Toplu Konut İdaresi (TOKİ)

Türkiye’de TOKİ’nin konutta başat rol üstlenmesi, 2003 yılında, 58. Hükümet döneminde kendini belli etmiş bir gelişmedir. 58. Hükümetin hazırladığı Acil Eylem Planında gecekondunun önlenmesi ve konut seferberliğinin başlatılması hedefi, sosyal politikalarla ilgili yapılacak faaliyetler başlığı altında yer almış, konut açığının giderilmesi sosyal sorunlar arasında görülmüştür.²⁵⁶ Bu bağlamda Toplu Konut İdaresi Başkanlığı bu planın uygulanmasında önemli bir misyon üstlenmiş, Adalet ve Kalkınma Partisinin iktidara geldiği 2003 yılından bugüne kadar konut yapımında ve politikalarında TOKİ öncü rol oynamıştır. TOKİ ortaya koyduğu farklı uygulamalar ve çözümlerle konut talebini karşılamada en önemli kamu kurumu niteliğini kazanmıştır.

256 T.C.58. Hükümet Acil Eylem Planı (Aep) 03/01/2003 tarihinde hazırlanmıştır.

TOKİ tarafından 2002 yılından 2017 yılı sonuna kadar 81 ilde 817.089 konut üretmiştir. Üretilen konutların 698.497’si (%86,15) sosyal konut niteliğindedir.²⁵⁷ Halen hız kesmeden devam eden ihalelerle ve sürmekte olan projelerle bu rakam artacaktır.

TOKİ’nin bu nicel başarıyı yakalamasında en büyük etken, siyasi iradenin kararlılığı ve konut üretimine verdiği destek olmuştur. TOKİ yatırım büyüklüğü ve işi hızlı bitirme bağlamında başta Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve yerel yönetimlerde dahil olmak üzere birçok kamu kurum ve kuruluşlarını geride bırakmış, kamunun özel sektörle iş birliği ve ortak proje üretmesi açısından konut yapımında önceleri görmeye alışık olmadığımız yeni ve esnek iş modelleri ortaya koymuştur.

Yapım (inşaat) işlerinde, proje maliyetine karşılık gelen tutarların, işin ilerlemesine koşut biçimde önceden emre amade tutulması gerekir. Kamusal yatırımlarda, proje maliyetinin emre amadeliği, “ödenek” olarak adlandırılan tutarların bütçeye konulmasıyla gerçekleşir. Maliyeti bütçeye konulmadan yapımına başlanan işler planlanan zamanda bitirilemezse, bu durum maliyetleri sürekli arttırırken bir yandan da yurttaşlar üzerinde bıkkınlık, umutsuzluk ve güvensizlik yaratır. Geçmişte, kamu yapım projelerinde böyle örneklerle sıklıkla karşılaşılmış, bir-iki yılda bitmesi gereken projelerin on yıllarca sürdüğü görülmüştür. Önceki yıllarda yaşanan bu olumsuzlukları dikkate alarak hareket eden siyasi irade TOKİ’yi öncelikle finansal yönden sağlam kaynakları olan bir kurum haline getirmeyi hedeflemiştir.

775 sayılı Gecekondu Kanunu’nda yapılan değişiklikle, Bayındırlık İskân Bakanlığı'nın gecekonduyla ilgili görevleri TOKİ'ye devredilmiştir.²⁵⁸ Söz konusu değişiklikle gecekondu imar ve ıslah planlarının, TOKİ denetiminde belediyelerce hazırlanması ve TOKİ'nin plan tekliflerini ret veya onaylamaya yetkilendirilmesi gibi

257 Bu dönem içerisinde ayrıca 266 hastane, 96 sağlık ocağı, 993 spor salonu, 1050 okul, 42 kütüphane, 892 ticaret merkezi, 19 Üniversite yaptırılmıştır. 03.01.2018 tarihli rapor (http://www.toki.gov.tr/)

258 28.03.2007 tarihli ve 5609 sayılı RG

hükümler getirilmiştir. Yapılan düzenlemelerle TOKİ’nin yerel yönetimler karşısındaki devredilmiştir. Kanunun 5. Maddesinde; “28.12.1960 tarihli ve 189 sayılı Kanun kapsamında bulunanlar ile herhangi bir kamu hizmetine tahsis edilmiş arazi ve arsalar hariç olmak üzere; Toplu Konut İdaresi Başkanlığının talebi, Maliye ve Bayındırlık ve İskân Bakanlarının müşterek teklifi ve Başbakanın onayı ile belirlenen arsa üretim alanlarında bulunan Hazineye ait arsa ve arazilerin mülkiyeti Toplu Konut İdaresi Başkanlığına bedelsiz olarak devredilir” denilmektedir.

Yapılan değişikliklerle kamuda bulunan arsa stoklarının önemli bir bölümü siyasi iradenin izniyle TOKİ’nin varlıklarına eklenmiştir. Aşağıdaki çizelgede görüleceği üzere özellikle 2006 yılından itibaren ederi yüksek arsaların TOKİ’ye bedelsiz devredildiği, hükümetin bu kurumu inşaat yapımında yerine göre yüksek maliyetler içeren arsa bedeli maliyetinden kurtardığı görülmektedir.

Çizelge 4- Toplu Konut İdaresi Başkanlığı’na 12.12.2003 Tarihinden

259 Asuman Türkün, Mücella Yapıcı, “Kentsel Dönüşüm ve Yasaların Araçsallaşan Rolü”, İktisat Dergisi, (499/Özel sayı) 9-10,2008, s.57.

260 15.12.2004 tarihli ve 25671 sayılı RG

261 Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Kentleşme Şûrası 2009, Cilt I, a.g.k., s.269.

2003 30 962.152,14 7.619.987,44

2004 1,235 18.996.006,89 18.996.006,89

2005 513 20.895.439,00 283.354.295,71

2006 726 40.134.247,00 1.223.374.009,99

2007 475 17.723.787,88 761.449.238,14

2008 622 28.189.760,56 1.378.556.871,63

TOPLAM 3,601 126.901.393,47 3.815.483.425,39

TOKİ bu maddeye dayanarak özellikle büyük şehirlerdeki elde ettiği hazine arazilerini lüks konut yapımında kullanılmak üzere ihaleye çıkarmış, en yüksek satış bedelini taahhüt eden yüklenicilere ihale verilmiş, adeta yap-satçı piyasasındaki arsa sahipleri mantığında olduğu gibi, arsa rantından konut elde etmiş, bu konutları da yine aynı yükleniciye “hasılat paylaşımı” adı altında sattırarak kendisine düşen paydan büyük finansal kaynaklar elde etmiştir.

Arsa Satışı Karşılığı Gelir Paylaşımı Modeli yöntemiyle ihale edilen projeler, TOKİ’nin kamusal niteliğinden ve ortaklığından ötürü güvenle satın alınmakta, nakit dönüşleri hızlı olmaktadır. TOKİ tarafından 2003-2010 yılları arasında 35 milyar TL'lik ihale gerçekleştirilmiş, bu ihalelerin yaklaşık %15'i gelir getirici projelerdir. TOKİ, Emlak Bankası'ndan kendisine devredilen, Milli Emlak Genel Müdürlüğü ve kamu kurumlarıyla yapılan işler karşılığında alınan ve büyük kısmı şerhli, plansız durumda olan arsaları kaynak geliştirme projelerine uygun hale getirmiş ve değerlendirmiştir.

2010 yılı sonu itibariyle TOKİ'nin arsa stoku 189.000.000 m²’dir. 64,5 milyon m² arsa, Arsa Ofisi Genel Müdürlüğü'nün kapanmasıyla TOKİ varlıklarına katılmıştır. Yasal düzenlemeler sonunda yapılan varlık devirleri TOKİ’yi kamusal alanda konut üreten en önemli güç haline dönüştürmüştür. ²⁶²

262 Ahmet Haluk Karabel, 2011 Konut Kurultayı, TC. Başbakanlık Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Ankara, 2012, s.146.

İstanbul, Ankara ve İzmir gibi arsa getirisi ve rantı yüksek olan illerde hazineye ait arsaların TOKİ’ye bedelsiz devredilmesi sonucu, plaza, rezidans, kuleler gibi çeşitli isimler altında varlıklı kesime hitap eden lüks konutlar ve büyük projeler birbiri ardına uygulamaya geçirilmiş, dolar veya avro biriminde yapılan ihalelerle TOKİ’nin bütçesine milyarlarca lira para aktarılmıştır. TOKİ’nin son 10 yılda yakaladığı ivme konut açığını hızla kapatırken yarattığı istihdam olanaklarıyla işsizliğin azaltılmasına katkıda bulunmuştur. TOKİ gerektiğinde özel yap-satçı şirketler gibi hasılat paylaşımı metodu yanında doğrudan arsa satış yöntemiyle de finansal yönden bütçesine kaynak sağlamaktadır.²⁶³

TOKİ gecekonduların dönüştürülmesi ve kentsel yenileme gibi sosyal projelerde de yer almıştır. Kuzey Ankara Girişindeki gecekonduların dönüştürülmesi ve protokol yolunun düzenlenmesine ilişkin olarak çıkarılan Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Kanunu’nun uygulanmasında TOKİ etkin rol üstlenmiştir. Ayrıca bugüne kadar kentsel dönüşümle ilgili TOKİ tarafından 5393 Sayılı Belediye Kanunu’nun 73. Maddesine göre de konut üretimi yapılmıştır.

Ancak TOKİ sürdürülebilir konut uygulamaları açısından ele alındığında ortaya sorunlu bir manzara çıkmaktadır. Bunlardan en önemlisi tek tip proje üretilmesidir.

4734 sayılı yasanın Uygulanmayacak Hükümler başlıklı 68. Maddesinde 2003 yılında Temel İlkeler ve İdarelerce Uyulması Gereken Diğer kurallar başlığı altında yapılan bir değişiklikle²⁶⁴ Toplu Konut Kanunu kapsamındaki projelerde;

“kamulaştırma, mülkiyet, arsa temini, imar işlemleri ve uygulama projesine ilişkin şartlar aranmaksızın ihaleye çıkılabilme” olanağı getirilmiştir. TOKİ istisnai olarak yetkilendirilmiştir. Aslında “Anahtar Teslimi Götürü Bedel” kapsamında yapılan ve detayların ve projenin yükleniciye mutlaka verilmesi gerektiği, projenin maliyetinin

263 https://www.toki.gov.tr/haber/arsa-satisi (E.T.:21.01.2018)

264 Bkz. 4964 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun 15.08.2003 tarihli 25200 sayılı RG’de yayımlanmıştır.

uygulama projesi olmadan hesaplanamadığı bir alanda böyle bir düzenlemeye gidilmesi büyük bir çelişki olarak görünmekte, anahtar teslimi götürü bedel ilkesinin mantığıyla bağdaşmamaktadır. Ancak buradaki temel çözüm birbirinin zaten aynısı olan binaların uygulama projeleri ve yapım maliyeti aynı olduğundan uygulama projelerinin aranmaması; projelerin gerçekleşmesinde sanıldığı kadar aksamaya yol açmamış, hızla yapılan toplu konut ihaleleri ve yapımları birbirini izlemiştir. Hızlı konut yarışında neredeyse tamamen birbirine benzeyen projeler uygulanmaya başlamış, öyle ki Türkiye’de TOKİ konutları olarak adlandırılan tekdüze ve tek tip konut projeleri ortaya çıkmıştır.

Aslında tek tip proje Türkiye’nin genelini içine alan bir sorundur. Özellikle şehirlerdeki semtler, mahalleler birbirinin aynı projelerle dolmuş, sanki aynı proje bürosunun elinden çıkmış gibidir. Oysa konut yapımında öncü olan TOKİ’den daha estetik ve farklı projeler üretmesi beklenirdi. TOKİ bunu yapmak yerine yeknesaklık ve tekdüzeliği daha da ileri boyuta götürmüş, ülkenin her yerinde sıradanlığın ve tek tipliliğin anlatımı olan TOKİ konutları deyimini yaratmıştır. TOKİ tek tip ve birbirine benzer proje uygulamalarını, yapıldıkları kentin kültürel kimliğine ve dokusuna uysun veya uymasın ülkenin her yerinde gerçekleştirmiştir. Türkiye farklı coğrafyalardaki kültürel ve mimari dokusuyla, oldukça zengin bir kültürel mirasa sahiptir.

Farklılıklarımız zenginliğimizdir deyiminin en iyi yansıması farklı yörelerdeki konut mimarisinde, kullanılan yapı malzemelerinde göze çarpar. Konut yapma pratiği farklı bölgelere göre yüzlerce yılda oluşmuş özgün bir nitelik taşımakta, o bölgenin kültürüne, karakterine ve yapı malzemesi kaynaklarına göre şekillenmektedir. Karadeniz bölgesinde ahşap 2 katlı ev ve konaklar (Kastamonu ve Safranbolu konakları), Kars ve Ardahan’daki taş yapılar, Mardin ve çevresindeki mimari özellik ve bütünlük;

bölgelerin mimari özgünlüğünü yansıtmaktadır. Bu özellikler ve mimari nitelikler

dikkate alınmadan yapılan tip proje uygulamaları bölgenin mimari dokusunu, kültürel zenginliğini, sosyal yapısını göz ardı ettiği eleştirilerine neden olmaktadır.²⁶⁵

Ülkede nereye gidilirse gidilsin birbirinin hemen hemen aynısı olan TOKİ projeleri diğer konutların yanında hemen dikkat çekmektedir. TOKİ projeleri estetikten uzak, yöresel mimari dokuya uyum sağlamayan görsel kirliliğe neden olan uygulamalar olarak görülmekte, kent kimliklerinin ve özgünlüğünün kamu eliyle yok edildiği eleştirileri yapılmaktadır.²⁶⁶

Sürekli aynı bina ve arazi tasarımlarını kullanmak ekonomik ve verimli olabilir, ama konut sakinlerinin yaşam ve geleceklerini dönüştürecek yaşanabilir şehirler kurmaya yaramaz. Her şey tip projeler baz alarak inşa edildiğinde, ortaya çıkan tekdüzelik ve tek biçimlilik; semtlere, özgünlükle beraber süreklilik kazandırabilecek yeniliklerin büyük çapta yayılmasının önünü açmak yerine tıkayacaktır.²⁶⁷

TOKİ konutlarının ikinci sorun alanı taşıyıcı sistemindeki beton kullanımıdır.

TOKİ konutlarının tamamında taşıyıcı sistemde kullanılan tek malzeme betondur. TOKİ taşıyıcı sistemlerin yapımında tercihini tünel kalıp sisteminden yana kullanmakta, bu sistem bina güvenliğini sağladığı kadar inşaatın hızlı bitmesine de neden olmaktadır.

Ancak tünel kalıp sisteminin en büyük sorunu tek tip projeye uygun olması ve birbirine benzer konutlar üretmesi, ayrıca kütle beton kullanımına neden olmasıdır. Deprem güvenliğinin sağlanacağı gerekçesiyle temelden çatıya kadar uzanan perde duvarlar beton kullanımını en yüksek düzeyde tutmakta, güvenliği sağlamak adına beton kütleler özendirilmektedir. Beton görünümün simgeleştiği çok katlı konutlar ve tavana kadar uzayan beton perde duvarlar, TOKİ konutlarının karakteristik özelliğidir. Türkiye’nin neredeyse tüm il ve ilçelerinde birbirine benzeyen TOKİ mahalleleri oluşturulmuştur.

265 Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Kentleşme Şûrası 2009, Cilt I, a.g.k., s.295.

266 A.k., s.296.

267 Bruce Cahan, 2011 Konut Kurultayı, TC. Başbakanlık Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Ankara, 2012, s.224.

Şehre yeni gelen birisinin hangi mahallenin TOKİ tarafından yapıldığını tespit etmesi fazla zaman almayacaktır.

Türkiye’nin doğusundaki Kars ve Ardahan illeri gibi çok soğuk ve betonarme yapımını zorlayacak meteorolojik koşullar taşımasına rağmen,²⁶⁸ burada da konutların ve kamu binalarının betonarme yapılmasında ısrar edilmiştir. Bu bölgelerde Rus Mimarisinden kalma taş binalar, yöreye özgü geleneksel yapılar idari yapım kararlarında dikkate alınmamıştır. Belediyelerin veya belediyeyle kamunun ortaklaşa yaptığı gecekondu önleme projelerinde de betonarmenin ana malzeme olarak kullanılmasına devam edilmiştir.

Bununla ilgili örneklerden birisi de TOKİ’nin Ankara Büyükşehir Belediye Başkanlığıyla birlikte gerçekleştirdiği Kuzey Ankara Girişi Kentsel Dönüşüm Projesidir. Türkiye’ye Esenboğa Hava limanından giriş yapan yabancı misyonun protokol yolundan geçerken gecekondunun görsel kirlilik oluşturduğu gerekçesiyle yapılan çalışma, tam aksine çağdaş kent görünümünden uzaklaşmış, beton kütlelerinin yeşili ve estetiği yok ettiği bir yöne savrulmuştur. Yeşillikler içindeki gecekonduların çok az bir maliyetle yeterli ve çevresi yeşillendirilmiş konutlar olarak düzenlenmesi yerine beton bloklardan oluşan konutlar yer almıştır. Yeşil gecekondu alanları betonla rant kıskacı arasında yok olup gitmiştir. Gecekondu olmasına rağmen yeşilliği içerisinde barındıran bölgeler yok edilmiş onun yerine çok katlı ve yoğunluklu binalar almıştır.

Deprem güvenliği kaygılarını ön plana alınarak çağdaş kentler yaratma gerekçesiyle yapılan projeler aynı zamanda görsel bir kirliliği de beraberinde getirmektedir.

Sürdürülebilir konut ve mekânların ortaya çıkmasında nicel talepleri karşılamakla birlikte gelecek nesillerinde kullanabileceği ekolojik konutların ortaya konulması sürdürülebilirlik açısından önemlidir.

268 Her iki ilimizde Sibirya Yüksek Basıncının etkisinde olup ilkbahar ve sonbahar mevsimi yok denecek kadar kısadır. Bkz. http://www.cografya.gen.tr/tr/ardahan/kars/iklim.html, (E.T.: 05.11.2017)

Türkiye’nin konut yapımı ve yapı malzemesi güvenliği konusunda başarılı bir sınav vermediği bir gerçektir. Periyodik aralıklarla meydana gelen depremler çok büyük can ve mal kayıplarına sebep olmuştur. Bu nedenle yapıyı taşıyan betonarmenin sağlam olması kaygısı çevresel etkilerinin önüne geçmiştir. Oysa ekolojik yönden sorulması gereken binanın sağlamlığı yanında binanın yapımında kullanılan malzemelerin çevresel etkileridir. Bu sorunun cevabı yapı güvenliği yanında çevresel çözümleri de beraberinde getirecektir. Alternatif yapı malzemelerin sürdürülebilirlik açısından idari ve hukuksal düzenlemelerle teşvik edilmesi ve yaygınlaşması gerekmektedir. Mevcut koşullarda konutla ilgili gerek hukuki gerekse idari düzenlemeler, yapı malzemesi politikalarıyla birleştirilerek, konut politikalarının sürdürülebilirliği ortaya konulmalıdır. Aksi halde hızla konut açığını kapatmaya çalışan ve çok sayıda konut yapılan Türkiye’de; konut fırsatı kaçırılacak, nitel olarak sorunlu konut stokları oluşacaktır.

TOKİ uygulamalarının üçüncü sorun alanı ise emsali yoğun olan projelerdir.

Sosyal konutların tekdüzeliği eleştiri konusu iken rant getirisi yüksek kamusal arazilerin özel plan yapılmasına olanak veren düzenlemelerle çok katlı ve yoğunluklu olarak yapılması, rant paylaşımına açılması yeni bir sorunsalı ortaya çıkarmıştır. Yüksek kazanç getirisi isteğiyle özellikle İstanbul’da yapılan lüks konutlarda ortaya çıkan olağanüstü yoğunluğun, kent üzerine getirdiği olumsuz altyapı yükünün, hiçbir bilimsel ve sosyal açıklaması bulunmamaktadır. Hasılat paylaşımı yöntemi ile yapılan lüks konutlarda yoğunluğun artmasının temel nedeni, rant ve yüksek gelir elde etmektir.

İmar planlarıyla bütünleşik olmayan, çok katlı ve yoğun yapılaşma anlayışıyla üretilen konutlar; kentin ulaşım ve alt yapı sistemlerine baskı uygulamaktadır. Kağıt üzerinde artırılan plansız yoğunluklar alt yapı ve ulaşım sistemlerini çökertmektedir. Trafik sıkışmakta, hava kirliliği artmakta, içme suyu ve kanalizasyon sistemlerinde sorunlar oluşmaktadır. Sürdürülebilir olmayan konut politikaları ve kentler üzerindeki

yoğunlaşma baskısı çevre kirliliği, sürdürülemez ulaşım ve alt yapı sorunlarını beraberinde getirmektedir.²⁶⁹

2011 Konut Kurultayında yapılan bir sunumda görüldüğü üzere yoğunluk artırımının yeşil alan kullanımı yönünden kent üzerinde rahatlama sağlayacağı belirtilmekte²⁷⁰ ise de, Türkiye’de böyle olmadığı görülmektedir.

TOKİ, Türkiye’deki konut açığının kapatılması amacıyla önemli çalışmalar yapmış ve nicel olarak konut üretiminde büyük aşama kaydetmiştir. Ancak üretilen konutların çevresel duyarlılığı ve ekolojik etkileri göz ardı edilerek, sadece teknik gerekçeler öne sürülüp depreme duyarlı konut yapma ve ülkenin konut açığını kapatma isteği, sürdürülebilirlik ilkelerini ikinci plana itmiştir. Toplu konut uygulamalarında mevcut imar planlamalarının bütününe uyulmaması, tek tip planlamadan kurtulamama, konutta kullanılan malzemelerin çevreye yeterince duyarlı olmaması, projenin uygulanmasında ve yapımında toplumsal bilgilendirme ve demokratik katılımın sağlanmaması; sürdürülebilir konut yapımının önündeki engellerdir. Başlangıçta prestij ve güvenlik yönünden toplumda olumlu bir görüntü oluşturan sosyal nitelikteki TOKİ konutları, zamanla projelerdeki tekdüzelik, yoğunluk ve ince işlerde görülen kalitesizlik nedenleriyle prestij kayıplarına uğramıştır.

Son olarak 703 sayılı KHK’nın 155. Maddesiyle yapılan değişiklikle; 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu’nun Ek Madde 1’de daha önce Başbakanlığa bağlı olduğu belirtilen TOKİ, Çevre ve Şehircilik Bakanlığına bağlanmıştır. Bu değişiklikle TOKİ konuttaki fonksiyonlarını yürütmekle birlikte Bakanlığa bağlı olarak çalışması hiyerarşik yapılanmada kurumsal olarak güç kaybı yaşadığını ortaya koymaktadır.

269 Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Kentleşme Şûrası 2009, Cilt II, a.g.k., s.56.

270Sidney Rasekh, a.g.k., s.238.