İşlevi ve Etkinliği Değişen Devlet/Devlet Kurumları

Hatırlanacağı gibi gıda sistemleri aktörleri başlığı altında gıda sistemleri faaliyetlerinin düzenlenmesi, desteklenmesi ve denetlenmesi ile ilgili bütün süreçlerde devlet ve devlet kurumlarının etkin olduğuna ilişkin bilgilere yer verilmişti. Türkiye açısından bu etkin olma durumunu hem geleneksel hem de geçiş dönemi gıda sistemi süresince görmek mümkündür. Devletin tarım kesiminde modernleşmeyi sağlamak amacıyla yaptığı eğitim ve araştırma çalışmaları, tarımsal teknoloji ve donatımın temin edilmesine yönelik faaliyetleri, tarımsal sulama alanında ortaya koyduğu projeleri, üreticinin pazara erişimini kolaylaştırmak amacıyla yaptığı altyapı çalışmaları, tüketicinin daha ucuza gıda temin edebilmesi ve fiyat dalgalanmalarından daha az etkilenebilmesi için yürüttüğü faaliyetleri bu kapsamda değerlendirebiliriz.

Ancak 1980 sonrası süreçle birlikte devletin tarım sektörüne yönelik koruyucu ve düzenleyici tavrı değişmeye başlamış, tarımsal üretimde piyasa koşullarının hâkim olduğu bir döneme girilmiştir. Modern gıda sisteminde devlet etkinliğinin zayıflatılmasına ilişkin olarak ortaya konan bu politika değişikliklerinin ilk işaretlerini, dış ticaret korumacılığının azaltılmasında, tarımsal girdi sübvansiyonlarının çoğunun kaldırılmasında, ürün fiyat desteklemelerinin kapsamının daraltılması ve bunun yerine farklı bir destekleme modeline geçilmesinde bulabiliriz. İkinci olarak ise, geleneksel ve geçiş dönemi gıda sisteminde tarım piyasalarının düzenlenmesinde önemli birer aktör olan kamu kurum ve kuruluşlarının özelleştirilmesinin gündeme gelmesi ve ilerleyen yıllarda bu gündemin hayata geçirilmesi amacıyla atılan adımlarda bu durumun

157 yansımalarını anlayabiliriz.³³⁴ Şimdi sırasıyla bu iki gösterge üzerinden tartışmayı derinleştirirsek, modern sistemde devlet etkinliğinin geleneksel ve geçiş dönemi gıda sistemine kıyasla ne derece işlevinden uzaklaştığı daha net görünecektir.

Türkiye’de modern gıda sisteminin uygulandığı yıllar; dışa açık, kaynak tahsisi üzerinde piyasa güçlerinin hâkim olduğu, tarımsal üretimin mevcut ve gelecekteki yapısı ile ilgili kararlarda devletten ziyade diğer aktörlerin etkinliğinin hissedildiği ve sermayedarlardan yana mekanizmaların egemen olduğu neoliberal politikalar tarafından yönlendirilen ekonomik bir yapı vardır.³³⁵ Böyle bir yapıya koşut olarak Türkiye ithal ikameci politikaları terk etmiş ve açık piyasa düzenine geçmiştir.³³⁶

Devletin bu tercihinin tarıma yansıması ise, öncelikli olarak tarımsal destekleme kapsamının daraltılması ve tarıma dönük desteklerin azaltılması şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Bu dönem hayata geçirilen devlet politikaları aracılığıyla tarımsal desteklemelerde hem niceliksel hem de niteliksel olarak değişimler yaşanmıştır. Örneğin, 1980 yılında desteklenen ürün sayısı 24 iken 1985’te 18’e 1990 yılında ise bu sayı 10’a düşürülmüştür. İlerleyen yıllarda destekleme yapılan ürün sayısında bazı artışlar yaşanmış olmakla birlikte düşüş seyri tekrar yenilenmiş ve 2000’li yıllara kadar da kayda değer değişiklikler olmamıştır.³³⁷ Dönem içerisinde tarımsal desteklemelerin niceliği kadar niteliğinde yaşanan değişim de bu kapsamda oldukça önemlidir. Modern gıda sistemiyle birlikte geçmişte uygulanmış ve etkinliği kabul edilmiş olan tüm tarımsal destekler ortadan kaldırılarak yerine Doğrudan Gelir Desteği (DGD) sistemine geçilmiştir.³³⁸ Bu destekleme sistemi ise, mevcut ve gelecekteki üretim miktarı, girdi kullanımı veya gelir düzeyleri gibi değişkenlerle ilişkilendirilmeksizin üreticilere yapılan

334 Gülten Kazgan, “1980’lerde Türk Tarımında Yapısal Değişme,” içinde (ed.) Oya Köymen, 75 Yılda Köylerden Şehirlere, İstanbul, Tarih Vakfı Yayınları, 1999, s. 33.

335 Sönmez, a.g.y., s. 20.

336 Günaydın, a.g.y., s. 14.

337 Şinasi Öztürk, Fethi Nas ve Ergün İçöz, “24 Ocak Kararları, Neo-Liberal Politikalar ve Türkiye Tarımı,”

Pamukkale Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı 2, 2008, s. 21.

338 Tayfun Özkaya vd., “Tarım Politikaları ve Tarımsal Yapıdaki Değişimler,” Türkiye Ziraat Mühendisliği VII. Teknik Kongresi, Ankara, 2010, s. 10.

158 transferler, çeşitli şartlara bağlı olarak verilen telafi edici ödemeler, fark ödemeleri veya prim sistemi şeklinde uygulanmaktadır.³³⁹ Başka bir ifadeyle, Doğrudan Gelir Desteği ile üretim yerine arazi desteklenmiştir. Kadastro çalışmalarındaki sorunlar nedeniyle bu destekleme şekli bazı bölgelerdeki üreticilerin ciddi gelirler elde etmelerini sağlarken bazı bölgelerdeki üreticilerin ise mağduriyet yaşamasına neden olmuştur.³⁴⁰

Devletin modern gıda sistemi sürecinde tarım sektörü üzerindeki etkinliğinin azalmaya başladığının ikinci göstergesi olarak, bu dönem içerisinde devlet kurum ve kuruluşlarına ilişkin olarak ortaya atılan kurumsal düzenlemelerden bahsetmek mümkündür. 1980 öncesi dönemde devletin tarım sektörünü doğrudan veya dolaylı yollarla etkileme gücüne sahip mekanizmaları vardı. Hububat, bakliyat ve haşhaş alımı Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO); tarımsal girdilerin üretilmesi, pazarlanması ve dağıtılması Türkiye Zirai Donatım Kurumu (TZDK); tohumluk ve damızlık üretimi Tarım İşletmeleri Genel Müdürlüğü (TİGEM); et ve balık gibi hayvansal ürünlerin pazarlanması Et ve Balık Kurumu (EBK); fındık üretimi ve satışı Fındık Tarım Satış Kooperatifleri Birliği (FİSKOBİRLİK) gibi Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT) aracılığıyla yürütülüyordu.³⁴¹ Bu KİT’ler aracılığıyla Türkiye tarım politikasının sürdürülmesi bakımından oldukça etkin bir ağın kurulmuş olduğu görülmektedir. Başka bir ifadeyle, bu dönemde toplam tarımsal üretimin büyük bir bölümü devlet güdümündeki kurumların kontrolü altındaydı diyebiliriz.

1980’li yıllarla birlikte bu köklü ve deneyimli kurumlar güçsüzleş(tiril)meye ve gıda sistemleri içerisindeki etkinliklerini yitirmeye başlamıştır. Destekleme alımlarını yürütme ve fiyat konusundaki müdahaleler anlamında bu derece etkin olan kurumların modern sistem içerisinde tarım politikalarının uygulanması bakımından işlevlerini

339 Aziz Babacan, Genel Tarım Politikaları Çerçevesinde Doğrudan Gelir Ödemeleri Sistemi, DPT Yayınları, 1999, s. 2.

340 Orhan Kandemir, “Tarımsal Destekleme Politikalarının Kırsal Kalkınmaya Etkisi,” Ekonomi Bilimler Dergisi, Cilt 3, No 1, 2011, s. 107.

341 Aysu, 1980-2002 Türkiye Tarımında Yapılanma(ma): Tarladan Sofraya Tarım, s. 65.

159 yitirdikleri ve zarar ettiklerine ilişkin haberler gündemde sık sık tartışılır olmuştur. Ve bu durumun sonucu olarak da bu kurumların özelleştirilmesi yönünde adımlar atılmıştır.

Tarımsal KİT’lerin zarar etmeleri özelleştirme sürecinin gerekçelerinden birisi olarak ifade edilmekteydi ancak ortada bir zarar etme durumu değil zarar ettirilme durumunun olduğunu söylemek abartı olmayacaktır. Birkaç örnek üzerinden zarar etme gerekçesinin gerçeği yansıtmadığını ortaya koymak konunun daha net anlaşılmasını sağlayacaktır.

Örneğin, EBK’nin zarar miktarının 185,8 milyar TL olduğu dönemde faiz gideri 754 milyar TL idi. Yine SEK’in zararı 125,4 milyar TL iken ödediği faiz 118 milyar TL, YEMSAN’ın 55,1 milyar TL zarar ettiği dönemde ödediği faiz 147 milyar TL olmuştur.³⁴² Görüleceği gibi bu kadar faiz yükü altında olan KİT’lerden kâr sağlamalarını beklemek hatalı olacaktır. Ayrıca ülkedeki ulusal gelirin önemli bir bölümünü sağlayan bu KİT’lerin zarar ettiklerini iddia edip başkalarına satmaya çalışmak ve bunun da olumlu sonuçları olacağını beklemek oldukça ironik bir durumdur.³⁴³ Öyle ki ilerleyen süreçte yaşananlar bu tespitin haklılığını ortaya koymaktadır. Özelleştirme kapsamına alınarak özelleştirilen kurumların hem üretimlerinin hem de istihdam rakamlarının düştüğünü gösteren çeşitli çalışmalar vardır.³⁴⁴ Bu örneklerden de anlaşılacağı üzere, geleneksel ve geçiş dönemi gıda sisteminde küçük ölçekli üreticilerin ve diğer üreticilerin tek başlarına pazarlama olanağı bulamadıkları ürünleri alarak işleyen ve uygun pazarlar bularak satan bu kurumlar modern gıda sistemi sürecinde işlevsiz hale getirilmektedir.

Hem tarımsal desteleme modelinde yaşanan değişim hem de tarım alanında faaliyette bulunan KİT’lerin tasfiye edilmesine ilişkin durum rastlantısal olarak ortaya çıkmamıştır. 1980 yılı ve devamında tarımda çözülmeyi hazırlayan ve hızlandıran

342 Bülent Gülçubuk, “Türkiye Tarımında Özelleştirmenin Sosyal Boyutları ve Getirdiği Sorunlar,”

Dünya’da ve Türkiye’de Kamu Girişimciliğinin Geçmişi, Bugünü ve Geleceği-Uluslararası Sempozyum, İstanbul, TMMOB, 1997, s. 550-553.

343 Aysu, 1980-2002 Türkiye Tarımında Yapılanma(ma): Tarladan Sofraya Tarım, s. 74.

344 Özelleştirilen bazı kurumlar ve bu özelleştirmeler sonucunda kurumda üretim ve istihdam anlamında yaşanan değişimlerin neler olduğuna ilişkin daha fazla bilgi için bkz: Aysu, 1980-2002 Türkiye Tarımında Yapılanma(ma): Tarladan Sofraya Tarım, s. 87-116.

160 politikaların temelinde dış dinamikler ve bu dinamiklere verilen taahhütler belirleyici olmuştur. Dış dinamiklerden kasıt ise; DB, DTÖ, IMF ve AB’dir.³⁴⁵ Modern gıda sisteminin uygulandığı yıllarda tarım politikalarının büyük bir bölümü bu dört aktörle imzalanan anlaşmalar üzerinden yürütülmüş ve bu anlaşmalara uygun olarak kanunlar çıkartılmıştır. Başka bir ifadeyle, bu dönemde dışsal dinamiklere (DB, DTÖ, IMF ve AB) uyum içsel dinamiklerin değiştirilmesi yoluyla sağlanmıştır. Elbette ki bu örgütlerle imzalanan anlaşmaların tamamının bu başlık altında ele alınıp analiz edilmesi olanaksızdır. Bu nedenle bazı anlaşmalardan yola çıkarak Türkiye’nin söz konusu bu örgütlerden neler talep ettiği ve bu örgütlerin de Türkiye’den ne tür bir karşılık beklediği konusunu aydınlatabiliriz.

İnceleme dönemimiz (1980 ve sonrası) içerisinde Türkiye’de uygulanan tarım politikaları ve bu dönemin ana dinamiklerinin neler olduğunun analiz edildiği bu başlık altında IMF ile yapılan anlaşmalara öncelikli olarak değinmek gerekir. Türkiye IMF ile geçmişten bugüne onlarca stand-by anlaşması imzalamıştır. Bu anlaşmalar çerçevesinde IMF’e Niyet Mektupları verilmiştir. Söz konusu bu niyet mektuplarında destekleme politikalarının değiştirilmesi ve devlet-çiftçi bağının koparılmasına yönelik pek çok taahhüt görmek mümkündür. 9 Aralık 1999 tarihli niyet mektubunda o dönem mevcut olan destekleme politikalarının kademeli olarak kaldırılacağını onun yerine DGD’ye geçileceğine ilişkin vaatlerde bulunulmaktadır. Sözü edilen niyet mektubunun 41.

maddesinde buna ilave olarak destekleme fiyatlarının tahmin edilen dünya fiyatına uyarlanacağından da söz edilmektedir.³⁴⁶ DB ile imzalanan Tarımsal Reform Uygulama Projesi (TRUP) de devletin tarımsal piyasalardan çekilmesini sağlamaya yönelik kararlarla doludur. IMF’ye verilen niyet mektuplarında olduğu gibi bu uygulama projesinde de tarımsal desteklemelerin aşamalı olarak azaltılması ve DGD sistemine

345 Neriman Yörür, “1990 Sonrası Türkiye’de Uygulanan Kırsal Alan ve Tarım Politikaları Üzerine Genel Bir Değerlendirme,” Planlama Dergisi, Sayı 3-4, 2012, s. 3-4.

346 9 Aralık 1999 Tarihli Niyet Mektubu için bkz:

https://www.imf.org/external/np/loi/1999/120999.htm, (Erişim 06.08.2018).

161 geçilmesinden ve tarımsal sektörde faaliyet gösteren kamu varlıklarının ticarileştirilmesi ve özelleştirilmesinden söz edilmektedir.³⁴⁷

Türkiye tarım politikasının değişmesinde IMF ve DB yanında DTÖ ve AB gibi örgütlerin etkisi de tartışma götürmemektedir. 1995 tarihli DTÖ Tarım Anlaşması da Türkiye’deki tarımsal yapının yeniden yapılandırılmasını sağlayacak şekilde çeşitli düzenlemeler içermektedir. Pazara giriş, ihracat sübvansiyonları ve iç desteklerle ilgili olan bu düzenlemeler çerçevesinde tarımsal ürünler ithalatı üzerinde uygulanmakta olan koruma oranlarının azaltılması, sübvansiyonlu ihracatların gerçekleştirilmesi için bütçeden yapılan harcamaların kısılması ve tarım sektörüne sağlanan desteklerin azaltılması gibi konular hükme bağlanmıştır.³⁴⁸ Türkiye’nin AB’ye üyelik süreci de tarımsal yapısında ciddi değişimlere neden olan/olacak düzenlemelerle çevrilidir.

Türkiye’nin AB’ye üyeliğinin yol haritasını ve tam üyeliğin gerçekleşmesi için gereken asgari koşulların neler olduğunu belirten Katılım Ortaklığı Belgelerinde (KOB)³⁴⁹ de benzer hedeflere ulaşılmaya çalışıldığı görülmektedir. Bu belgelerde özelleştirme sürecinin tamamlanması, yabancı yatırımcılara yönelik sınırlamaların kaldırılması öngörülmekte ve KİT’lerin özelleştirilmesinin sürdürülmesi gibi beklentiler ortaya konmaktadır.³⁵⁰