Yapı Denetimi Kanunu Uygulamaları

Denetim; Türk Dil Kurumu sözlüğünde, “Kamu ya da özel bir kuruluşa ilişkin bilgilerin önceden belirlenmiş ölçütlere uygunluğunun saptanması ve rapor edilmesi amacı ile bir uzman birimi tarafından kanıt toplama ve değerlendirme süreci” olarak açıklanmıştır. Denetimin sonunda yapılan iş ve işlemlerle ilgili yönetsel birimlere sunulmak üzere iş ve işlemleri değerlendiren ve eleştiren bir rapor hazırlanır. Her şeyi denetimden beklemek, denetimin tek başına sonuç ortaya çıkaracağını söylemek yanlış kurgulanan bir sistem içinde mümkün değildir. Denetim bir organizasyonun personel, kurumsal yapılanma ve mali yapı gibi işleyişle ilgili unsurlarından birisidir. Yapılan bir iş veya işlem ne kadar iyi denetlenirse denetlensin işin sistematiğinde yanlışlar veya işi yapan paydaşlarda bilinç veya etik unsurların eksikliği varsa denetimden gereken sonuç alınamaz. Hatta bu koşullarda yapılan bir denetim işleri daha fazla içinden çıkılmaz bir hale getirebilir. Çevre denetimlerinden yapı denetimlerine kadar yapılan her işte uygulanabilir ve düzenli bir sistemin varlığı, kültürel ve etik değerlerin içselleşmesi olmaksızın yapılan bir denetim sorunları daha fazla karmaşık hale getirmekten öteye gitmez. Bu ögelerin olmadığı bir ortamda yapılan denetim, olumlu katkı yapmak bir

yana, sorunları daha karmaşık hale getiren, bürokrasiyi ağırlaştıran, yönetsel kargaşayı derinleştiren bir işlev dahi görebilir.

İyi işleyen bir sistemde etkin denetim bir sistemi mükemmel hale getirirken kötü işleyen bir sisteme denetimin yapacağı çok fazla bir katkı yoktur.

Yapı Denetimi konusuna da bu açılardan bakmak yararlıdır. Tezde konutun nitelikli eleman ve emek boyutunu ilgilendiren yüklenicilerin, şantiye şeflerinin ve ustaların nasıl görev alacağına ilişkin idari düzenlemelerin yapıldığı, deprem yönetmelikleriyle yapım şartlarının ve konut kalitesinin düzeltilmesi yönünde idarece önemli adımların atıldığından söz edilmişti. Kamu konutlarının yapımında da özellikle ihale ve yapım sözleşme süreci ile denetim süreci son derece karmaşık olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunundan, konutta anahtar teslimi proje yapılıp teslimini amaçlayan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na geçiş yapılmıştır. Yapılan bu değişim kamu konutlarının denetiminde önemli ölçüde kolaylık sağlamıştır. Kontrol edilmesi neredeyse olanaksız olan sayfalar dolusu demir, kalıp ve beton metrajı denetimi yerini, daha güvenilir olan pursantaj usulü (inşaatın fiziki gerçekleşmesinin yüzdelik dilimler halinde bölünmesi) denetime bırakmıştır.

Yaşanan bu süreçte diğer bir değişiklik ise özel sektöre ait konutların denetiminde yapılan köklü değişimlerdir. Türkiye’nin büyük bölümünün 1. Derecede deprem kuşağında yer alması³⁰⁹ nedeniyle depremlerin yarattığı fiziksel tehdit ve yıkım, son yüzyıldır Türkiye’de plansız kentleşme ve kalitesiz ve yasal olmayan yapı stoku nedeniyle büyük ölçüde can ve mal kayıplarına yol açmıştır. Türkiye’de yapı kalitesi, planlama ve yapı denetimi yönünden köklü değişimlere neden olan, toplumun tüm sosyal kesimlerini çözüm aramaya yönelten deprem ise 17 Ağustos 1999 Marmara Depremidir. Bu deprem sonucunda 66.441 konut ve 10.901 işyeri ağır hasar, 67.242 konut ve 9.927 işyeri orta hasar, 80.160 konut ve 9.712 işyeri hafif hasara uğramış,

309 https://deprem.afad.gov.tr/deprem-tehlike-haritasi (E.T.:29.10.2019)

17.479 kişi hayatını kaybetmiş, 43.953 kişi yaralanmıştır. Bu depremin can kaybına neden olan dramatik sonuçlarının yanında³¹⁰ sosyal ve ekonomik sonuçları da Türkiye açısından son derece önemli gelişmelere yol açmıştır.

Yine 23.10.2011 de meydana gelen Van-Erciş merkezli deprem ve 9.11.2011 de meydana gelen Van-Edremit merkezli deprem yine Türkiye’de önemli ölçüde can ve mal kaybına yol açmıştır. Kalitesiz yapı stoğu nedeniyle oluşan depremde 644 kişi hayatını kaybetmiş, 1.966 kişi yaralanmış, 252 kişi ise konut yıkıntılarının altından sağ olarak kurtarılmıştır.³¹¹

Bu depremler Türkiye’de bina yapımı, denetimi, kalitesi yönünde hazırlanan kanunlar, yönetmelikler ve diğer uygulamalarda köklü değişimler olmadığı sürece felaketlerin devam edeceği bilinciyle konut sektörüne yeni bakış açıları getirmiştir.

17 Ağustos 1999 Marmara Depreminin dramatik sonuçlarının kamuoyunda yarattığı baskılar sonucunda özel sektörce yapılacak konutların inşaat denetimini yapmak üzere 595 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname çıkartılmıştır.³¹² Kanun hükmünde kararnamenin 24.05.2001 tarihli Anayasa Mahkemesi Kararıyla iptal edilmesi üzerine 29.06.2001 tarihli ve 4708 Sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun düzenlenmiştir.³¹³

1980’li yıllarda başlayan açık pazar ekonomisinin getirdiği yeterli sermaye birikimi ve inşaat endüstrisindeki teknolojik gelişmelerin yansıması ve güçlendirilen deprem yönetmelikleri³¹⁴ yanında, getirilen etkin bir yapı denetim sistemiyle kaliteli konut üretiminde önemli bir adım daha atılmıştır.

4708 sayılı Yapı Denetimi Kanunu’nun temel amacı can ve mal güvenliğini teminen, imar plânına, fen, sanat ve sağlık kurallarına, standartlara uygun kaliteli yapı

310 Bülent Özmen, a.g.k., s.95.

311 https://www.afad.gov.tr/van-depremi-hakkinda (E.T.:29.10.2019)

312 10.04.2000 tarihli ve 24016 sayılı RG

313 13.7.2001 tarihli ve 24461 Sayılı RG

314 Bkz. 1997-98 Afet Bölgelerinde Yapılacak Yapılar Hakkında Yönetmelikler

yapılması için proje ve yapı denetimini sağlamak olarak açıklanmıştır. Yapılacak binanın can ve mal güvenliğini sağlayacak biçimde gerçekleştirilmesi kanunun hedeflediği en önemli önceliktir.

Türkiye’de yapı denetim sisteminin 4 aktörü vardır. Bunlar yapı sahibi, idare, yapı denetim firması ve müteahhittir. Her birinin konutun yapımı sırasındaki yetki ve sorumlulukları ayrıntılı olarak 4708 sayılı kanun ve ilgili uygulama yönetmeliğinde belirlenmiştir.

Önceden uygulanan Teknik Uygulama Sorumlusu (TUS) Uygulama esasları yönetmeliğinin³¹⁵ konutları etkin denetimden yoksun bıraktığı, başarısız sonuçlar ortaya koyduğu bilinmekle birlikte, yeni yapı denetimi kanunu ve ilgili yönetmeliğinin uygulanmasında da olumlu veya olumsuz yönde birçok tartışmalı alan mevcuttur.

4708 sayılı Kanun denetim işini yapı denetim firmalarına ve bu firmalarda görevli yapı denetçilerine bırakmıştır. Yapı denetim kuruluşlarının ödenmiş sermayelerinin tamamının, mimar veya mühendislere ait olması zorunluluğu getirilmiş, uzman olmayan kişilerin veya meslek mensuplarının denetim şirketi sahibi olmaları engellenmiştir. Ayrıca yapı denetim kuruluşu ile denetçi mimar ve mühendislerinin, denetim faaliyeti süresince başkaca meslekî ve inşaat işleri ile ilgili ticarî faaliyette bulunmaları yasaklanarak, tamamıyla konut denetim işine odaklanmaları, başka işlerle ilgilenmemeleri veya çıkar ilişkisine girmemeleri sağlanmıştır. Her ne kadar bu kısıtlama özgür bir toplumda bireyin çalışma ve üretme alanını daraltır gibi gözükse de önceki uygulamalarda ortaya çıkan ve denetçinin sadece evrak üzerinde görüldüğü denetimlerin yarattığı olumsuz sonuçlar idarece görmezden gelinmemiştir. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı denetim yapan firmalarla denetlenen binalarda çalışan denetçi mimar ve mühendislerin izlendiği etkin bir bilgisayar ağı kurmuş, bina denetim

315 Konutun yapı sahibiyle anlaşma yaptığı mimar, inşaat mühendisi, elektrik mühendisi ve makine mühendisi tarafından denetlenmesidir. Yapı Denetim Kanunu’na tabii olmayan yapılarda halen TUS veya fenni mesul gibi uygulamalar devam etmektedir.

hizmetinden herhangi bir sebeple ayrılan denetçilerin bakanlığa bildirilmesi hususunda da yapı denetim kuruluşlarına 3 gün içerisinde bildirim yükümlülüğü getirmiştir. Bu maddedeki amaç; denetim elemanının ayrılması halinde bina inşaatının denetim görevlisi olmadan yapımına devam edilmesinin engellenmesidir.

Denetim görevini gereğince yapmayan denetim firmalarına ve denetçilere denetim faaliyetini durdurma yasağı getirilmiş ve bu yasaklama Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından etkin biçimde uygulanmıştır. 4708 sayılı yasanın uygulanmasında yapı denetim veri tabanından alınan güncel bilgiler ışığında bugüne kadar 2360 firmaya görevini kanunda belirtilen biçimde yapmamaktan veya usule aykırı işlemlerden dolayı denetimden geçici süre yasaklama cezası verilmiştir. 263 adet denetim firmasının ise denetim belgeleri iptal edilerek denetim yapmaktan men edilmişlerdir.³¹⁶ Yine ÇŞB Yapı Denetim Dairesi Başkanlığının 2015 Yılı Birim Faaliyet Raporunda; 2015 yılı sonu itibariyle Ulusal Yapı Denetimi Sistemine kayıtlı denetçi sayısı 27.788, (5 yıldan fazla deneyimi olan mimar, inşaat, elektrik ve makine mühendislerine bu belge verilmektedir.) kontrol elemanı sayısı 42.132 olarak belirlenmiş, konut ve işyeri inşaatında denetim yapan teknik görevli sayısı toplam 69.920 sayısına ulaşmıştır.³¹⁷

2015 yılı sonu itibariyle TMMOB kayıtlarından odalara kayıtlı mimar sayısı 47.882, inşaat mühendisi sayısı 99.826, makine mühendisi sayısı 98.869 ve elektrik mühendislerinin sayısının 52.564 ve toplam sayının 299.141 olduğu,³¹⁸ bu sayının yaklaşık %23 ünün (69.920 / 299.141) doğrudan konut ve işyeri inşaatı denetçisi olduğu, 4708 sayılı yasa gereği denetçilerin başka görevler üstlenemeyeceği hükme bağlandığından sadece yapı denetimi görevi yaptığı görülmektedir. 4708 sayılı Yapı Denetimi Kanunu uygulamaları mimar ve mühendislere önemsenecek bir istihdam olanağı sağlamıştır.

316 Bilgiler 26.10.2016 tarihi itibariyle Yapı Denetim Dairesi Başkanlığı Yapı Denetim Sisteminden yıllara sari tablo biçiminde alınmıştır.

317 ÇŞB Yapı Denetim Dairesi Başkanlığı, 2015 Yılı Birim Faaliyet Raporu, s.3.

318 https://www.tmmob.org.tr/icerik/tmmob-uye-sayisi-488-bini-asti (E.T:05.11.2017)

Türkiye’de denetim kuruluşlarına ve denetçilere görevlerinin gereğini yapmadıklarından dolayı yasaklama cezası verilmesi ve uygulanması konusunda Çevre ve Şehircilik Bakanlığının kararlı bir tutum izlediği, uygulamaların caydırıcı bir nitelik taşıdığı söylenebilir. Ancak 4708 Sayılı yasanın 8. Maddesinde; Yapı denetim firmalarının görevlerini gereği gibi yapmamaları nedeniyle uygulamaya konulan firmanın 1 yıla kadar yasaklanması hükmü; yeni düzenlemeyle idari para cezasına ve 1 yıla kadar yeni iş almama cezasıyla değiştirilmiş, ÇŞB tarafından yapı denetim firmalarına uygulanan caydırıcı yaptırımlar hafifletilmiştir.³¹⁹

Başlangıçta 19 pilot ilde uygulanmaya başlanan Yapı Denetim Kanunu, idare tarafından çalışmaların olumlu yönde geliştiği araştırması sonucunda (Yapı İşleri Genel Müdürlüğü’nün 2009 tarihli ve 4708 Sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun ve 3194 Sayılı İmar Kanunu Hükümlerine Göre Denetlenen Yapıların İncelemesine İlişkin Değerlendirme Raporu) yapılan düzenlemeyle, 1 Ocak 2011 tarihi itibariyle 81 ilde uygulanmaya başlamıştır. Yapı Denetim Komisyonu Başkanlığı bilgi işlem verilerine göre 2015 yılı sonu itibariyle halen etkinlik gösteren yapı denetim firma sayısı 1942 olduğu, 4708 sayılı yasanın uygulanmasından bugüne kadar yapı denetim veri tabanından elde edilen verilere göre 356.000 işin ve 635.000.000 m² bina ve işyeri inşaatının denetiminin yapıldığı³²⁰ belirlenmiş olup denetimi yapılan binalara ayrıca yönetmelik gereği denetlendiklerine dair sertifika verilmektedir.³²¹ Bu miktarlara işyerleri ve endüstriyel tesisler dahil olup, kamuya yapılan binalar ve TOKİ binaları yapı denetim kanuna tabii olmadıklarından bu hesaplamanın içine dahil değildir.

4708 sayılı yasanın uygulanmasında karşılaşılan en önemli sorun mal sahibi ile yapı denetim firması arasında pazarlık nedeniyle meydana gelen denetim hizmetlerinde

319 4708 sayılı Yapı Denetimi Kanunu’nun 8. Maddesi 4/4/2015 tarihli ve 6645 sayılı kanunun 32.

Maddesiyle değiştirilmiştir.

320 ÇŞB Yapı Denetim Dairesi Başkanlığı, 2015 Yılı Birim Faaliyet Raporu, a.g.k., s.3.

321 5.2.2008 tarihli ve 26778 Sayılı RG, Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliği Madde 31 (Yapılara sertifika verilmesi)

aşırı fiyat indirimidir. Denetim kanununda rekabeti engelleyen bir husus bulunmadığından uygulamada denetim firmaları böyle bir maliyetle karşı karşıya bırakılmıştır. Bu durumda düşük maliyet nedeniyle etkin denetim yapılamaması gibi bir sorun ortaya çıkabilmektedir.

Ayrıca serbest piyasa koşullarında gelişen ve genellikle yap sat diye tabir edilen binalarla ilgili yapılan pazarlıklarda da mal sahibi olarak veya mal ortağı olarak müteahhitle yapı denetim kuruluşu pazarlık yapmak üzere karşı karşıya gelebilmektedir.

Bu durumda mal sahibi olarak yapı denetim sözleşmesini imzalayan müteahhidin yapı denetim firmasına aynı zamanda denetim ücreti ödemesi denetimin uygulama mantığına aykırı bir çelişki olarak ortaya çıkmaktadır.

Yapı Denetimi Kanunu ve yönetmeliğindeki diğer bir uygulama ise kanun ve yönetmeliğin ekinde yer alan tutanak ve testlerin tamamen beton yapılan binalara göre düzenlenmiş olmasıdır. Yönetmeliğin ekinde yer alan standart ve testlerde beton dışında yapılacak bir konuta ilişkin test veya yönerge bulunmamaktadır. Yine yapı denetim kanununda yapının çevreye verdiği etkilerin denetlenmesi konusunda da etkin önlem ve önerilerin bulunduğunu söylemek olanaksızdır.

Birçok olumsuz veya tartışılabilir uygulama ve işlemlerine karşın 4708 sayılı yasa; yapı denetimi mantığına getirdiği yeniliklerle, denetimin denetim firmaları eliyle kurumsallaşmasını sağlamasıyla, bina yapımı kalitesine olumlu katkılarda bulunmakta sürdürülebilir kalkınmanın önünde önemli bir engel olarak görülen deprem risklerini azaltmaktadır.