Sovyetler Birliği Döneminde Sosyal Güvenlik Sistemi

28 Nisan 1920 yılında bağımsızlığını kaybeden Azerbaycan 20 Aralık 1922 yılında Sovyetler Birliğine üye olmuştur. Bu tarihten itibaren Sovyetler Birliği nezdinde diğer cumhuriyetlere uygulanan sosyal güvenlik projesi Azerbaycan’da da uygulanmıştır. Komünizm ideolojisi sosyal güvenlik politikasını şekillendirerek yön vermiştir.

Başlangıçta birçok eksikleri bulunan sosyal güvenlik sisteminin öncelikli hedefi, özellikle yoksulluğun önlenmesi amaçlı sosyal siyaset yürütülmesiydi. İlk dönemler yaşlılık nedeniyle emekli aylığı yasal olarak bu sistemde mevcut değildir. Ağırlıklı olarak maluliyet ve aile reisinin kaybı nedeniyle sosyal koruma sağlanmaktaydı. 1921 yılında “Malullerin Sosyal Güvenliği”, “ Aile Reisinin Vefatı

383 _{ALİYEV, Mayis; Sosyal Teminat Hukuku, Bakü, 2007, s. 27} 384 _{RESULZADE, Mehmet Emin; Milli Tesanüd, Ankara, 1978, s. 15}

Neden İle Çalışanların Aile Üyelerinin Sosyal Güvenliği Hakkında” ve 1923 yılında ise merkezi idare etmeyle bütün toplumun sağlık ihtiyacının karşılanması için “Tedavi İşinin İyileştirilmesi Tedbirleri Hakkında” yasalar kabul edilmiştir. Sağlık alanında devlet tarafından bütçeden karşılanmak üzere tıbbi yardımın sağlanması için proje yapıldı ve sosyal sigorta primleri ile bu yardımın desteklenmesi planlandı. Ayrıca, işçiler için devlet bütçesi ve sigorta primlerinden karşılanmak üzere, işçi kesimine ücretsiz dinlenme evleri tesis edildi.

Yeni bir iktisadi düzen kurma çabası içinde çalışanların sosyal sigorta prensipleri doğrultusunda sosyal güvenlik sisteminin geliştirilmesi amacıyla Halk Komiserler Sovyet’inin385 “Ücretli Çalışanların Sosyal Sigortası Hakkında” 15 Kasım 1921 tarihli Direktifi yürürlüğe girdi. Bu direktifte, sosyal sigorta giderleri ücret karşılığı çalışan bütün şahıslara iş gücünün geçici ve sürekli kaybedildiği tüm hallerde işsizlik ve ölüm hallerinde uygulanması ve bu giderlerin işletmeler, idari kurumlar ve teşkilatlar tarafından karşılanması kararlaştırıldı.

“28 Aralık 1921 Tarihli İşsizliye Göre Sosyal Güvenlik Hakkında”, 9 Aralık 1921 tarihli Direktifle “Aile Reisinin Kaybına Göre Çalışanların Ailelerinin Sosyal Güvenliği Hakkında”, 9 Aralık 1921 tarihli “Emek Gücünün Gücücün Kaybı ve Analığa Göre Sosyal Güvenlik Hakkında” Direktifle geçici çalışma gücünün kaybı halinde sigorta olunan şahıslara kazanç mukabilinde nakdi yardım, hamile kadınlar için ek yardım, çocuklar için bir kereye mahsus yardım ve defin yardımı tespit edildi.

Halk Sağlık Komiserliği nezdinde çocuk yuvaları, okul öncesi eğitim kurumları ve okullar, 13–16 yaşlı çocuklar için çocuk evleri, kadınlara yönelik danışma merkezleri, malul evleri, köy karşılıklı yardım evleri, hamileliğe, doğuma ve çalışma gücünün geçici kaybına göre yardım sistemi, bu kapsamda çalışanlar için tedavi ve dinlenme evleri kuruldu.

19 Nisan 1924 tarihli Serencam (Talimat) ile “Sigorta Olunan Şahısların Protez Ve Ortopedik Cihazlar İle Temin Edilmesi Tedbirleri Hakkında” yasa

kapsamında sigorta olunan bütün şahısların, onların aile üyelerinin, aynı zamanda sosyal sigorta ödemesi alan malullerin ve onların aile üyelerinin ücretsiz protez ve ortopedik cihaz ihtiyaçlarının karşılanması kararlaştırıldı. Ordu mensuplarının emeklilik teminatı 1925 yılında geliştirilerek savaş malulleri ve tarım ve sanayi ile ilişkili ordu mensupları ailelerine emeklilik hakkı, ardından kırsal kesimlerde faaliyette bulunan öğretmenlere ve diğer eğitim çalışanlarına emeklilik hakkı verildi. 1929 yılından itibaren ise şehir ve ilçelerde yaşayan eğitimciler bu haktan yararlandılar. 1930 yılından itibaren sağlık çalışanları, veterinerler, tarım mühendislerine de bu haklar tanındı386.

15 Şubat 1928 tarihli “Еpidемiye İle mücadele İşlerinde İşlerinde Çalışan Tıp

İşçilerinin Emeklilik Aylığı İle Temi Edilmesi Hakkında” Yasa, 25 Ocak 1931 Tarihli “Eğitim Çalışanlarının Hizmet Yılına Göre Emeklilik Maaşıyla Temin Edilmesi Hakkında” Yasa, 1931 yılında çıkarılmış olan “Sosyal Sigortalar Hakkında” yasa, “Çocuk Doğumu Zamanı Yardım Kuralları” ve 1932 yılında yürürlüğe giren “Definle Alakalı Yardım Hakkında Kurallar” ve “Bireysel Emeklilik Maaşı Hakkında Esasname Tasdik Edilmesi Hakkında”’nin yasalar birçok eksikleri tamamlamıştır. 1937 yılında «Devlet Sosyal Sigorta Bütçesinden Belirli Masrafların Kısıtlanması Ve Sigorta Hakları Tariflerinin Değiştirilmesi Hakkında» karar ile hukuki durumundan bağımsız olarak bütün vatandaşların ücretsiz tıbbi yardım ve tedavi olunma hakkı belirlenmiştir.

1956 yılında “Devlet Emeklilik Ödemeleri Hakkında” Kanun Sovyetler Birliğinde yürürlüğe girmiş, ancak tarım çalışanları için emeklilik hakkı öngörmemiş ve 1964 yılında bu eşitsizliği ortadan kaldırmak için “Kolhoz Üyelerinin Emeklilik Hakları ve Yardımlar Hakkında” Yasayı yürürlüğe koymuşlarsa da bu eşitsizliğin giderilmesi 1973 yılına kadar sürmüştür.

1969 yılında SSCB’nin ve diğer cumhuriyetlerin sağlık sisteminin yasal zemini düzenlendi. 12 ağustos 1970 tarihli karar ile “Hamile Kadınlar, Çok Sayılı Çocuk Bulunan Ve Tek Yaşayan Anneler İçin Yardımların Belirlenmesi Ve

Ödenilmesi Hakkında Yönetmelik” ve 1972 yılı Ağustosun 3’ünde “Devlet Emekliliğinin Kararlaştırılması Ve Ödenilmesi Kuralları Hakkında” yeni yönetmelik yürürlüğe girmiştir. 1980 yılının sonuna doğru Sovyetler Birliğinde sağlık sistem ve sosyal güvenlik sistemi kurumsal yapı kazanmış oldu387. Sosyal güvenliğin kapsam ve niteliğini geliştirmek için birçok yasal düzenlemeler yapılmıştır.

Sovyet sosyal güvenlik sisteminde sigorta modeli olarak adlandırmağın mümkün olmadığını yazan yazarlar, sosyal sigorta kavramının sadece formel bir nitelik taşıdığını yazmaktadırlar. Uygulama mekanizması olarak devlet bütçesinden yaşlı vatandaşların, malullerin ve çocuk müesseselerindeki bütün çocukların muavenetlerinin ve emekli maaşlarının ödenmesi ve sosyal hizmetler yapılması yasal olarak düzenlenmiştir. Teori olarak hukukta “çalışma gücü olmayan kesimler için” kurulmuş olan kamu fonlarından bahsedilmektedir Ancak adı geçen fonlar mevcut bulunmamakta ve yapılan harcamalar devlet bütçesinden karşılanmakta idi. Sovyetler Birliğinde sistemin temel nitelikleri aşağıda da sıralayacağımız özellikleri ile kendine özgü yasal düzenleme ve uygulama şekline sahip bir sosyal güvenlik sistemi idi388.

Toplumun geniş bir kesimi olan kolhozlarda yaşayan kesim bu teminat sisteminin dışında tutulmakta idi. Ancak 1964 yılında bu kesime emeklilik hakkı ve diğer sosyal sigorta araçlarının uygulanması ve özel nitelikte bütçeden kenar fon kurulmasıyla bu eşitsizlik belirli bir ölçüde ortadan kalkmış oldu.

Belirttiğimiz üzere formel olarak sosyal sigorta sistemine göre yürütülen sosyal güvenlik sistemi ekonominin farklı alanlarının gelirliliği dikkate alınarak adlandırılan devlet tarafından belirlenmiş primler idareler ve müesseselerden alınır, işçi ve işverenlerden herhangi bir prim alınmıyordu. Özelikle çalışanların sigorta primi ödemesinden muaf olması büyük bir başarı olarak gösterilmekte, sosyal hakların devlet tarafından sağlandığı, çalışanlara devletin sahip çıktığı, devletin prim toplamadan kendi vatandaşlarına baktığı düşüncesi toplumda yer alırdı. Bu ise işçi gücünün ekonomi içinde reel ağırlığının düşmesine, neticede işçilerin sosyal

387

АSTRАKАN, Е. H; Rаzvitiе Zакоnоdаtеlstvа О Pеnsieh Rаbоçiм İ Slujаşiм, Мoskva, 1971, ss. 156-189, 201-205

harcamalarının azaltılmasına, iktisadi gelişmeler olsa bele devletin uzun süreli olarak sosyal hakları sabit tutmasına sebebiyet verdiği yazılmaktadır.

Sovyet sisteminde vatandaşlar arasında eşitsizlik oluşturulduğu, toplumun belirli bir kesimi için devlet için yapmış olduğu hizmet ve faaliyetler de dikkate alınarak gereğinden fazla istisnalar uygulanarak birlik kapsamında öneme sahip, cumhuriyet kapsamında öneme sahip ve yerel kapsamda öneme sahip bireysel emeklilik hakları ve diğer haklar tanınırdı. Yasal düzenlemelerde bir liste olarak yer almayan bu hizmet ve faaliyet alanlarının kapsadığı şahıslara tanınan bu hakları diğer vatandaşlara tanınan haklardan ayıran yönleri mevcuttur. Emeklilik maaşı miktarı normlarla değil idari organlarca belirlenir ve özellikle Sovyetler Birliği kapsamında öneme sahip olanların maaşları diğerlerinden çok daha yüksek meblağda verilirdi.

Ülkede sosyal güvenlik sisteminin düzeyini belirlemek için belirli bir sosyal standart mevcut bulunmamaktaydı. Örneğin yaşayış minimumu şeklinde bir ölçüt ve ya diğer bir ölçüt mevcut olmamakla birlikte tasarruf prensibi dikkate alınır ve neticede asgari ve maksimum düzeyde emeklilik hakları belirlenerek standart bir uygulama izlenirdi. Bu ise çalışma döneminde daha iyi şartlarda yaşayan vatandaş emeklilik yıllarında düşük bir maaşla yaşamaya mecbur bırakılırdı.

Ülkede yaşayan toplumun her kesimine (özellikle risk gruplarını oluşturan yaşlılara, malullere, çocuklara) yüksek olmasa da belirli bir sabit standartta yardım sağlayan sistem ülkede tek düze bir rejim kurulmuştu. Bu ise değişik görüşlere göre farklı şekillerde değerlendirilmiştir; bir kesime göre sosyal bir çeşitliliğe sebep olduğu, insanların gelir düzeyine göre tabakalaşmasını önlediği ve bu nedenle yarınlara güvensizlik ortaya çıkardığı yazılsa da, diğer görüşlere göre ise bu sistemin niteliği zararlı olmadığı gibi, toplumda sosyal paylaşımı sağlayarak sosyal adaleti sağlamış olduğu vurgulanırdı389.

389

ALIYEV, Pensiya Hukukunun Problemleri, s. 216; ASTRAKAN; E.H., Pravovıe Voprosıispolzovaniya Fondov Opşetvennogo Obslujivaniya Trudyaşiksya. Trudovoe Pravo V Svete Reşeniy XXI Sezda KPSS, Moskva, 1960, s. 98

Ülkede dağınık bir şekilde yasal düzenlemelerle idare edilen Sovyet sosyal güvenlik sistemi 1980’li yıllara doğru önemli sorunla yüz-yüze kalmıştı. Yazarların fikrince emeklilik reformuna ihtiyaç olup emeklilik sisteminin üretimsel fonksiyonunu yitirmiş olması nedeniyle eşit emeklilik sistemi haline gelinmesi, sistemin emekli olanları emeklilik ücreti düşüklüğünden koruyamaması ve ülkede bir kaç ayrı alt emeklilik sisteminin var olması bu reformun temel gerekçeleri olarak gösterilmektedir390.

Sosyal güvenlik sisteminin tüm ülke nüfusuna uygulanması doğrultusunda bu hakların finansmanının tamamı devlet bütçesinden karşılandığı için sıkıntılar ortaya çıkmaktaydı. Öncelikli olarak diğer alanların ihtiyaçları karşılandıktan sonra, sosyal güvenlik sisteminin iyileştirilmesi için ek bütçe ayrılmakta idi. Sistemde köklü değişiklik yapılması ve özellikle sosyal güvenliğin maliyeleştirilmesi yönünde yeni çözüm yolları gerekliydi. 1990 yılında SSCB’nin emeklilik sisteminde kapsamlı reformlar yapıldı ve 28 Nisan 1990 yılında “Ordu mensuplarının Emekliliği Hakkında” yasa ve ardından ise 15 Mayıs 1990 tarihinde “SSCB-de Vatandaşların Emekliliği Hakkında” SSCB’nin tamamını kapsayan kanunlar kabul edildi. Ancak, yukarıdaki nedenlerle Sovyetler Birliği’nin dağılması ile kanunun yürürlüğe girmesi mümkün olmadı.391

Sovyetler Birliği’nde sosyal güvenlik yasalarının dağınıklığı ve tek çatı altında toplanmaması eleştirilmekte ve bu konuda rejimin dağılmasından önceki yıllarda sürekli tartışmalar sürmüştür. Muhtelif yasalarla eski sistemi ortadan kaldırarak sosyal güvenlik yasalarının tek çatı altında birleştirilmesi amaçlanmakta idi. Objektif olarak ülke bazında sosyal güvenlik yasalarının tek bir yasa çerçevesinde düzenlenmesi için, şartların müsait olduğu ve zamanı geldiği doktrinde vurgulanmaktaydı392. 1980’li yılların sonlarından itibaren emeklilik reformuna ihtiyaç olduğu, emeklilik sisteminin üretimsel fonksiyonunu yitirdiği, sistemin

390 _{TUÇKOVA, Elvera-ZAHAROV, Мihail; Sotsialnoe Obespeçenie İ Obsulujovanie Pesionerov.}

Мoskva, 1988. ss. 47, 55.

391 _{“Devlet Ödemeleri Hakkında” SSCB Kanunu, Bakü, “Azerneşr”, 1990}

emekli olanları emeklilik ücreti düşüklüğünden koruyamadığı, ülkede birkaç ayrı alt emeklilik sistemi oluştuğu doktrinde dile getirilmiştir.393

Genel olarak toplumda sosyal sigorta ve emeklilik hakkında yanlış kanaat hakim idi. Devlet sosyal sigortasının (o cümleden emeklilik hakkı için ödenen primler) devlet tarafından karşılandığı görüşü hakim olup, bu yaklaşım aynı zamanda yasal düzenlemelerde ve yönetim kararlarında da yer almakta idi. Bütün çalışanların maaşının çok cüzi bir hissesini prim olarak keserek işçilerin sigorta primi ödemesinden muaf tutulduğu ilan edilirdi. Toplanan sosyal sigorta primleri ile vergiler arasında kavram karmaşası ortaya çıkır ve toplumda çalışanların sosyal haklarının ve emekliliğinin devlet tarafından karşılandığı imajı ve görüşü uyandırılırdı.394

Sovyetler Birliğinin parçalanmasından sonra bağımsızlığını ilan eden Azerbaycan Cumhuriyetinin kurulmasıyla sosyal güvenlik alanında yeni düzenlemelerin yapılması kaçınılmaz olmuştur.