O primeiro passo para a formulação das políticas públicas é dado, dentro da formulação do plano, pela definição e hierarquização dos objetivos e pela definição preliminar das diretrizes a serem buscadas. Esses objetivos são definidos a partir da definição dos prazos para a consecução das metas instituídas, como constituindo-se de objetivos para a resolução de problemas estruturais e conjunturais. Isto envolve: a) a fixação de níveis absolutos de crescimento a serem buscados ou metas; b) a determinação de taxas de variação (por exemplo: do produto, da renda) que se adequem às necessidades da população e à disponibilidade de recursos e c) a indicação dos limites a serem
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aceitos como factíveis para o desenvolvimento e evolução das variáveis (como da inflação, do nível de emprego)59.
É relevante definir-se, nesse momento, as considerações sobre esses prazos, de acordo com o seu atrelamento a determinantes próprios à natureza da temporalidade do problema, mas também a determinantes legais. Os problemas conjunturais podem se referir, de acordo com a natureza do problema, a metas de curtíssimo prazo para os impactos e resultados da aplicação da política econômica, que se estendem desde efeitos imediatos, ou que se fazem sentir em três ou seis meses, por exemplo. Porém, do ponto de vista da gestão do planejamento, é comum determinar-se no plano, metas a serem cumpridas em um curto prazo correspondente a um ano, que são atreladas ao Orçamento anual elaborado pela esfera governamental em questão. O plano anual, na maior parte das vezes, constitui-se num instrumento operativo resultante do desdobramento das metas plurianuais fixadas em um prazo maior.
O médio prazo, portanto, corresponde ao prazo total para fins de implementação, revisão e controle do plano e é atrelado à duração da gestão governamental, com duração de 4 a 5 anos. No entanto, nem sempre o início do período de implementação dos planos plurianuais de médio prazo correspondem ao início da gestão. No Brasil, por exemplo, os planos plurianuais entram em funcionamento um ano após o início da gestão e são elaborados com metas definidas para um ano após o término daquela gestão.
Finalmente, os planos de longo prazo, cujos objetivos são definidos para a resolução de problemas estruturais e cujas metas e resultados são estabelecidos para várias gestões, compreendendo períodos de 10 a 20 anos, por exemplo, visam uma perspectiva mais ampla de desenvolvimento e oferecem um padrão de referência para os planos de médio e curto prazo. Por exemplo, o investimento em uma barragem que deverá aumentar o potencial energético de uma região porém que o prazo de construção é de 10 anos, ou a erradicação do analfabetismo de um país, que pode ser um objetivo para vários períodos de gestão.
De qualquer forma, é necessário enfatizar-se as inter-relações encontradas entre os prazos em grande partes das metas estabelecidas. Por exemplo, as metas anuais podem ser
intermediárias para a consecução de um objetivo de médio ou longo prazo e as de médio prazo, muitas vezes, atendem a objetivos que extrapolam o período de gestão, como vimos.
Em todos os períodos dos horizontes de tempo, é necessária a observação de requisitos de consistência entre os objetivos e metas. Assim, no longo prazo, a aplicação de testes de consistência geral entre programas básicos de desenvolvimento evita caminhos conflitantes na aplicação de políticas econômicas. No médio prazo, os requisitos de consistência referem-se à determinação das proporções estáticas e dinâmicas estruturais básicas a serem atingidas. Finalmente, no curto prazo, a consistência visa assegurar o equilíbrio econômico corrente.
Após a definição dos objetivos a curto, médio e longo prazos, a etapa seguinte da formulação do plano consiste na elaboração de programas, definindo separadamente a programação para o setor público e a programação indicativa para o setor privado. A passagem da hierarquização dos objetivos para a definição dos programas de ação compreende a formalização das diretrizes econômicas estabelecidas, o que pode ser delimitado por meio de várias alternativas60:
a) Definição da estratégia global de desenvolvimento, definindo diretrizes para o controle indireto do governo sobre alguns elementos, como política salarial, fiscal, cambial, de preços, entre outras;
b) Definição do orçamento anual ou plurianual de investimentos, com metas de produção para alguns setores mais dependentes de investimentos governamentais;
c) Programação dos investimentos do setor público, determinando as prioridades e com indicações das prioridades para o setor privado, através de incentivos, visando à coerência com os programas públicos e definindo setores estratégicos para o desenvolvimento nacional;
d) Definição de metas para o desenvolvimento sócio-econômico, normativas para o setor público e indicativas para o privado. Complementam essas metas, a programação
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de medidas de intervenção através dos instrumentos fiscais, cambiais e monetários; é introduzida a dimensão regional dos investimentos;
e) Programação de metas globais vinculadas às situações-problemas, com sua desagregação setorial e indicação das que serão executadas pelo setor público e as esperadas a serem buscadas pelo setor privado. Esses programas definem a estratégia de execução das metas e os meios aos quais o governo recorrerá (controles, instrumentos fiscais, cambiais e monetários).
A definição da alternativa a ser adotada tem se diferenciado nos diversos países, de acordo com a prioridade sobre o objetivo de desenvolvimento econômico dos países menos desenvolvidos (que revelam a utilização mais freqüente das quatro primeiras) ou dos países mais avançados (que tem recorrido à última alternativa com maior freqüência). Porém, em qualquer uma das alternativas, a etapa seguinte, fundamental e indispensável do processo é a realização de testes de coerência que visam à remoção de inconsistências entre meios e fins, e de pontos de estrangulamentos entre as diferentes metas para os diversos setores da economia. Esses testes procuram detectar os pontos de conflito entre as metas e também entre os esperados resultados das políticas econômicas, o que examinaremos com mais detalhe quando tratarmos dos instrumentos da política econômica.
A etapa final da determinação da programação econômica consiste na verificação da viabilidade operacional dos programas; essa viabilidade se prende à possível interferência das instituições jurídicas e políticas, a condições técnicas, tecnológicas e demais operacionais da implementação da programação, à capacitação ou qualificação das pessoas envolvidas na execução da programação, à disponibilidade de recursos materiais e financeiros para a complementação dos programas e à aceitação da sociedade e capacidade de envolvimento nos planos. Apenas após os testes de coerência, detecção e eliminação de conflitos e pontos de estrangulamentos verificados antes da implementação e a verificação da viabilidade operacional, é que o processo atinge a etapa de execução efetiva do plano via intervenção na realidade econômica vigente.
A última etapa do esquema metodológico para a programação econômica se refere à implementação prática das políticas e dos programas definidos teoricamente. O primeiro passo, nessa etapa, é a criação de um sistema de organização e controle para a operacionalização dos programas, ou seja, a montagem uma infra-estrutura de órgãos técnicos e administrativos específicos (através da utilização do aparato institucional existente ou da criação de novas instituições), encarregados da execução e de fornecer o apoio logístico para o setor público e privado.
No entanto, os bons resultados da implementação dos programas estão sujeitos à colaboração dos agentes envolvidos neles, tanto os fornecedores quantos os consumidores dos bens e serviços propostos para a economia. Essa aceitação, a conscientização sobre as prioridades e a participação na busca de resultados satisfatórios são buscadas pelos planejadores, por meio da difusão e divulgação dos objetivos e metas dos programas fixados, das intenções e resultados esperados pelo governo. A implementação dos programas é acompanhada passo a passo, por meio das técnicas de controle anteriormente fixadas, tanto com relação às metas globais, quanto às setoriais e regionais, até o nível de projetos. Os possíveis desvios dos cursos previstos para os programas são corrigidos constantemente durante todo o processo, sendo freqüente a revisão de metas e dos caminhos da política econômica, como analisaremos posteriormente, quando tratarmos dos instrumentos de políticas econômicas.