3.3.9.2 Kaynak ve Sorumlulukta Orantılılık

Dokuzuncu maddenin ikinci paragrafı ise birinci maddeyle ilintili olarak gelirlerin yasal ve anayasal görevlerle orantılı olması gereğini bildirmektedir. Paragraf şu şekilde düzenlenmiştir: “Yerel makamların mali kaynakları anayasa ve kanunla

belirlenen sorumluluklarla orantılı olacaktır.”506

Bu paragraf yeterli mali kaynak ilkesi ile bir bütünlük oluşturmaktadır. Aslında genel olarak Özerklik Şartı’nın kendisi, özelde de mali kaynaklar bölümünün açıklandığı dokuzuncu madde birbirini tamamlayan ve birbiri ile tutarlı paragraflardan oluşmaktadır.

Yerel yönetimler tarihi içerisinde yönetimler arasında görev ve gelir bölüşümü yapılırken, merkezi yönetim tarafından yapılan görev bölüşümünde yerel yönetimlere karşı oldukça cömert olan tutum ve uygulamalar, gelir kaynaklarının bölüşümünde aynı şekilde gerçekleşmemiştir. Bir başka deyişle görev bölüşümünde üzerinde kalan görev çeşidi ve sayısı ile ağır bir yüke maruz bırakılan yerel yönetimler, görevlerini yerine getirebilmeleri için yeterli ve gerekli gelir kaynakları ile desteklenmemişlerdir.507

Yaşam büyük oranda kentlerde devam ederken, katı merkeziyetçi bir yapılanma içinde mali kaynakların tek elde toplanması ve dağıtılması, yerel yönetimlerin gelirlerinin, sorumlulukları karşısında yetersiz kalmasına neden olmaktadır.508

Gelirlerin bölüşümünde temel ilke görevlerle orantılı gelir kaynaklarının yerel yönetimlere bırakılmasıdır. Gelir bölüşümü doğrudan görev bölüşümüne bağlıdır. Çünkü söz konusu görevlerin yerine getirilmesi, onlar için ayrılacak gelire bağlıdır.509

Bir yerel yönetim birimi, kendisine düşen hizmetlerin ve gelirlerin neler olduğunu açıkça bilirse, devlet, her istediği anda, karşılığını sağlamadan o birime yeni yeni hizmetlerin görülmesi yükünü yükleyemeyecektir.510

Ancak, görev ve sorumluluklarla orantılı kaynak ilkesi doğru bir ilke olmakla birlikte, uygulamada

506

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı. Avrupa Konseyi Antlaşmaları Serisi. Erişim: http://www.avrupakonseyi.org.tr/antlasma/aas_122.htm

507

Hatipoğlu C. (2005), a.g.t., s. 47

508

Yüksel F. Türk Belediyeciliğinin Mali Sorunları ve Öneriler. Mevzuat Dergisi, Ocak 2004, S. 73, Erişim: http://www.mevzuatdergisi.com/2004/01a/04.htm

509

Tortop N, Aykaç B, Yayman H, Özer M A. (2006), a.g.e., s. 86-87

510

güvence altına alınmasında zorluklar görünmektedir.511

Yerel yönetimlere sağlanacak gelirin bu yönetimlerin görmek zorunda oldukları hizmetlerin bir başka ifadeyle görev ve sorumlulukların gerektirdiği harcamaları karşılayacak seviyede olması gerekmektedir.512

Yeterli gelir kaynakları sağlanmadığı müddetçe, bir yerel yönetim birimine çeşitli yetki, görev ve sorumluluklar vermenin bir anlamı olmamaktadır. Maddick’in de belirttiği gibi, mali açıdan kendi kendine yeter hale gelmemiş yönetimlere görev ve yetki verilmesi, sistemin çökmesine, halkın onlara olan güvenini yitirmesine yol açacağı gibi, yerel halkın meclis üyesi ya da memur olarak yerel yönetim birimi bünyesinde hizmet etmekte isteksiz davranmasına sebep olacaktır.513

Yerel yönetimlerin kendi kendine yeterliliği, gelir ve sorumluluklarının ölçüsüne bağlı bulunmaktadır. Gerçekten, önemli gelir kaynaklarının merkezi idarelere verilmesi, yerel yönetimlerin merkezden önemli yardımlar almaksızın daha çok fonksiyon üstlenmeleri ve kamu harcamalarının önemli bir kısmını gerçekleştirmeleri mümkün değildir. Merkezi yardımlarla fonksiyonlarını yerine getirmeleri durumunda, yerel yönetimler, merkezi tahsislere dayalı ağır bir bağımlılıkla birleşik geniş bir fonksiyonel sorumluluk ve yüksek derecede kendi kendine yeterlilik ile birleşen dar bir görev dizgesi arasında seçim yapmak durumunda kalmaktadır.514

Yerel yönetimlere yasalar veya anayasa tarafından verilmiş veya verilecek olan bir görevin karşılığında yerel yönetim birimine kaynak sağlama yönünde bir alternatif sunulmuyorsa bu durum da yerel yönetimler ya görevlerini gereği gibi ya da hiç yapamayacak veya borçlanmak zorunda kalacaktır. Peki, borçlanma sonucunda oluşacak olan yükün altından nasıl kalkılacaktır. Özellikle verimli yatırımlar için alınan borçlar dışında yerel yönetimlerin aldıkları borçlar faiz yükü ile birlikte hem onları hem de bağlı oldukları ülke yönetimlerini zor durumlarda bırakabilmektedir. Ayrıca yerel yönetimlere her zaman ve gereği gibi devlet yardımı yapılması da söz konusu olmamaktadır. Kaldı ki yardımlar yoluyla bir mali sistem oluşturmak özerkliğe de aykırıdır.

Bu durumda Şart’ın getirdiği görevlerle orantılı gelir sağlama prensibi oldukça

511

Arıkan Y E. (ġubat-Mart 2004), a.g.m., s. 38-51

512 Karaarslan M. (2008), a.g.e., s. 149 513 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 473-474 514 Kalabalık H. (2005), a.g.e., s. 484

mantıklı görünmektedir. Merkezi hükümetler böylece yerel yönetimlere, kendi işlerini en azından ücretsiz gördüremeyecek veya merkeze ait bir işin yerel yönetimlere yüklenmesinde bunu karşılayacak geliri de sağlamak zorunda olacaklardır.

II.3.3.9.3. Kaynak OluĢturmada Kısmi Yetki

Şart’ın dokuzuncu maddesinin üçüncü paragrafı çok önemli bir paragraf olup, yerel yönetimlerin öz gelir sorununa değinmektedir ve bu konuda yerel yönetimlere kısmi vergileme yetkisinin verilmesini istemektedir. Paragraf şu şekilde düzenlenmiştir:

“Yerel makamların mali kaynaklarının en azından bir bölümü oranlarını kendilerinin, kanunun koyduğu sınırlar dâhilinde, belirleyebilecekleri yerel vergi ve harçlardan sağlanacaktır.” 515

Kamu maliyesinin ve kamusal faaliyetlerin en önemli konusu “vergileme olayı”dır. Her ne kadar kamu maliyesinde öncelik kamu giderlerine verilmekte ise de, kamu hizmetlerinin ve kamusal giderlerin nitelik, hacim ve seviyesini kamu gelirleri ve özellikle vergiler belirlemektedir.516

Vergi, devlet ve diğer kamu tüzel kişilerinin hükümranlık gücüne dayanarak ekonomik, mali ve sosyal amaçlı kamu giderlerini finanse etmek için sadece siyasi bir organizasyonun üyesi olmaları dolayısıyla vatandaşlarından mali güçlerine göre, karşılıksız olarak ve belirli kurallarla alınması gereken kanuni ve cebri ekonomik değerler olarak tanımlanmaktadır.517

Harç ise, bazı kamu kuruluşlarının, sundukları hizmetlerden yararlanmak karşılığı ödenen bedellerdir. Temizlik harcı ve tapu harcı bu uygulamanın örnekleridir.518

Bazı vergi konularının yerel yönetimlerin yetkili olduğu sınırların dışına taşması, bazı vergilerin yerel yönetimler tarafından tarh ve tahsilinin kaynak israfına neden olabilmesi ve aynı vergi konusunun birden fazla yönetim birimi tarafından vergilendirilmesinin çifte vergilemeye sebep olması gibi nedenlerle, merkezi yönetimlerin, yerel yönetimlerin vergileme yetkilerini sınırlandırma zorunluluğu ortaya

515

Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik ġartı. Avrupa Konseyi Antlaşmaları Serisi. Erişim: http://www.avrupakonseyi.org.tr/antlasma/aas_122.htm

516

Devrim F. Kamu Maliyesine Giriş. 3. Baskı, Dokuz Eylül Üniversitesi İİBF Maliye Bölümü, İzmir,

1998, s. 192 517

Devrim F. (1998), a.g.e., s. 193

518

çıkmaktadır.519

Bu durumda vergi kaynaklarının yönetim birimleri arasında paylaşılması hususunda, hangi verginin hangi yönetim birimine ve hangi kriter esas alınarak tahsis edileceği sorunu önemli bir konu olmaktadır. Anwar Shah, bu konuda “vergi

yönetiminde etkinlik” ve “mali ihtiyaç” olmak üzere iki kriterden bahsetmiştir:520

a) Vergi Yönetiminde Etkinlik: Herhangi bir vergi, bu vergi tabanı

konusunda en iyi bilgiye sahip olabilen yönetim düzeyi tarafından toplanmalıdır. Örneğin; merkezi yönetim, kurumların çeşitli bölgelerdeki faaliyetlerinden kaynaklanan gelirleri konusunda daha iyi bilgi sahibi olabilmekteyken, yerel yönetimler de, emlak değerlerinin takdiri konusunda daha iyi bir pozisyona sahip olabilmektedir.

b) Mali Ġhtiyaç: Bu kritere göre, gelir araçları, mümkün olduğu kadar gelir

ihtiyaçları ile eşleşmelidir. Dolayısıyla, ulusal düzeyde yerine getirilmesi gereken politika amaçları için gerekli olan vergi araçları, bu tür hizmetleri üstlenmiş olan yönetim düzeyine tahsis edilmelidir. Buna göre gelirin yeniden dağılımını sağlayan vergiler ile istikrar araçlarının merkezi yönetime tahsis edilmesi daha uygundur.

Bu ilkeler göz önünde bulundurulduğunda, vergi konusu yönetimler arasında hareketlilik arz eden, geliri yeniden dağıtıcı özellik taşıyan ya da yerel yönetimler tarafından tahsili, yüksek idari maliyetlere neden olabilen gelir vergisi, kurumlar vergisi, çok aşamalı satış vergisi (örneğin katma değer vergisi), gümrük vergisi gibi vergilerin merkezi yönetim tarafından; emlak vergisi, fayda vergileri ve kullanıcı bedelleri, işletme vergisi, motorlu taşıtlar vergisi ve perakende satış vergisi, toptan satış vergisi gibi tek aşamalı satış vergileri ise yerel yönetimler tarafından tahsil edilmesi daha uygun olacağı belirtilmektedir. 521

Yerel yönetimlerin vergiler yoluyla gelir sağlamasında, uygulamada farklı yöntemler kullanılmaktadır. Bu yöntemlere kısaca değinmekte fayda vardır.

a) Sınırsız Vergileme Usulü: Bu usulde yerel yönetimler, vergi kaynağının

seçiminde olduğu kadar, idaresinde de özerktirler.522

Bir diğer ifadeyle, yerel yönetimlere mali açıdan tamamen özerklik sağlayan bu yöntemde, bu yönetim birimlerinin hiçbir kısıtlama ve sınırlamaya tabi olmaksızın tam bir vergileme yetkisine

519

Arıkboğa Ü. Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynakları. Bozlağan R, Demirkaya Y. Türkiye’de Yerel Yönetimler. 1. Baskı, Ankara, Nobel Yayınları, 2008, s. 253

520

Arıkboğa Ü. (2008), a.g.e., s. 253; Kaya Y. (2006), a.g.t., s. 32

521

Arıkboğa Ü. (2008), a.g.e., s. 254-255, Kaya Y. (2006), a.g.t., s. 33

522

sahip olmaları öngörülmektedir.523

Ancak hemen hiçbir ülkede sınırsız vergileme yetkisi yerel yönetimlere tanınmamıştır. Zira bu durum iki sebebe dayanmaktadır. Birincisi vergi ve benzeri mali yükümlülükler devletin hükümranlık yetkisi ve hakkına dayadığından dolayı bu yetkinin siyasal özerkliği olmayan yerel yönetimlerle paylaşılması ya da kullanılmasının mümkün olamayacağı düşüncesidir. İkinci olarak ise yerel vergileme bir ülkenin genel vergi sisteminin bir parçasını oluşturduğundan, merkezi idare yerel yönetimlere kendi vergi türlerini belirlemede ancak sınırlı bir özgürlük alanı bırakmaktadır.524