2. Dünya savaşından sonra günümüze kadar olan süreç içinde sosyal güvenlik sisteminin temel niteliğinden çok taviz verilerek sürekli değişimler yapılmıştır. Yeni liberal değerler ve ekonomik politikalar sosyal güvenliğin temel işleyişi olan kuşak içi ve kuşaklararası sosyal dayanışma mekanizmalarını tahrip etmekte, dayanışma içinde bulunması gereken kuşaklararasında sosyal güvenliğe ve sosyal güvenliğin finansmanına ilişkin farklı beklentiler ve çıkarlar yaratarak, toplumsal bütünlüğü, sürdürebilirliği zarara uğratmakta ve kuşaklararasında çatışma alanları yaratmaktadır356.
Devletin toplumsal uyumun güvencesi olmasını kabul eden Avrupa ülkelerinde bile ekonomik kriz ve küreselleşme olgularına koşut olarak, özellikle 1980’li yıllardan itibaren anılan sosyal model bugün bir kriz yaşamaktadır. 20. yüzyılın son on yıllarında gelişmiş ülkelerde istihdam, sağlık ve eğitime dayalı bir çok sebeple sosyal güvenliğin yükü artmış, özellikle 1990 yılının sonlarına doğru
354 KAPAR, age, s. 178, ERGENEKON, Çağatay; Özel Emeklilik Fonları, İ.M.K.B. Yayınları,
İstanbul, 1998. s. 88-89, 355
ERGENEKON, age, s. 97.
356 KAPAR, Recep Kuşaklararası Sosyal Dayanışma, Türk Tabipler Birliği, Mesleki Sağlık ve Güvenlik Dergisi, Ankara, 2005, s. 11–12
gelişmiş ülkelerde eğitim alanına % 5-8, sağlık alanında % 6-8, toplamda ortalama sosyal harcamalar Fransa’da 28%, İtalya’da % 25, Almanya’da %21, İsveç ve
İngiltere’de 16% oranlarına seyir etmektedir357. XX yüzyılın 50. yıllarında %7-10% oranlarında seyir eden sosyal güvenlik harcamaları 60–90 yılları arasında artarak, 1960 ve 1987 yılları arsında Büyük Britanya’da 2,75 kere, ABD’de 3,73 kere, Fransa’da 4,6 kere, İsveç’te 5,1 kere, Japonya’da ise 12,84 kere artmıştır358. Bu artış durmamış ve sonraki yıllarda da, örneğin 2001 yılı verilerine göre, işsizlik sigortası 12,3 oranında olmak üzere, Almanya’da 74,2 Macaristan’da 71,4 Büyük Britanya’da 40,6 Polonya’da 41,2 ve İspanya’da ise 16,6 oranında artış kaydetmiştir359.
Avrupa, benimsediği sosyal modeli ile sosyal güvenliğin beşiği olarak da kabul edilmekte olup bu modelin temel niteliği sermaye-emek uzlaşmasına ve devletin müdahaleciliğine dayanmıştır360. Günümüzde birçok ülkenin sosyal güvenlik modeline öncülük etmiş olan bu sistemden uzaklaşma çabası içinde yapılan reformlar bireycilik ilkesinden yola çıkarak sosyal güvenceyi, bireyin sorumluluğuna terk etmeği amaçlamaktadır.
1990’lı yılların başında, sosyal güvenliğin tamamen özelleştirilmesi hedefine odaklanılmış olup Dünya Bankası’nın desteği ile İMF tarafından önerilen sosyal güvenlik modeli bu kurumların kıskacında olan ülkelere uygulanmaya çalışılmıştır. Sosyal sigorta sisteminin özel sigorta modeline dönüştürülmesinden yana olan İMF kendi reçetelerini harfiyen uygulamaya koymuş ancak, bu modelin uygulandığı ülkelerde başarısızlıkla sonuçlanması üzerine gösterilen tepkilerin de etkisiyle sosyal güvenliğin tümüyle özelleştirilemeyeceği bilincine varılmış ve bu kez sosyal güvenliği başka bir biçimde tasfiye etme stratejisi geliştirilmiştir361.
357 ROGOV, S.M; Funktsii Sovremennogo Gosudarstva, Vızovı Dlya Rossii, Svabodnaya Mısl– XXI. No: 7, 2005, c. 57- 59.
358 Sotsialnoe Strahovanie İ Sotsialnaya Zaşita, Doklad Generlnogo Direktora, Mejdunarodnaya Konferentsiya Truda, Jeneva, МB, 1997, c. 30-32.
359 STANDİNG, G.; Unemployment Benefits And Income Security, Discussion Paper Prepared For Geneva 2000, Follow-Up To The World Summit On Social Development, ILO, 2000. p. 33.
360
GÜZEL, Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Öngörülen Reform, s. 66–67
361 GÜZEL, Ali, Yasa Tasarısının Genel Değerlendirilmesi, Çalışma ve Toplum, s. 8, İstanbul, 2006, s. 174
İLO’nun yaptığı araştırmalardan da malum olduğu gibi, Dünya Bankası ve IMF reçeteleri doğrultusunda, eski Doğu Bloğu ülkeleri olan Polonya, Macaristan ve kısmen de Çek Cumhuriyetinde yürürlüğe konulan ve Türkiye’de uygulanmak istenen model bu kurumlara ait uzmanlarca hazırlanmış olup, sistemin iki ya da üçayaklı sosyal güvenlik model olarak yapılanması öngörülmüştür. Sistemin ilk ayağını, herkese maktu olarak ve asgari düzeyde sosyal güvenlik yardımı, ikinci ayağını ise, tamamlayıcı rejim ve nihayet üçüncü ayağı ise, özel sigortadır362. Sosyal yardım mekanizmasını ön plana çıkarılmasını bu projeler sosyal güvenliği asgarî güvence sağlama işleviyle bir anlamda sosyal yardım mekanizmasına dönüştürmeye ve daha fazla sosyal güvence sağlanmasını isteyenler ise, bireysel sorumluluk temelinde, özel sigorta sistemine yönlendirmeyi amaçlamaktadır.
Şili’de özelleştirmenin başarısızlıkla sonuçlanması ve sigorta primlerinin yatırım için havale edildiği özel şirketlerin iflas etmesi veya kapatılması gibi sonuçlardan ve genel olarak yaşanan olumsuzluktan ders almamış olan Doğu Bloğu ülkelerinde de buna benzer gelişmeler yaşanmıştır363. Nitekim uygulanmaya çalışılan bu model, sigorta primlerinde önemli bir artışa yol açmış, emeklilik yaşının yükseltilmesi sonucunu doğurmuş, primlerin bir bölümünün özel emeklilik programlarına yönlendirilmesi nedeniyle kamu rejiminin finansman dengesi bozulmuş, yoksulluk sınırının altında maktu emeklilik aylığı ödenmesi nedeniyle, emeklilerin yaşam koşulları aşırı ölçüde kötüleşmiştir. Özel emeklilik programlarında ise, bir kargaşa yaşanmış, özel emeklilik şirketlerinin bazıları iflas etmiş, rekabet nedeniyle anılan şirketlerin yönetim giderlerinde artış olmuş, özel emeklilik fonlarının verimliliği konusunda ciddi belirsizlikler ortaya çıkmıştır364.
Özellikle emeklilik konusu bu anlamda sürekli gündemde tutularak sürekli yenilemeler ve liberal siyasetin gereklerine uygun olarak reformlara yapılmıştır. Birkaç temel etken emekliliğe yönelik tasarruflara ve toplumun tamamını ilgilendirecek kapsamlı reformlara sebebiyet vermiştir. Nitekim yaşlıların işgücü
362 GÜZEL, Sosyal Güvenliğin Evrensel Değerleri, s. 46 363
ERGENEKON, Özel Emeklilik Fonları, s. 97.
364 GÜZEL, Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Öngörülen Reform, s. 70; GÜZEL, Sosyal Güvenliğin Evrensel Değerleri, s. 46
katılımındaki azalma, emekliliğe bağımlı nüfusun sayıca artması ve emeklilik tasarruflarındaki büyüme liberal ekonomini bu alanda önlemler almaya yönlendirmiştir365. Sonuçta bu önlemler toplumun geleceğini güvence altına almamakta aksine, gelecekte kamusal bir sosyal emeklilik sisteminin ortadan kalkması için gerekli koşulları hazırlamaktadır366.
Toplumun ikiye bölünmesi, kişilerin güvenliğini tehlikeye düşürdüğü ölçüde, bu bölünmeden kaynaklanan çatışmalı durumu yönetmek, devlete düşen görev olarak algılanır. Söz konusu ilkelere dayanan bir sosyal güvenlik sistemi, bireyleri korumada yeterli olamayacak ve hatta gerçek anlamda bir sosyal güvenlik sistemi olarak da nitelendirilemeyecektir367.
Reformlar sosyal devletin vazgeçilmez bir unsuru olan sosyal güvenlik sisteminin temel prensiplerinden uzaklaştırmaktadır. 1994 yılında Dünya Bankası’nın yayınladığı bir rapor bu reformların temel amacını açıkça ortaya koymaktadır. Sosyal güvenliğin kamu hizmeti olmaktan çıkarılarak tümüyle özelleştirilmesi amacını taşıyan bu rapor devlet, sosyal güvenlik alanında çekilmesi gerektiğini ve sosyal güvenliğin serbest pazar koşullarına terk edilmesi gerektiğini vurgulamıştır. Zira sonuçta sosyal güvenlik fonlarının mali piyasalara akışı sağlanmış olacak ve serbest piyasa koşulları her şeyin belirleyicisi olacaktır368.
Bu reformlar kuşaklararası eşitliğe ve adalete dayanmamaktadır. Hali hazırda var olan sistemin eşitlik ve adalet bakımından sorunlu olan yönlerini ortadan kaldırmadığı gibi, adalete ve eşitliğe ilişkin yeni ve oldukça önemli sorunlar gündeme gelecektir369.
Özellikle sosyal devletin varlık ve meşruiyetinin kalmadığı tezini ileri sürenler, serbest pazar ve rekabetin hak eden herkese yeterli gelir kaynaklarını
365 İZGİ, Berna, Sosyal Güvenlik Dünyadaki Gelişimi, Tasarruflar Üzerindeki Etkileri ve Türkiye’de Durum, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), Adana, 2004, s. 22
366 KAPAR, Recep; Kuşaklararası Sosyal Dayanışma, s. 11–12 367
GÜZEL, Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Öngörülen Reform, s. 67 368 GÜZEL, Sosyal Güvenliğin Evrensel Değerleri, s. 46
sağlamada en etkin araç olduğunu savunmaktadırlar. Bireyin ise kendi iradesi ve çalışması ile sosyal güvenceyi elde edemediği takdirde aile dayanışması, bunun olmaması halinde ise, özel sigorta ve nihayet en son aşamada ve asgarî düzeyde olmak koşuluyla, devletin devreye girmesi gerektiği üzerinde durmaktadırlar370.
Yeni liberal politikalar ve bunların yansıma bulduğu sosyal güvenlik reformları, bu hakkın varlığını reddetmekte, sosyal güvenliğin sağlanmasını, kişisel sorumluluk ekseninde ve özel sigorta aracılığıyla serbest piyasa koşullarına terk etmektedir. Tarihsel süreç içinde, sosyal güvenliği sağlamada özel sigorta mekanizmasının başarılı olmadığı anlaşılmakla, zorunlu sosyal sigorta sistemine geçilmiş olduğu göz ardı edilmekte ve yeni liberal politikalar, bu tarihsel gerçekleri tersine çevirerek, XIX. yüzyıldaki temel ideolojiyi ve bunun yansıdığı hukuksal mekanizmaları yeniden yaşama geçirmek istemektedirler371. Geçmişteki ekonomik krizler ve bu kapsamdaki sorunlar sosyal devleti yaratırken, günümüzdeki ekonomik krizler ise sosyal devlet yerine liberal devleti ikame etmektedir372.
Küreselleşme sürecinin de ortaya çıkarmış olduğu olgular ve ekonomik krizlerin günümüzde sosyal güvenliğin temel niteliğini zedelemekte ve prensiplerinden uzaklaştırmaktadır. Bu sebepledir ki, süreç içinde yaşanan iktisadi gelişmeler ve yeni ihtiyaçları da öne süren uluslararası finans kurumlarının da etkisiyle sosyal güvenliğin özellikle kapsam ve yöntemi açısından yeniden yapılandırma proje ve uygulamaları sürekli gündemdedir.
Dinamik ve gelişmeye açık bir yapıya malik sosyal güvenlik sistemlerinin kapsam ve niteliği sürekli daraltılmakta, değiştirilmekte ve özellikle gelişmekte olan ülkelere sosyal güvenliğin evrimini tamamlatmaya yönelik neo-liberal politikalar sürdürülmektedir. Sosyal güvenliğin toplumsal bütünlüğü ve dayanışmayı sağlama gibi önemli bir niteliğinden rahatsız olan bu düşünce yapısı ulus devleti bu alandan el çektirerek sosyal güvenliği serbest piyasa toplumuna terk ederek ve bireysel yapılanmayı öne çıkarmaktadır.
370
GÜZEL, age. s. 46 371 GÜZEL, age. s. 42 372 GÜZEL, age. s. 173
İKİNCİ BÖLÜM
SОSYАL GÜVENLİK SİSTEMİNİN GENEL YAPISI
I. SOSYAL GÜVENLİĞİN TARİHSEL SÜRECİ VE MODELİ