorlardı.692

Bununla beraber loncalar, üretim sürecini, ürünün kalitesini gözetim altında tutmuşlar, fiyatların saptanmasında rol oynamışlar, üyeleri arasında anlaşmazlıkları çözümlemişler ve müşteri ile olan anlaşmazlıklarla ilgilenmişlerdi. Loncaların başında bulunan lonca şeyhleri, hükümet emirlerini halka aktarmış, bunlara uyulup uyulmadığını izlemişler, önceden saptanan ve tüm loncaların sorulu tutulduğu toplam vergi miktarını üyeler arsıda paylaştırmış ve bunları toplamışlardı.693

Kendi yöneticilerini devletin müdahalesi altında da olsa, seçebilme yetkisine sahip olmaları, bağımsız işleyen bir fonun varlığı (Avarız Sandığı), üyelerden vergi toplama yetkisinin bulunması, Şeyh’in esnaf içi anlaşmazlıklardaki sulh yetkisi, yönetimin kurallara uymayanlar üzerindeki ceza yetkisi, kurumun sancağa ve davula sahip olması, loncaları şehirde idari ve mali bakımdan özerk sayılabilecek bir statüye yaklaştırmıştı.694

Mahalle veya muhtarlık örgütlenmesine bakılacak olursa; bu örgütlenmeler, Osmanlı geleneğinden gelen özellikleriyle Cumhuriyete aktarılan çok yönlü bir kurumdur. Her mahalle çeşmesi, camisi, hamamı, mektebi ve külliyesi ile sosyal, 689 Oktay T. (2008), a.g.e., s. 131-132 690 Toprak Z. (2006), a.g.e., s. 84 691 Es M. (Mart 2008), a.g.m., s. 29-38 692 Sunay C. (2002), a.g.m., s. 113-133 693 Es M. (Mart 2008), a.g.m., s. 29-38 694 Oktay T. (2008), a.g.e., s. 129

kültürel ve idari bir birimdir. Mahalleyi yöneten imamlar padişah beratı ile atanmakta olup bu birimlerin yönetiminden kadılara karşı birinci derecede sorumluydular. İmamlar, muhtarlık kurumu kuruluncaya kadar mahalle örgütünde önemli bir rol üstlenmişlerdi. İmamın en önemli görevi, mahalle sakinlerine salınan vergilerin paylaştırılması ve toplanması işini yürütmekti.695

Mahallede oturan mahalle halkı da kendi bekçisini seçiyor, mahallenin düzenini, temizliğini ve benzer ortak yerel ihtiyaçlarını karşılıyordu.696