Çevre ve Şehircilik Bakanlığı

Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının Çevre Bölümü;

2011 yılında yayımlanan 644 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile birleştirilerek Çevre ve Şehircilik Bakanlığı adıyla faaliyetlerini sürdürmektedir.

Bakanlık her ne kadar 644 sayılı KHK ile kurulmuş ise de 648 sayılı KHK ile getirilen her ölçekteki plan yapımında aldığı istisnai yetkiler, Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğü ve Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün kurulmasını sağlayan düzenlemeler, Bakanlık açısından önemli bir yetki genişlemesini ifade etmektedir.

Bayındırlık ve İskân Bakanlığı; Anıtkabir, Türkiye Büyük Millet Meclisi, İkinci Meclis gibi Cumhuriyetin simgelerinden olan birçok projenin gerçekleşmesini sağlamıştır. Riskli alan ilan edilerek kentsel dönüşüm uygulaması yapılmaya çalışılan ve kamu lojmanlarının ilk uygulaması niteliğinde olan Ankara-Saraçoğlu mahallesini örneğinde olduğu gibi Cumhuriyetten bugüne binlerce kamu lojmanının ve binasının yapımında önemli rol oynamıştır. 2000’li yılların başına kadar özellikle illerde İl Müdürlükleri eliyle birçok yapım işine katkıda bulunan bakanlık, özellikle ihale mevzuatında kendini yenileyememiş, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunun temelini oluşturan ve konutta uygulaması son derece etkin ve pratik sonuçlar doğuran Anahtar Teslimi Götürü Bedel uygulamasına bir türlü geçememiştir. Bakanlıkça; ülkede konut ve inşaat sektöründe var olan yapısal sorunlara teknik bir örgütlenme olarak etkin çözüm ve öneriler getirememesi, önceden uygulanan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’nun yolsuzluklara neden olan ihale sisteminin karmaşık yapısı ve bu yapıdan kaynaklanan sorunlar Bakanlığa yönelik kamuoyu algısını olumsuz etkilemiştir.²⁷¹ Diğer bakanlıkların kendi bünyesinde oluşturdukları inşaat kontrolüne yönelik idari yapılanmalar bakanlığın etkinlik alanını daraltmıştır. Yaşanan tüm bu olumsuzluklar

271 http://www.hurriyet.com.tr/bayindirlikta-vurgun-operasyonu-11519 (E.T.:28.02.2013)

ülkeye önemli hizmetler veren bakanlığın bir süre sonra yeniden yapılanma çerçevesinde kapatılmasını gündeme getirmiştir.

644 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığının Çevre Bölümü birleştirilerek Çevre ve Şehircilik Bakanlığı olarak kendisine kanunlarla yeni görevler biçilen yeni bir bakanlık ortaya çıkmıştır. Başlangıçta kamuoyunda çevre ile şehirciliğin birbirine tezat olduğu, bakanlığın kamuoyunda yeterince tartışılmadan karşıt görüşler dinlenilmeden kanun hükmünde kararnameyle aceleyle kurulmasının sorunlar ortaya çıkarabileceği görüşleri dile getirilmiştir.²⁷² Her ne kadar bakanlığın kurulması kanun hükmünde kararnameyle gerçekleşmiş ise de; gerçekte çevre sorunlarının kırsal kesimlerden çok kentlerde ortaya çıktığı, çarpık kentleşmenin meydana getirdiği çevre sorunlarının planlı bir kentleşmeyle en aza indirgeneceği göz önüne alındığında yapılan düzenlemenin çevreyi de içine alan bütünsel bakış açısı sağlayacağı beklenmiştir. Her ölçekte alınan plan kararlarında çevrenin gözetilmesi ve karar alma sürecinin bir parçası olması, bütünleşik ve çevreci bir kentleşme için önemlidir.

Yeni oluşturulan Çevre ve Şehircilik Bakanlığının kuruluş amacı şehircilik ve çevre ile ilgili kamusal alanda yapılacak iş ve işlemler olmak üzere iki ana başlıkta toplanmıştır. Bakanlığın yapılanmasında da Çevre ve Şehircilik alanıyla ilgili görev yapan genel müdürlükler görev tanımları çerçevesinde kendi çalışma alanlarıyla ilgili olarak ayrı ayrı yapılanmışlardır. Çevre ile şehirciliğin birbirine zıt kavramlar olduğu, ikisinin de aynı idare tarafından yönetilmesinin çevre açısından sorunlar ortaya çıkarabileceği, çevrenin göz ardı edilebileceği görüşleri dile getirilse de; çevre sorunlarının kırsal kesimlerden çok kentlerde ortaya çıktığı, çarpık kentleşmenin meydana getirdiği çevre sorunlarının planlı bir kentleşmeyle en aza indirgeneceği göz

272Turan Yıldırım, “Kanun Hükmünde Kararnameyle Bakanlık Kurulması”, Prof Dr. Erdal Onar’a Armağan I. Cilt (içinde), A. Merih Öden, v.d., (eds.), Ankara Üniversitesi Yayınları, No: 391, Ankara, 2013, s.228.

önüne alındığında, yapılan düzenlemenin bütünsel bakış açısı sağlayacağı, çevreci bir bakış açısının sağlıklı bir kentleşmenin yolunu açacağı ilerleyen süreçte beklenmektedir.

Kentsel alanlar dünya karasal yüzeyinin sadece yüzde ikisini, kaplarken, dünya nüfusunun yüzde 50'sinden fazlasını içinde barındırmaktadır. Bununla birlikte kentlerin doğal kaynakların yüzde 75'ini tükettiği göz önüne alındığında kentlerin ekolojideki önemi ortaya çıkmaktadır.²⁷³

Gerek Anayasa da gerekse de 5237 sayılı Türk Ceza Yasasında, çevre ile konut birbirinden ayrıştırılmamış, Anayasada; 8. Bölümde sağlık, çevre ve konut bir başlık altında farklı maddelerde toplanmış, yine Türk Ceza Yasasında İmar Kirliliği (kaçak yapı yapma, kaçak yapıya yapı kullanma izni olmadan oturma) Çevreye Karşı Suçlar başlığı altında değerlendirilmiştir.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı; planlı kentleşmeye ve çevrenin korunmasına katkı sunmasının yanı sıra sürdürülebilir kalkınmanın önündeki en önemli engel olan deprem riskini en aza indirgemek, olası bir depreme karşı Türkiye’deki güvenli yapı stokunu artırmak üzere düzenlenen 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkındaki Kanunun uygulanması görevini de üstlenmiştir. Kentlerin çöküntü alanlarını yenilemeyi, deprem yönetmeliğine uygun olmayan konutların sağlamlaştırılmasını veya yıkılıp yeniden yapılmasını, planlı ve sağlıklı kentleşmeyi hedefleyen bu kanunun uygulanmasını ÇŞB üstlenmiştir.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kamuoyunda bilinen eğitim, adalet, güvenlik hizmetlerini veren ve olağan görevlerden sayılan kamu hizmetlerini yapan bakanlıklardan farklı olarak, kendi alanında bir şeyler yaratması ve ortaya koyması gereken bir bakanlıktır. Her ne kadar çevrenin küresel ölçekte önem kazanmasıyla bu alandaki görev tanımı belli olan bakanlığın özellikle kentleşme, kentsel dönüşüm, yapı

273 David Dodman, Gordon McGranahan, Barry Dalal-Clayton, Integrating The Environment In Urban Planning And Management, Key Principles And Approaches For Cities In The 21st Century, UNEP, Nairobi, 2013, s.6.

denetimi, konutlarda enerji verimliliği, kooperatifçilik gibi konularda yenilikçi olması ve gündem yaratması zorunlu gibi görünmektedir. Aksi takdirde bir süre sonra Bayındırlık ve İskân Bakanlığında olduğu gibi bakanlığın atıl kalması, kamuoyunda gölgelenmesi ve eleştiri alması kaçınılmazdır. Bu bağlamda bakanlığın 648 sayılı KHK ile çevre, imar ve yapım konusunda sahip olduğu yetkilerin etkin kullanımı ve uygulamalarıyla, temiz çevre ve planlı şehirleşmeye katkı sağlaması, bu konularda gündem yaratması kaçınılmazdır.

Çevre ve Şehircilik alanında faaliyet gösteren Bakanlık sürdürülebilir kalkınma ekseninde konut açısından son derece önemli görevler üstlenmiştir.

Doğal kaynakları sürekli olarak sömüren ve tüketen, çevreyi kirleten, çevreyi bir atık deposu gibi gören bir kalkınma anlayışının sürdürülemez olduğu açıktır. Bu bağlamda çevrenin ve doğal kaynakların en uygun kullanımı, geri dönüşümün sağlanması, küresel ısınmaya yol açtığı bilimsel olarak ortaya konulan sera gazı emisyonlarının azaltılması gelecek nesillere temiz bir yer küre bırakılması temel sorumluluk olarak görülmektedir. Bakanlık Türkiye’deki çevreyi etkileyen faaliyetlerden, kirlilik denetiminden doğrudan yetkili ve sorumludur. Yapılacak bir tesisin veya toplu konutların olası çevresel etkilerini değerlendiren ÇED raporuna ilişkin tüm iş ve işlemler, onaylama veya reddetme yetkisi bakanlıkça veya bakanlığa bağlı il müdürlüklerince yerine getirilmektedir. Bakanlığın çevreyle ilgili yaptığı faaliyetler, çevre politikaları bağlamında önleyici, koruyucu, izleyici ve denetleyici niteliktedir.

Yeni kurulan bakanlıkta oluşturulan Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri; “milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgelerinde yapılaşmaya yönelik ilke kararlarını belirleme, her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapma, yaptırma” olarak belirlenmiştir. Bu işlevde Kültür ve Tabiat

Varlıklarını Koruma Kanunu’na eklenen Ek madde 4 hükümlerinde yer alan merkez ve bölge komisyonları önemli rol oynamaktadır. Önceden Kültür Bakanlığı bünyesinde etkinlik gösteren Kültür ve Tabiat Varlıklarını koruma kurulları böylelikle ikiye ayrılmış, kültür bakanlığı bünyesinde kalan kurullar yine kurul olarak adlandırılıp karar alma etkinliği kendisinde kalırken, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bünyesinde kurulan tabiat varlıkları merkez ve bölge komisyonlarının kararları Bakanlıkça onaylandıktan sonra yürürlüğe girebilmektedir. Konut alanlarının doğal sit alanlarına rastlayan bölümlerinde yapılaşma izni bakanlık yetki ve denetimindedir.

Yaşanabilir şehirler kurulması, çöküntü alanlarının yenilenmesi, riskli alanların kentsel dönüşüm kapsamında olası bir depreme dayanıklı hale getirilmesi amacıyla 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun uyarınca verilen görevleri Bakanlığa bağlı Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Hizmetleri Genel Müdürlüğü yerine getirmektedir. Bakanlık; kentsel dönüşümü, daha çok riskli alanların dönüşümü ekseninde ele almakta, deprem riski taşıyan alanların ve konutların güvenli hale gelmesine çalışmaktadır.

Türkiye’nin büyük bölümünde kışların sert ve soğuk geçtiği düşünüldüğünde, ısıl konfor ve çevre açısından son derece önemli olan, yapılarda enerji tasarrufunu sağlamaya yönelik olarak hazırlanan Binalarda Enerji Performansı Yönetmenliğinin düzenlenmesi, güncellenmesi ve uygulamaların takibi yine Bakanlıkça yerine getirilmektedir.

Bakanlıkta yer alan Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevi ise; “ülke genelinde sürdürülebilir mekânsal gelişmeyi sağlamak ve yaşam kalitesini yükseltmek amacıyla, yerel şartları ve ihtiyaçları da gözeten ve katılımcı bir anlayışla kentsel ve kırsal alanların imarına ilişkin usul ve esasları belirlemek, standart koymak, yerel yönetimlere yol göstermek, kanunlarla verilen yetkiler çerçevesinde planlar yapmak ve bunların uygulanmasını sağlamak” olarak belirtilmiştir. Bununla birlikte son yıllarda

sıkça eleştirilen ve mülkiyeti kamuya ait arsalar üzerinde yapılan tekil planları (TOKİ, İller Bankası ve diğer kamu kurumlarına ait arsalar) bakanlık adına adı geçen genel müdürlük tarafından resen onaylamakta (644 sayılı KHK Md.2/h) özellikle rantın yüksek olduğu İstanbul, Ankara ve İzmir gibi metropollerde nazım planlarıyla uyuşmayan yüksek yapılar ayrı bir fiziksel ve görsel kirlilik oluşturmaktadır.

Bu yapıların ruhsat ve yapı kullanma izinleri, işyeri açma ve çalışma ruhsatları dahi söz konusu istisnai hüküm gereği hüküm şartlarını yerine getirmek koşuluyla (Belediyeyle itilafa düşmek, ruhsat harçlarını yatırmak vb.) ilgili belediyesi yerine ÇŞB tarafından verilmektedir. Kamuya gelir elde etme adına yapılan bu tür düzenlemeler ve uygulamalar, kamunun temel görevi olan planlı kentleşme ve sağlıklı yaşam alanları yaratma ilkesiyle çelişkili bir durum ortaya çıkartmaktadır. Sürdürülebilir kentsel planlama; rantsal değerlerin son derece yüksek olduğu İstanbul’da kamusal arsalarda, özellikle TOKİ’nin hasılat paylaşımı adı altında ihaleye çıkardığı ve kamusal değer yerine değişim değerinin esas alındığı, dikine yüksek yoğunluklu rant projeleriyle, kamusal yetkiye dayalı parçacıl planlamalarla temel kavramından uzaklaşmıştır. ²⁷⁴ Kısa sürede elde edilen kamusal kazanç, çevre kirliliği ve alt yapı sorunları gibi uzun erimde kentsel birçok sorunun kaynağını oluşturmaktadır.

Türkiye’deki yapı stokunun önemli bir oranı özel sektör bina ve konutlarından oluşmaktadır. Özel sektöre veya kişilere bina yapan yüklenicilerin en başta iş almasının ne gibi koşullara bağlı olacağına ve iş tecrübesi ve etiğinin nasıl izleneceği yönünde önceden bir düzenleme bulunmamaktaydı. Projeye aykırı imalat yapan yükleniciye 3194 sayılı İmar Kanunu’nda yer alan idari para cezası ve Türk Ceza Kanunun 184.

Maddesinde yer alan imar kirliliğine neden olma suçuyla işlem yapılmakta, ayrıca kalitesiz bina yapımı ile ilgili olarak da 4708 sayılı Yapı Denetimi Kanunu’nun Ceza Hükümleri başlıklı 9. Maddesi gereği haklarında görevi ihmal ve görevi kötüye

274 Bayındırlık ve İskân Bakanlığı Kentleşme Şûrası 2009, Cilt II, a.g.k., s.81.

kullanma ile ilgili hükümlere göre suç duyurusunda bulunulmaktadır. Ancak işin devamında veya işin bitmesinden sonra yapılan cezai işlemlerle bu gruba belli nitelikler kazandırmak ve yetkin olmayanlarla ilgili başlangıçta önlemler almak olanaklı değildir.

Bu durumun önüne geçebilmek için 3194 Sayılı İmar Kanunu’nda yapılan değişikliklerle²⁷⁵, Yapı Müteahhitlerinin Kayıtları ile Şantiye Şefleri ve Yetki Belgeli Ustalar Hakkında Yönetmelikle²⁷⁶; “yapı ruhsatına tâbi bütün yapıların bir yapı müteahhidinin sorumluluğu altında inşa edilmesi, her müteahhidin bir yapı müteahhidi yetki belgesi numarası alması, bu numaranın yapı ruhsatında, yapı kullanma izin belgesinde ve yapım işleri sözleşmelerinde kullanılması” zorunluluğu getirilmiştir.

Uygulamanın pratikte getireceği yararlar da yönetmelikte belirtilmiştir. Buna göre yapım işinin ruhsata ve ruhsat eki etüt ve projelere aykırı olarak gerçekleştirilmesi halinde sorumluluk seviyesine göre yetki belgesi numarasının Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca iptal edilmesi ve yüklenicilik yapmaktan yasaklanması yaptırımı gelmiştir.

Yüklenici ile ilgili meydana gelen olumsuzlukların Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca elektronik ortamda ve internet üzerinden kontrol edilmesi uygulamaları yüklenicilerin daha etkin denetlenmelerini sağlamaktadır.

Söz konusu yönetmelikte yüklenicilere ayrıca şantiyede şantiye şefi çalıştırma zorunluluğu ve 01.01.2012 tarihinden itibaren de yetki belgeli usta çalıştırma zorunluluğu getirmiştir. Bu yönetmelikten önce şantiye şefi çalıştırma zorunluluğu kamu binalarının yapımındaki şartnamelerde yer almaktaydı. Özel sektörün veya şahısların gerçekleştiği konut projelerinin birçoğunda şantiye şefi bulunmasına karşılık bu kişilerin tamgün ve daha etkin görev başında bulunmaları sağlanmak istenmiştir.

Betonarme bir konutun yapımında mimarlık veya mühendislik eğitimi almış bir yöneticinin binanın yapımına teknik yönden yapacağı katkılar büyüktür. Yeni çıkan

275 17.12.2009 Tarihli ve 27435 sayılı RG’de yayımlanan 5950 sayılı kanun

276 Bkz. 16.12.2010 tarihli ve 27787 sayılı RG

yönetmelikte şantiye şeflerinin ne kadar büyüklükte bir konut projesini yöneteceği belirtilmiş, yapılan sınırlama ile şantiye şefinin binanın yapımına daha etkin katkısı sağlanmaya çalışılmıştır.

Çevre ve Şehircilik Bakanlığı sürdürülebilirlik ve konut bağlamında yapılan ve küresel ölçekli toplantıların ve alınan kararların bir yansıması olarak KENTGES (Bütünleşik Kentsel Gelişme ve Stratejisi ve Eylem Planı) ile bu stratejik planın hazırlanmasına katkı ve destek niteliğinde toplanan Kentleşme Şûrasını hazırlamış bir bakanlıktır. Özellikle kentleşme şûrasında; akademisyenlerden, meslek ve sivil toplum örgütlerinden, özel sektörden, bürokratik çevreden toplantıyla ilgili geniş çaplı bir katılım sağlanmış, küresel ölçekte kentleşme ile ilgili yapılan çalışmaların sonuçlarının bilimsel bir çerçevede şûra çalışmalarına yansıtılması sağlanmıştır. Bakanlık bürokrasisinin bu kadar etkin bir katılımla ve gayretle gerçekleştirdiği bu çalışmalardan sonra bakanlığın birçok işlemi yürütmekle yetkili kılındığı 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında yasa ile Bakanlığın çevreyle ilgili yasal sorumluluğu örtüşmemektedir. Bugüne kadar küresel ölçekli toplantıların ve çalışmaların içinde yer alan ve sağlam bilimsel altyapı çalışmaları ve deneyimi bulunan bir bakanlık, çevresel ve sosyal olguları gözetmeyen, sadece yapının deprem güvenliğini gözetip diğer her türlü katılımcı, çevreci unsurları ve düzenlemeleri yok sayan bir düzenlemenin içerisinde kendisini bulmuştur. Sürdürülebilir kalkınma ekseninde yapılan çalışmalarla ortaya konulan KENTGES’in aksine 6306 sayılı yasa ile afet riski altındaki alanların dönüştürülmesi adına yapılacak çalışmaların önü ne pahasına olursa olsun açılmak istenmiştir. Uygulanmayacak mevzuat başlığı altında (Madde 9) getirilen düzenlemeyle çevre açısından son derece önemli olan birçok kanun²⁷⁷ dikkate

277 Zeytinciliğin Islahı Hakkında Kanun, 6831 sayılı Orman Kanunu, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu, 3621 sayılı Kıyı Kanunu, 4342 sayılı Mera Kanunu, 5366 sayılı Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkında Kanunu, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu, 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu

alınmamış, yapılan bu düzenlemeler Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarıyla kaldırılmıştır.