D- Sosyal Güvenlik Hukukunun Araçları
II. BAŞLICA SOSYAL GÜVENLİK SİSTEMLERİ VE TARİHSEL
Sosyal güvenlik sisteminin formalaşma süreci başlangıcını 19. yüzyıl sonlarından başlandığını kabul edilse bile, bu sistemin temelini çeşitli tarihlerde bulunan değişik uygulamalara, çeşitli yardımlaşmalara ve toplumların dayanışma psikolojisine dayandırmak mümkündür. Sosyal güvenlik sistemi özünde dayanışma gereksiniminin ülke ölçeğinde kurumsallaşması olarak da tanımlanabilir. Zamanla ülkeler çapında insanların sosyal risklere karşı korunmasının temin amacıyla sosyal güvenlik alanına müdahaleler artmış ve günümüz dünyasında gelişmiş olan sistemler ortaya çıkmıştır.
Oldukça uzun bir tarihsel evrimin ürünü olan sosyal güvenliğin ekonomik dayanaklarını ve hukuksal mekanizmalarını kavrayabilmek için, sistemi kendi tarihi süreci içinde değerlendirmek gerekir. Günümüzde sistemin sorunlarını daha iyi anlayıp, çözebilmek açısından bu tarihi oluşum sürecinin çok önemi vardır165.
Sanayi devriminin toplumsal yapı üzerindeki etkilerinin gerçekleştiği 18. yüzyılda, toplumda sosyal güvencesizliğin egemen olduğu, ekonomik risklere karşı sosyal önleme metotlarının yetersiz kaldığı bir ortamda devlet müdahalesine daha fazla ihtiyaç duyulmuştur. Nitekim bu dönemde yaşanan ekonomik ve demografik gelişmelerin etkisiyle üretim biçimi ve aile yapısı değişmiş, sanayileşme ve kentleşme, geniş ailelerin yerini çekirdek ailelerin alması gibi olgular bu sürece hız vermiştir. Bu gelişmeler devleti öncelikli olarak iş kazası ve meslek hastalıkları
164 SÖZER, Sosyal Hukuk, s. 28-32.
açısından işverenleri sorumlu tutma, ardından bütün toplumu kapsayan sosyal güvenlik tedbirleri almaya, politikaları üretmeye zorlamıştır166.
Sosyal güvenlik ve sosyal yardım mekanizmalarını içeren refah sistemleri devlet, aile, gönüllü örgütlenmeler ve piyasa örgütlerinin bir araya gelmesinden oluşarak, yetersiz gelirleri olan bireyleri korumayı amaçlamaktadır. Bu dört öğe farklı bileşimler içinde biçimlenerek farklı felsefelere sahip sosyal refah ve sosyal güvenlik rejimlerini ortaya çıkarmıştır167.
Sosyal güvenliğin eski yıllarda toplum yaşamında yeri ve şekli aile ve toplum içinde bulunan yardımlaşma ve dayanışma faaliyetleridir. Aynı zamanda ülkelere göre farklı şekillerde olarak dini düşüncelere ve güdülere bağlı olarak ve dini güdülerden bağımsız biçimde insanlara yardımlar yapılmış, yaşam şartları iyileştirilmeye çalışılmıştır. Yunanistan’da esnaf ve lonca birliklerinin yardımlaşma teşkilatları, defin dernekleri ve hastalara yardım dernekleri, Roma’da hastalık ve ölüm sandığı birlikleri gibi teşkilatlanmalar sözkonusu olmuştur168. Özellikle kiliselerin XVI yüzyılda yoksul ve hasta halkın sorunlarına destek olmak amacıyla yapmış oldukları yardımlar, XVII yüzyılda bu kiliselerin kurmuş oldukları özel yardım kurumlarının sosyal sorunların çözülmesi açısından önemli etkisi olmuştur. Manastırlarda ve manastır dışında hastaneler kurularak ihtiyacı olanlara tıbbi bakım, ilaç yardımı, ayni ve nakdi yardımlar yapılır, hasta ve yoksul kişilere ücretsiz muayene ve tedavi hizmetler halkın sorunlarını tamamen çözmese bile, hafifletmeye çalışılırdı169.
Sonraki dönemlerde devletin yardım mekanizmasını eleştiren felsefi düşünceler ışığında, yardımların insanları küçültücü etki yaptığı, bireylerin toplumsal haklara sahip olduğu yönünde fikirler ileri sürülmüştür. Özellikle Montesguieu’nun XVIII. yüzyılda savunmuş olduğu görüşlere göre, devlet sadaka dağıtmakla kendi
166 ŞAKAR, Müjdat; Sosyal Sigortalar Uygulaması”, İstanbul, s.22
167 ARIN, Tülay; Türkiye’de Sosyal Güvenlik Fonlarının Açıkları: Liberal Sosyal Güvenlik Rejiminin Çelişkileri”, Kamu Kesimi finansman Açıkları, H Türkiye Maliye Sempozyumu, İstanbul, 1996. s. 378
168 DİLİK, Sait; Sosyal Güvenlik, Ankara, 1992, s. 21–22
yükümlülüğünden kurtarmayacak, kendi vatandaşına belirli bir yaşam düzeyi ve güvence sağlamakla yükümlü olacaktır170. Nitekim bu düşünceler daha sonraki dönemler için sosyal güvenliğin bir hak olarak bireyler tarafından devletten talep edilmesine ve bireylerin bu hakkı iktidarlardan almak için vermiş oldukları mücadelelere zemin oluşturmuştur.
1789 Fransız Devrimi ile bildirgeye yansıyan bireyci yönü ile “eşitlik ve özgürlük esaslarına dayalı irade özgürlüğü ilkesini benimsemiş” ve devlet ile birey arasındaki ilişkiye yeni bir bakış açısı kazandırmış, giderek değişik bir yardım anlayışı ortaya çıkmıştır. Tüm dikkatler yoksulluk kavramı üzerinde toplanmış, tam istihdam, tıbbi yardım vb. konularda yeni düşünceler ortaya atılmıştır. Kamu yardımlarından yararlanmanın bir hak olduğu 1793 tarihli İnsan Hakları Bildirisi’yle de onaylanmış olsa bile, bu düşüncelerin yaşama geçirilmesi mümkün olmamış ve 19.yüzyılın başlarına kadar sözkonusu düşünceler kâğıt üzerinde kalarak somut bir ilerleme sağlanamamıştır171.
Sanayi Devriminin toplum yapısında yapmış olduğu değişimler sonucu, üretim ilişkilerinin değişimine bağlı olarak toplumsal yapı ve iş bölümü değişmiş ve iki sınıfa; çok zenginleşen kapitalistler ile tek geliri emek gücü olan yoksul işçi sınıfına ayrılmıştır. Nitekim köklü dönüşümlere uğrayan toplumsal hayatta, en önemli değişim sosyal güvenlik alanında yaşanmış, dolayısıyla bu haktan yoksun olan işçi kesimi içinde bulundukları kötü koşullar, uzun çalışma süreleri, çok sayıda iş kazası, yetersiz ücret, yoksulluk, hastalıklar, iş ve gelecek güvencesi bulunmamasının verdiği huzursuzluklar nedeniyle zengin sınıfıyla mücadeleye yönelmişlerdir172. 1791 yılında Fransa’da yürürlüğe giren Le Chapelier Kanunu, her türlü mesleki birlikleri ve koalisyonları yasaklayarak neticede işçi sınıfının durumunu ağırlaştırmıştır. Ama sanayi devrimi ile bağımlı işçi sınıfının doğmasına ve gelişmesine yol açan süreçte, liberal toplumun kurumsallaşmış temelleri, işçi sınıfının sorunlarına çözüm getirememekte ve devlet yardımlarından ancak hizmet
170 GÜZEL-OKUR, 2004, s. 15
171 GÜZEL-OKUR, Sosyal Güvenlik Hukuku, İstanbul, 1999, s. 1-70, 459-460. 172
GÜVERCİN, Cemal Hüseyin; Gemlik Eğitim ve Araştırma Bölgesi’nde Yeşil Kart Sahiplerinin Bazı Özellikleri Yeşil Kart Kullanımı Ve Bunu Etkileyen Faktörler. Yayınlanmamış Uzmanlık Tezi. Bursa, 2000, 2–7.
sözleşmeleri dışında kalanlar faydalanmaktaydı. Nitekim ortaya çıkan ilk yasalar bu uyumsuzluğu gidermek zorunda kalmış ve yoksullar yanında işçileri de kapsamıştır173.
Sanayi devrimi ile başlayan süreçte, üretim ilişkilerinde meydana gelen değişim, ekonomik ve sosyal gelişmeler karşısında, geleneksel yöntemler yetersiz kalmış, ekonomik korumaya ihtiyaç duyanların sayısında büyük artış meydana gelmiş, yardıma ihtiyaç duyanların sayısındaki artış, toplumsal bütünlüğü zedelemeye başlamıştır. Toplumsal düzen için tehdit oluştukça sosyal güvenlik uygulamalarının gelişerek kurumsallaşması ve toplumun bütünlüğünün sağlanması için yeni tekniklerin devreye girmesi gündeme gelmiştir174.
Toplumun hareketlenmesi ve sınıf çatışmasının giderek keskinleşmesi, zengin kesimi toplum içinde kendi gücünü, iktidarı kaybetme korkusu, sosyal güvenceden ve haklardan yoksun kesimle dolayı da olsa bir anlaşma yoluna gidilerek problemlerin çözümü yoluna itmiştir. Çözüm yolu olarak sosyal devlet prensiplerini geliştirecek ilk değişim projelerinin XIX. Yüzyıl sonlarında temeli atıldı. Geleneksel sistemlerin iyi işleyememesinin neticesinde, mecburi sigorta sisteminin kurulması zaruriliği benimsenmiş oldu. XIX. Yüzyıl sonları XX yüzyıl başında sanayileşmiş ülkelerde, işçiler yararına üç noktada tedbirler alınmış olup bunlar; iş kazası ve meslek hastalıklarının tazmini sistemleri, sosyal sigortalar sistemleri ve aile yardımları sistemleridir175.
Gerçekten de ekonomik ve sosyal koşullar, modern anlamdaki sosyal güvenlik sistemlerinin hazırlayıcı ve yönlendirici etmenleri olmuştur. Genel olarak değerlendirmelerde, Batı Avrupa’da sosyal güvenlik sisteminin gelişimi iki döneme göre ayrılarak incelenmektedir. Bunlar; Birinci dönem, Klasik dönem olarak adlandırılan ve Almanya’da Bismarck’ın etkisiyle sosyal sigortaların ilk kez kabul edilmesiyle başlayan dönemdir. İkinci dönem ise, Birinci Dünya Savaşı’ndaki
173
TUNÇOMAĞ, 1987, s. 19–20
174GÜZEL-OKUR, Sosyal Güvenlik,1999, s. 16–18 175TUNÇOMAĞ, 1987, s. 19–20
sonraki yılları kapsamaktadır176. Sosyal güvenlik sistemi sosyal sigorta tekniğine dayalı ilk sosyal güvenlik sisteminin Bismarck tarafından kurulması ile başlamış, ABD’de Başkan Roosevelt tarafından yürürlüğe konulan 1935 tarihli Sosyal Güvenlik Yasasının kabul edilmesi ile gelişmiş ve yenileşmenin öncüsü olarak kabul edilen Beveridge’nin 1942 tarihli ünlü Raporu ile çağdaş yapıya sahip olmuştur177.
Bismarck’ın sosyal sigortalara dayalı sosyal güvenlik girişimi, daha sonra Sovyetler Birliğinin ortaya çıkışının da etkisiyle topluma daha fazla ödün verme zorunluluğu duyan batıda, özellikle sosyal güvenlik harcamaları arttırılarak ekonomik durgunluğun önüne geçilmeye çalışılmış ve süreç içinde Beveridge sisteminin ortaya çıkışına ve topluma daha kapsamlı hakların tanınmasına tanık olunmuştur.
Özellikle, İkinci Dünya Savaşından sonra, sosyal güvenliğin tüm nüfusu kapsaması yönündeki çabaları ile sosyal güvenlik sistemlerinin gösterdiği olağanüstü gelişme izlenmiş ve bu gelişmenin 1980’li yıllardan itibaren yaşanan krize kadar, genel bilançoya olumlu olarak yansıdığı söylenebilir. Nitekim bu sürecin gelişiminde, uluslararası siyasal konjonktür, demografik ve ekonomik faktörlerin belirleyiciliği ve sistemlerin olağanüstü bir gelişme göstermesinde ise, belirtilen dönemde, özellikle ekonominin sürekli büyüme süreci, ücretli sayısının artışı ve tıp alanındaki yeniliklerin etkili olası sebep olarak gösterilmektedir178.
Tarih süresince sosyal güvenliğin gelişiminde rol oynayan etkenleri ve günümüze kadar değişim sürecini de göz önünde bulunduracak olursak sosyal güvenliğin gelişimini dört dönem içinde incelenmesinin uygun olacağı kanaatindeyiz.
176TUNÇOMAĞ, 1987, s. 18; GÜZEL -OKUR, 2004. s. 15
177GÜZEL, Ali; Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Öngörülen Reform Mevcut Sorunlara Çözüm Mü? , Çalışma ve Toplum, S. 4, 2005, s. 63
178GÜZEL, Ali; “Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yeniden Yapılandırma: Nedenler Ve Amaçlar,” Sosyal Güvenliğin Yeniden Yapılandırılması Semineri, Ankara 2006, s. 27
• Birinci dönem, sosyal güvenliğin Bismarck dönemine kadar olan süreçte, devlet, vakıf, dini veya diğer kurumlar tarafından kurumsallaşmamış bir yapı içerisinde yürütülmüş olan faaliyet dönemi,
• İkinci dönem, yukarıda da söylendiği üzere, Bismarck’ın etkisiyle sosyal sigortalar yasasıyla başlayan dönem,
• Üçüncü dönem, Birinci Dünya Savaşı’ndaki sonraki dönemde yeni gelişmelerin yaşanmasıyla sosyal güvenlikte yeni bir sürece başlanması dönemdir.
• Dördüncü dönem ise, 1980’li yıllardan itibaren yeni gelişmelere ve değişimlere tanık olan sosyal güvenliğin tamamen yeni bir sürece başlamış olduğu bir dönemdir.
Ancak, 1980’li yıllardan itibaren sosyal güvenliğin ülke bütçeleri üzerindeki yükünün ve işverenlerin ödemesi gereken prim yükünün artışı, maliyetleri artırdığı, verimliliği düşürdüğü ve küresel rekabeti zayıflattığı179 ve sosyal güvenlik sistemlerinde baş gösteren finansman krizi, sistemlerin meşruiyetini tartışmaya açmıştır. Nitekim gelişmiş Batı ülkelerinde, sosyal güvenlik sistemlerinin doyum noktasına ulaşmış olması, nüfusun yaşlanması, işsizlik ve nihayet sağlık harcamalarının faturasının, tıptaki gelişmelere koşut olarak, her geçen gün ağırlaşması önemli bir sorun teşkil etmektedir. Diğer yandan, nüfusun yaşlanması, yaşlılık sigortalarının finansman yükünün aşırı ölçüde ağırlaştığı, sağlık harcamaları, yaşlılık aylıkları, işsizliğin artması, işsizlik ödenekleri sistemlerin gelir kaynaklarını ve sigorta fonlarını tükettiği belirtilmektedir180.
Yukarıda açıklamış olduğumuz tüm bu açıklamalardan sonra dünyada ülkelere göre farklılık arz eden sosyal güvenlik sistemlerini ve bu sistemler
179
UÇKAN, Banu; Küreselleşme ve Devletin İş Piyasasındaki Rolü, Çimento İşveren Dergisi, Mart, Cilt 12, S. 2, Ankara, 1998, s. 7
arasındaki farklılıkları kısaca da olsa incelememiz uygun olacaktır. Çok sayıda yapılan sınıflandırma çalışması sosyal güvenlik sistemlerini farklı değerlendirmeler açısından ülkelere göre ayırma çalışmaları olmuştur.
Geleneksel olarak yapılan sınıflandırmada, esas olarak çalışanları sosyal risklere karşı koruyan sosyal koruma sisteminin finansmanının kim/kimler tarafından sağlandığına göre bir ayrım yapılmaktadır. Birincisi, her çalışanın sosyal refah hakkını, kendisinin ya da işvereninin ödediği katkıya bağlı kılan Bismarck Modeli; ikincisi, bir ülkenin tüm nüfusuna yönelik genel bir sigorta anlamına gelen Beveridge Modeli; üçüncüsü ise her iki sistemin karışımından oluşan Karma Modelidir181. Bu üç sisteme ek olarak 1980’lerden itibaren yeniden önem kazanan liberal politikalar doğrultusunda sosyal güvenliğin “seçicilik”-(selectivity) ilkesi doğrultusunda “hedefe yönelik”-(targeted) olarak yeniden yapılandırılması amacıyla yeni modeller oluşturulmaktadır. Nitekim sadece yoksullara koruma sağlamayı amaç edinen Hedefe Yönelik Neo-liberal Sosyal Güvenlik Modelleri olarak adlandırabileceğimiz bu modellerin sadece gerçekten ihtiyacı olanların yaşamlarını sürdürmesi için minimum düzeyde bir koruma sağlayarak yoksulluğun azaltılmasını hedefleyici şekilde çözüm yöntemlerini amaçladığı söylenebilir182.
Bir başka sınıflandırmada sosyal güvenliğin sağlanması ve uygulanması teknikleri açısından yine dünya ülkeleri üç grupta toplanılmıştır183:
• Maktu yardımlara dayalı ulusal sosyal güvenlik tekniğinin egemen olduğu ülkeler: Y.Zelanda, Avustralya, İzlanda ile Eski Sovyetler Birliği bu gruba dâhil edilmiştir.
• Maktu yardımlar ile kazançlara göre aylık ödenmesini birleştiren ülkeler:
İsveç, Danimarka, Finlandiya, kanada, İrlanda ve Birleşik Krallık gibi devletler dâhil edilmiştir.
181LEBEDEV, Оleg-YAZVENKO Svetlana; Sotsialnaya Zaşita Naseleniya, Sankt-Peterburg, 1999. С. 91–92; ÖZDEMİR, Süleyman; Refah Devleti, s. 599; SÖZER, Sosyal Hukuk, s. 26–27
182 ARABACI, Gelirin Yeniden Dağılımı, s. iii-160 183TUNCAY-EKMEKÇİ, 2005, s.20
• Sosyal sigorta tekniğine dayalı sistemi benimsemiş olan ülkeler: Avusturya, Almanya, Fransa, Hollanda, Belçika, Portekiz, İspanya, İsviçre, Japonya, Hindistan, ABD ve Türkiye ülkeleri bu grup içinde tasnif edilmiştir.
Dünyada uygulanan sosyal güvenlik modellerinin her hangi bir ülkeye tam olarak diğer sistemlerden arınarak uygulandığını söylemek mümkün değildir184 Konumuz açısından bu modelleri incelemek faydalı olacaktır. Genel olarak, ülkeden ülkeye göre farklılıklar arz eden bu sistemleri aşağıdaki olarak sıralayabiliriz185.
• İşçi Sigortası Modeli, • Halk Sigortası Modeli, • Karma Model,
• Devletçe Bakılma Modeli, • Koruyucu Fon Modeli • Özel Sigorta Modeli • Hedefe Yönelik Modeller
Bu farklı modellerin uygulandığı sistemlerin bütçeleri arasında da büyük farklar mevcuttur. Sistemin bütçesi aynı zamanda yeniden dağıtılabilir gelirin ne kadar olduğunu da ortaya koymaktadır. Ancak geliri yeniden dağıtmadaki başarı yalnızca bütçenin büyüklüğü ile değil aynı zamanda yoksulları hedefleme derecesi ile de ilişkilidir. Diğer bir ifade ile nihai yeniden gelir dağılımı, bütçe büyüklüğü ile yoksulları hedefleme derecesinin çarpımıdır. Fakat bu iki değişken arasında ters yönlü bir ilişki vardır. Yani sisteminin yoksulları hedefleme derecesi ne kadar artarsa yeniden dağıtılabilir bütçenin büyüklüğü o kadar azalmaktadır. İki değişken arasındaki bu ilişki, hem bütçe büyüklüğünü hem de yoksulları hedefleme derecesini aynı anda artırmayı imkânsız kılmaktadır. Bu nedenle, refah devletinin tüm riskleri ve kaynakları aynı havuzda toplaması, orta sınıf, çalışan sınıfı ve yoksulların koalisyonunu sağlaması, yeniden dağıtılabilir bütçenin büyüklüğünü etkilemektedir.
184 LEBEDEV-YAZVENKO, Sotsialnaya Zaşita, c. 91-92 185UĞUR, Özel Emeklilik, s. 59;
Daha açıkça ifade edilecek olursa, sosyal güvenlik sistemleri herhangi bir sosyo- ekonomik grubu dışlamadan toplumdaki tüm gelir gruplarını kapsamasını, sistemin kaynaklarının artmasını ve böylece yeniden dağılım için kullanılacak bütçenin daha büyük olmasını sağlamaktadır186.
Günümüzde gelişme seviyesi ne olursa olsun her ülkede bir sosyal güvenlik sistemi mevcut olup, bu sosyal güvenlik sistemleri arasında ülkeden ülkeye göre bir takım farklar bulunmaktadır. Zira bu farklılıklar, ülkelerin sosyo-ekonomik yapısı, tarihsel gelişim süreci, ekonomik gelişmişlik seviyesi ve diğer toplumsal kurumlarına ve o ülkece benimsenen sosyal güvenlik modeline göre ortaya çıkmaktadır.