Yerel Yönetimler

Konut yapılması için hazırlanan arsalara temel olan nazım ve uygulama imar planlarının hazırlanması ve onaylanmasından, arsanın alt yapı hizmetlerine kavuşturulmasına kadar, konut yapımının denetlenmesinden, konutun sağlıklı bir çevrede kullanılmasına kadar bütün süreçlerde yerel yönetimleri konut olgusunun içinde görmek olanaklıdır.

Belediyelerin yetkileri, konutun yapımına izin veren yapı ruhsatının verilmesi, konut yapımının proje ve eklerine göre denetlenmesi ve yapının oturulabilir niteliğe kavuştuğunu belgeleyen yapı kullanma izni verilmesine kadar süren bir yasal dizge içinde sürüp gider. Yapının yasal koşullara uygunluğunu belgeleyen yapı kullanma izni verilmesinden sonra da Belediye ile konutun ilişkisi bitmez. İçme suyu temininden, atık suyun uzaklaştırılmasına, taşkınları önlemek üzere sokaklardaki yağmur suyu toplama sistemlerinin düzgün çalışmasından, katı atıkların düzenli biçimde toplanmasına kadar çağdaş koşullarda konutlara yapılması gereken bir dizi altyapı hizmeti yerel yönetimlerin sorumluluk alanındadır. Belediyeler demokratik katılımın beşiğidir; fakat bu örgütlerin günümüzdeki en önemli varlık nedeni, ekolojik kentlerin temel taşı olan sürdürülebilir konut idealini yaşama geçirmektir.

Ulusal konut politikalarının yerelde uygulayıcısı olarak belediyelerin, konuta yönelik hizmetleri; doğrudan konut üretip ihtiyaç sahibi kentlilere kiralamanın yanı sıra, belediye destekli arsa üretimi, gecekondulaşmanın önlenmesi, belediye öncülüğünde veya katkı vererek toplu konut siteleri üretme olarak belirtilebilir.²⁷⁸

278 Mustafa Oksal, “Belediyelerin Konuta Yönelik Hizmetleri”, Belediye Dergisi, Cilt.5, Sayı.8, 1999, s.33.

3194 Sayılı İmar Kanunu’ndan gelen ve plansız imar parsellerini sahiplerinin izni alınmaksızın konut yapılmak üzere planlı alanlara çeviren, bu uygulamadan dolayı da şahısların arsalarından belli bir oranı düzenleme ortaklık payı altında kamusal alanlara kazandıran²⁷⁹ uygulamadan da yerel yönetimler sorumludur. İmar Kanunundaki 18. Madde uygulamaları ile imarsız alanlardan bedelsiz olarak alınan bu pay, düzenleme sonucu imarlı hale gelen parselden çıkan rantın yine arsa sahibine dönmesi nedeniyle kentsel arsaların düzenlenmesinde yardımcı bir araç olmaktan öteye gidememiştir. 18.

Madde kesintisinde planlamanın niteliği gerekçe gösterilerek farklı oranda uygulamaların Belediye tarafından gerçekleştirilmesi de arsa sahipleriyle Belediye arasında zaman zaman hukuki itilaflara sebebiyet vermektedir.

Konut gereksiniminin yerel yönetimlerle olan bağlantısı oldukça önemli olmasına rağmen Cumhuriyetin ilk yıllarından bugüne kadar konut yapımında Belediyelerin etkin olmamasının nedenlerine de bakmak gerekir. Türkiye’de yerel yönetimlerin özellikle Belediyelerin konut yapmaları veya yaptırmaları olağan değil, olağan dışı bir nitelik taşır. Oysa başka ülkelerde konut gereksiniminin karşılanmasında Belediyelerin yatırımcı veya düzenleyici olarak önemli fonksiyonlarının olduğu görülmektedir.²⁸⁰

Cumhuriyetten sonra 1930 yılında Belediyecilikle ilgili temel yasa 1580 sayılı Eski Belediye yasasıdır.²⁸¹ Bu yasanın Ek madde 2’de yapılan düzenlemeyle; belediye meclislerinin belediye konutları yapma, kiralama ve satma işinin belediyenin zorunlu görevi arasına koymaya yetkili olduğu ifade edilerek belediyelerin bu amaçla döner sermaye kurabilecekleri belirtilmiştir.

279 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 18. Maddesinde düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırkına kadar gerçekleştirilebilir hükmü yer almaktadır.

280 Ruşen Keleş, Kentleşme Politikası, a.g.k., s.438.

281 14.04.1930 tarihli ve 1471 sayılı RG

Yine aynı kanunun 15. Maddesinin 68. Bendinde; “ucuz belediye meskenleri yapmak ve belediye namına inşaat yaparak kiraya vermek, belediyenin gelişmeye uygun alanlarda arazi alarak yeni plana göre tanzim etmek ve yeniden inşaat yapmak isteyenlere satarak arsa vurgunculuğuna engel olma” denilerek, konut üretimi ve kiralanması, kamusal arsa birikimi sağlama konusunda dar gelirlilere yönelik olarak sosyal sorumluluk taşıyan görevler Belediyelere verilmiştir.

Ancak her nasılsa 1580 Sayılı Belediye Kanunu’nun 15. Maddesinin 68.

Fıkrasında yer alan hükümler, yine aynı kanunun 17. Maddesi ile zorunlu görev olarak değil “ihtiyari görev” kapsamında değerlendirilmiştir. Yasada yer alan bu düzenleme gerekçe gösterilerek; Belediyelerce yapılan kamulaştırmaların belediyelerin zorunlu görevi olmayıp isteğe bağlı görevleri arasında değerlendirilmesine neden olmuş, bu kapsamda belediyelerce yapılan kamulaştırmaların birçoğu idari yargı tarafından iptal edilmiş, buna benzer kararlar ve algılar, kamu yararı anlayışıyla belediyelerin konut politikalarını geliştirmelerine engel oluşturan unsurlardan biri olmuştur.²⁸²

1960 sonrasında Sosyal Sigortalar Kurumunun kooperatiflere Devlet Planlama Teşkilatının öngördüğü büyüklükteki konut yaptırması karşılığında kredi vermek üzere örgütlenmesi, Emlak ve Kredi Bankasının verdiği düşük miktarda yatırılan para ve tasarruflara karşılık dar gelirli yurttaşlara DPT politikaları doğrultusunda konut kredisi vermesi, konut politikalarının uygulanmasında merkezi idarenin ağırlığını hızla artırmıştır.²⁸³

1960’lı yıllarda konut alanında önemli rol oynamayan belediyeler; 1973 yılına gelindiğinde Ankara Batıkent projesi olmak üzere kooperatiflere dayalı birçok uygulamayı ortaya koymuşlar, sosyolojik ve bilimsel gelişmeleri de konutlara yansıtmışlardır. Belediyeler toplu konut girişimlerini, bu konudaki yetkilerin merkezi

282 Osman Meriç, “Belediyeler Toplu Konut İçin Arazi ve Arsa Kamulaştırmayı Yetkilidir”, İller ve Belediyeler Dergisi, Cilt.42, Sayı.493, 1988, s.323.

283 İlhan Tekeli, “Günümüzde Belediyelerin Konut Girişimleri Üzerine Bir Değerlendirme”, İller ve Belediyeler Dergisi, Cilt.47, Sayı.544,1991, s.63.

yönetimde olduğu bir dönemde gerçekleştirmişler, bu sistemi işletebilmek için kooperatifler, kooperatif üst birlikleri ve kamusal görev yapmayı hedefleyen yapım şirketleri sistematiği içinde yapmışlardır. Konut üretiminde Belediyeler öncülüğünde üst kooperatif birliklerince de desteklenen örgütlü konut üretimi yeni bir arz modeli olarak ortaya çıkmıştır.²⁸⁴

Bu yıllarda Belediyeler kooperatiflere dayalı önemli toplu konut projelerini yaşama geçirerek düzenli kentleşme ve yeni yaşam biçiminin yaygınlaşmasında önemli adımlar atmışlardır.²⁸⁵

Bilindiği gibi konut kooperatiflerine, belediyelerinde belli bir ortaklık payı ile katılabilmelerine, kooperatifler yasası olanak tanımaktadır. Bundan yararlanarak Belediyeler konut yapımına öncülük edebilirler. Aralarında Ankara Belediyesinin de bulunduğu çok az belediye, konut kooperatiflerine ortak olarak proje gerçekleştirse de sonuçları ele alındığında Türkiye’deki nitelikli konut stokuna çok önemli katkılar yaptıkları söylenebilir. Ankara Belediyesi Batıkent adlı uydu kenti geliştirmek üzere, kamulaştırma çalışmalarını devletinde desteği ile başarıya ulaştırmıştır. 1980 yılında başlanılan ve Ankaralıyı toplayan kooperatiflerce bir üst birlik konumunda örgütlenen KENT-KOOP (Kooperatifler Birliği) kentin 10 km kadar batısında 55 bin birimlik fonksiyonel ve modern görünümlü toplu konut sitesini gerçekleştirmiştir. KENT-KOOP’un ortağı bulunan Ankara Belediyesi kamulaştırdığı toprakları özel bir yönetmelik uyarınca KENT-KOOP’a devretmiştir.²⁸⁶

2000’li yıllarla birlikte metropolitan alan yönetiminde ölçek tartışmaları başlamış, yeni kamu işletmeciliği çerçevesinde etkinlik, verimlilik ve kaynak tasarrufu

284 A.k., s.64.

285 Nuray Bayraktar, “Toplumsal Değişim Sürecine Konut ve Gecekondu Sorunu, Yasalar ve Belediyeler”, İller ve Belediyeler Dergisi, Cilt.53 , Sayı.631, 1998, s.298.

286 Ruşen Keleş, Kentleşme Politikası, a.g.k., s.439.

ekseninde yürütülen çalışmalar bir dizi yasal düzenlemeyle sonuçlanmıştır.²⁸⁷ Özellikle 06.12.2012 tarihli ve 6360 sayılı Yasayla nüfusu 2000’in altında olan 559 belde belediyesi kapatılırken, aslında bir anlamda yerel yönetimin bir parçası olan ve üyeleri illerdeki halk tarafından seçilen İl Özel idareleri de Büyükşehir kapsamındaki illerde tasfiye edilmiştir. Büyükşehirlerde İl Özel İdarelerinden tamamen ayrı ve bazı projelerin izlenmesi amacıyla Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı adı altında farklı bir yapı oluşturularak İl Valiliği yönetimine bağlanmıştır. Demokratik katılımın söz sahibi olduğu meclislerce yönetilen il özel idarelerinin yerini doğrudan merkezi otoriteye bağlanan bir kurum almıştır. Konut açısından bakıldığında teknik olanaksızlıkları nedeniyle küçük ölçekte yapılanan belediyelerin konut yapımının gerekleri olan proje denetimini yeterince yerine getiremedikleri, küçük beldelerdeki güçlü akrabalık ilişkileri nedeniyle kaçak (ruhsatsız) konut yapımıyla ilgili Belediye ve İmar Kanunu’ndan gelen yaptırımları gereğince uygulayamadıkları söylenebilir. Bununla birlikte küçük ölçekli belediyelerin kapatılmasıyla demokratik katılımın, insanların yerelde sorunlarını tartışmasının ve daha da önemlisi temsil edilmesinin önü kesilmiş, beldeler ilçe belediyelerinin sıradan mahallesine dönüştürülmüştür.

2985 sayılı Toplu Konut Kanunu’nda genel olarak gecekonduların dönüşüm projeleri yaparak, bir anlamda gecekondu bölgelerinde oluşan rantın değerlendirmesine yönelik hak ve görevlerin Toplu Konut İdaresinde toplandığı, yine 775 sayılı Gecekondu Kanunu’nda gecekondularla ilgili yapılacak yerel yönetimlerin birçok işlem ve eyleminde TOKİ denetimi ve onayının varlığı söz konusu olsa da, gecekondularla yakından ilgili olan ve bu alanlarla ilgili çok sayıda düzenleme ve uygulama yapan idareler yine belediyelerdir.

287 Tayfun Çınar, “Yerel Yönetimlerde Neoliberal Reform: Büyükşehir Belediyelerinin Yeniden Ölçeklendirilmesi”, Toplum ve Hekim, Cilt.24, 2009, s.283.

Belediyelerin bu günkü finansal yapısı ve gücü konut sorununu yerel bazda çözümlemede etkili olmalarına olanak sağlamamaktadır. Belediyeler üzerindeki yoğun idari vesayet belediyelerin konut sorununun çözümünde kendi siyasal tercihlerini ortaya koymaktan uzaktır. ²⁸⁸

Yerel yönetimlere hizmet amacıyla kurulan İller Bankasının piyasa koşullarında yeniden yapılanması devam ettirilmiş, hükümetin neoliberal bakış açısı bankanın özel hukuk hükümlerine bağlı anonim şirket statüsünde yatırım ve kalkınma bankasına dönüşmesiyle sonuçlandırılmış,²⁸⁹ yerel yönetimlerin iç ve dış borç yükleri artmış, belediyelerin birçoğu İller Bankasına olan borçlarını geri ödeyememe noktasına gelmiştir. Borç yükü birçok Belediyeyi kamu görevinin yürütülmesinde motivasyon ve moral değerler için çok önemli olan personel maaşını bile düzenli ödeyemez duruma getirmiştir.²⁹⁰

Bununla birlikte Türkiye’nin konut konusunda bugüne kadarki uygulama ve deneyimlerinden konut arzını karşılamada Belediyelerin merkezi yönetimden daha başarılı olduğunu ortaya koymaktadır. Konut alanlarının planlanması, yapımının örgütlenmesi, konutun pazarlanması konusunda Belediyeler yerinden yönetimin getirdiği deneyimleri ve öngörüleri kullanarak üstünlük sağlamaları kaçınılmazdır.

Belediyeler mahalli halkın müşterek ihtiyaçlarını karşılayan ve kamu hizmeti gören idareler arasında halkın doğrudan katılımıyla oluşturulan organlar olması nedeniyle halka en yakın kuruluşlardır. Belediyeler katılıma, tartışmaya, kendi kendini yönetmeye uygun kuruluşlar olması, etkinliğin ve verimliliğin bu kuruluşların gördüğü hizmetlerde artma olanağını fazlalaştırır. Bu anlamda 5393 sayılı Belediye kanununda

288 Fikri Gökçeer, “Devlet ve Belediyelerin Konut Sorununa Yaklaşımı ve Yeni Gelişmeler”, İller ve Belediyeler Dergisi, Cilt.36, Sayı.412, 1980, s.44.

289 08.02.2011 tarihli ve 27840 sayılı RG

290 Tayfun Çınar, “Kentsel Altyapı Finansman Modeli Olarak Yerel Kredi Piyasası Sistemi: Türkiye Örneği”, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, Cilt.60, Sayı.4, 2005 s.59.

getirilen yeni hemşerilik²⁹¹ tanımı göze alındığında Belediyelerin konut işine girmesi konut açığının giderilmesi ve kentte yaşayan hemşerilerinin, özellikle dar gelirlilerin konut sahibi olmasını kolaylaştıracak, konut açığının kapanmasını sağlayacaktır.²⁹²

Belediyelerin kooperatiflerle üretim, tüketim, altyapı, konut, arsa ve benzeri konularda iş birliği içinde bulunmalarının birçok yararı vardır. Bunlardan en önemlisi kooperatif kâr amacı gütmeyen bir kuruluş olduğundan, belediyenin kooperatiflerle iş birliği yapması, güç birliğine girmesi toplum yararına olduğundan kendi içinde bir özgüven ve dayanışma ruhunun yakalanmasına neden olur. ²⁹³

Yerinden yönetim ilkesi gereği özerk ve demokratik yapısıyla belediye, kent halkının doğrudan sorunlarıyla ilgilenebilen, yerel halkla doğrudan iletişim kurabilen, halkın kent yönetimine en etkin biçimde katılmasına olanak sağlayan bir konumdadır.

Bugün için yerel işlere halkın katılımına ilişkin düzeneklerde sorunlar yaşandığı ve bunun tam olarak kurulamadığı bir gerçektir. Oysa demokratik ve özerk bir yapıya sahip olan kooperatiflerle belediyelerin iş birliği içinde olması, belediye açısından örgütlü, gönüllü bir halk katılımının gerçekleştirilmesi anlamına gelmektedir.²⁹⁴

Konut sunumunun arttırılmasında planlı arsa üretimi önemlidir. Özellikle Türkiye’de coğrafik koşulların zor olduğu ve yönetimlerin çoğunlukla arsa üretimi için yeterli bütçe ayırma olanağı bulamaması, arsa sorununun çözümünü daha da zorlaştırmaktadır. 1970’li yıllardan itibaren başlayan ve yap-satçılık yapan küçük sermayeli üstlenici ortaya çıkan rant değerleri de gözeterek arsa karşılığı kat yaparak konut üretmişlerdir. Arsa sahibiyle yapılan sözleşmelerle yap-satçı arsanın başlangıç

291 1580 sayılı eski Belediye kanununda Hemşehrilik tanımı nüfus kütüğüne yazıldığı beldenin hemşerisi olarak kabul edilmişken 2005 yılında yayımlanan 5393 sayılı yeni yasada “Herkes ikamet ettiği beldenin hemşehrisidir” tanımlaması getirilmiştir.

292 Kemal Görmez, “Türkiye'de Konut, Konut Kooperatifçiliği ve Belediyeler”, Kooperatifçilik, Sayı.83, 1989, s.53.

293 Cevat Geray, Konutta Kooperatif ve Belediye İşbirliği, a.g.k., s.39.

294 A.k., s.40.

mal oluş ederini ödemede erteleme olanağını bulmaktadır.²⁹⁵

Çağdaş yönetimlerde konut bireyin değil, toplumun sorunudur. Bireylerine yeterli ve sağlıklı barınak sağlamayan toplumların çok çeşitli sosyal sorunlara açık olması, çevre üzerine olumsuz baskı oluşturması kaçınılmazdır. Bu nedenle kentin önemli bir unsuru olan konutu bir ya da birkaç birim olarak değil, en küçük mahalle ölçeğinden ele almak ve sonuç olarak ülke ölçeğinde çözümlemek gerekir. Konutun toplumun, sosyal ve ekonomik yapısıyla doğrudan ilişkisi vardır. Konutun fiziksel bağlantısı ise ekolojik çevre, üretim biçimi ve ona yerel yönetimler tarafından sunulan kamusal hizmetlerin niteliğidir. ²⁹⁶

1580 sayılı Belediye kanununu yürürlükten kaldıran ve 2005 yılında uygulamaya konulan 5393 sayılı Belediye Yasası yerel yönetimlerin konut pazarında daha aktif rol oynamalarına olanak sağlamış, önceki yasa da konutla ilgili belirgin olmayan ve eksik kalan birçok husus şüpheye yer bırakmayacak biçimde açık ifadelerle ortaya konulmuştur. 5393 sayılı yasanın arsa ve konut üretimi başlıklı 69. Maddesinde Belediyelere; “düzenli kentleşmeyi sağlamak, beldenin konut, sanayi ve ticaret alanı ihtiyacını karşılamak amacıyla belediye ve mücavir alan sınırları içinde, özel kanunlarına göre korunması gerekli yerler ile tarım arazileri hariç imarlı ve alt yapılı arsalar üretmek; konut, toplu konut yapmak, satmak, kiralamak ve bu amaçlarla arazi satın almak, kamulaştırma yapmak, bu arsaları trampa etmek, bu konuda ilgili diğer kamu kurum ve kuruluşları ve bankalarla iş birliği yapmak ve gerektiğinde onlarla ortak projeler gerçekleştirmek” yetkisi verilmiş ve Belediyelere, bu amaçla bütçesinden gerekli parayı ayırma olanağı sağlanmıştır.²⁹⁷

295 Cevat Geray, “Konut ve Arsa Üretiminde Belediyeler”, İller ve Belediyeler Dergisi, Cilt.47, Sayı.547, 1991, s.258.

296 Fikri Gökçeer, “Devlet, Belediyeler ve Konut Sorunu”, İller ve Belediyeler Dergisi, Cilt.52, Sayı.620/621, 1997, s.334.

297 Ruşen Keleş, Kentleşme Politikası, a.g.k., s.441.

Arsalar hariç üretilen konut ve işyerlerinin satışı 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümleri dışında tutularak, yerel yönetimlere yapılacak iş ve işlemlerde mevcut piyasa koşullarına göre hızlı karar alma ve çabuk hareket etme olanağı sağlanmıştır. Ayrıca yukarıda belirtilen şekilde elde edilen arsa ve konutlardan 775 sayılı gecekondu kanunundaki koşulları sağlayan kişilere de Belediyelerce yararlandırma olanağı getirilmiştir.²⁹⁸

Belediye Yasası'nın 70. ve 71. maddeleri, konut ve arsa işleri de dahil olmak üzere, belediyelerin görev ve hizmet alanlarındaki işler için ortaklık (şirket) ve işletmeler kurabilmelerine olanak sağlamaktadır. Kanunda Belediyelerin konut ve arsa ile ilgili etkinlikleri bunlarla da sınırlı kalmamış, yasanın "kentsel dönüşüm ve gelişim alanları" başlıklı 73. Maddesindeki yetkiyle son dönemlerde birçok Belediye tarafından uygulanan kentsel dönüşüm projelerinin de önü açılmıştır. ²⁹⁹