Yerel Meclis Sistemi: Feodal Egemenliğin Yeni Aracı

Mali reformun uygulanmasına merkezin kesin denetiminde bulunan yerlerde (Edirne, Bursa, Ankara, Aydın, İzmir, Konya, Sivas) başlanmış, sancaklara “muhassılı emval” adı ile doğrudan hükümetçe atanan kimseler gönderilmişti.⁴¹⁴ Meclisi Vala tarafından 25 Ocak 1840’da hazırlanan nizamname ile muhassılların atanma ve çalışma usulleri belirlenmişti.⁴¹⁵ Buna göre muhassılların atandıkları sancak merkezlerinde birer meclis -Muhassıllık Meclisleri- oluşturulması kararlaştırılmıştı.⁴¹⁶ Mali reform gereğince vergiye esas olacak emlak ve nüfusun sayımının yapılması, çeşitli adlarla alınan vergiler yerine, herkesin gücüne göre belirli ölçüde tek bir vergi ödemesi öngörülmekteydi. Bundan sonra her türlü gelir, doğrudan doğruya merkezi hazine adına toplanacak ve giderler de buradan karşılanacaktı. Daha önce de değindiğimiz gibi, Tanzimat yönetiminin gerçekleştirmek istediği mali reform, II. Mahmut döneminde başlayan birtakım yeni uygulamalara dayanmaktaydı. Örneğin, iltizamla yönetilen hazine gelirlerinin bir bölümü Tanzimat’tan

411 II. Mahmut döneminde mülki idarede yapılan asıl yenilik, köy ve mahalleler için muhtarlıkların kurulması olmuştur. Yaşar Yücel, “Osmanlı İmparatorluğu’nda Desantralizasyon…”, s. 697.

412 Halil İnalcık, mali ıslahatın Tanzimat’ın temelini oluşturduğunu ve idari reformların mali merkeziyetçiliği kurmaya yönelik araçlar olarak kullanıldığını söylemektedir. Halil İnalcık, “Tanzimatın Uygulanması ve Sosyal Tepkileri”, Belleten, 28/112, Ekim 1964, s. 627.

413 Engelhart, a.g.k., s. 106.

414 Musa Çadırcı, Tanzimat Döneminde Anadolu Kentler…s. 209.

415 Bu nizamnamenin yeni harflerle tam metni için bkz: Reşat Kaynar, Mustafa Reşit Paşa ve Tanzimat, TTK, Ankara 1991, s. 237-245.

416 Bu meclisleri Fransız departement meclislerine benzeten Ubicini, bunları Gülhane Hattı Şerifi’nin Türkiye’ye getirdiği en liberal kurumlardan biri olarak nitelendirmektedir. Letters On Turkey, Fransızca’dan çeviren Lady Eastcope, Londra 1856, s. 31’den aktaran Halil İnalcık, “Tanzimatın Uygulanması ve Sosyal Tepkileri”, s. 627. Muhassıllık meclislerinin kurulması, üyeleri, görevleri ve faaliyetleri Musa Çadırcı tarafından kapsamlı bir şekilde incelenmiştir: Musa Çadırcı, Tanzimat Döneminde Anadolu Kentleri'nin….,s.

212-218.

önceki yıllarda doğrudan alınmaya başlanmış ve 1830 genel nüfus sayımından sonra mal-mülk yazımı yapılmıştı. Bir başka deyişle ‘mali reform’ düşüncesi Tanzimat’ın ilanıyla birlikte birdenbire ortaya çıkmamıştı.

Muhassıllık meclislerinin, haftada iki üç gün toplanarak, vergilerle diğer bölge sorunlarını belirli kurallara göre tartışıp karara bağlaması ve uygulamaya koyması öngörülmekteydi. Bu meclisler muhassıl başkanlığında iki katip, kadı/naib, müftü, subay ve yöre ileri gelenlerinden dört kişi olmak üzere toplam on üyeden oluşmaktaydı. Bölgede Müslüman olmayan halk bulunması durumunda, onları temsilen metropolit ve kocabaşlarından iki kişinin de meclise üye olması kararlaştırılmıştı. Muhassılın oturduğu sancak merkezi dışında kalan yerlerde ise küçük meclisler oluşturulacak, bu meclislere muhassılın vekil olarak atayacağı kimseler başkanlık edecekti. Küçük meclisin üyeleri müftü, naib ve ileri gelenlerden oluşacaktı. Köylerde ise büyüklüklerine göre bir veya iki muhtar seçilecek, bunlar imamla birlikte köyü ilgilendiren konuları görüşüp, karara bağlayacaklardı. Müslüman olmayan köylerde ise işler kocabaşılar aracılığıyla yürütülecekti. Küçük meclislerde ve köylerde alınan kararlar, muhassıllık meclislerinin onayından geçtikten sonra yürürlüğe konulacaktı. Sancak merkezleri dışında kalan kasabalarda oluşturulan küçük meclisler, kısa bir süre sonra, 1841 yılı sonlarında kaldırılmıştır.⁴¹⁷ Bir yıllık uygulamanın vergi gelirlerinde azalmaya neden olması ve giderlerin artması, kaldırılmaya gerekçe olarak gösterilmiştir.

Tanzimat’ın ilanından sonra kurulan yerel meclis sistemi, merkez ve taşra egemenlerinin ilişkilerinin yönünü belirlemiştir.⁴¹⁸ Önceki dönemde padişah beratı ile tek tek bireylere (mültezim, voyvoda, mütesellim, vb) dağıtılan yerel egemenlik, bu kez meclisler içinde bir sınıf tarafından kullanılmak üzere veriliyordu. Böylece feodal rantın merkezi feodal beyler ile yerel feodal beyler arasında yeniden bölüştürülmesi sağlanıyor;

yerel meclisler de bu değişimin kurumsal araçları olarak geliştiriliyordu. Yerel meclislere üye seçilebilmek için o bölgenin tanınmış, emlak sahibi, memleket ahvaline vakıf kişilerinden olmak gerekiyordu ki bu özelliklerin aranması bunlara sahip olmayanların

417 Stanford Shaw, 1841 yılı Ocak ayında Avrupa ve Asya topraklarında 41 muhassıllık meclisi ve 580 küçük meclis bulunduğunu söylemektedir.

418 Birgül A. Güler, Yerel Yönetimler, s. 74-83.

meclislerde temsil edilememesi anlamına geliyordu.⁴¹⁹ Böylece meclis sistemi, bireysel ayrıcalıkları sınıf ayrıcalığına dönüştüren bir mekanizma olarak işlev görecekti.

Bu dönemde Osmanlı devleti, anayasa arayışına girmiş, aydınlanmış bir monarşidir.

Yerel meclis sistemi de bu monarşinin merkezileşme çabasından doğmuştur.⁴²⁰ Yerel meclislerin kurulması, güçler dengesinin baskısı altında, tamamen bürokrasinin tek taraflı tasarrufu ile gerçekleştirilmiştir: “…yerel meclisler, feodal yerel beyler, büyük tefeci ve tüccarlar için bir lütuf değil, tam tersine geleneksel egemenlik araçlarından, kısmen feodal sömürü ve yönetim yöntemlerinden vazgeçmeleri demekti. Yerel meclisler yalnızca bu kesimler içindi; dolayısıyla bu yeni kurumu lütuf olarak karşılayacak başka bir toplumsal zümre yoktu; hele geniş üretici kitle açısından yerel meclislerin hiçbir anlamı yoktu.”⁴²¹ Kısaca bu meclisler, ‘yerel halkı’ yönetime katmak ya da ‘yerel yönetimi güçlendirmek’

gibi bir demokrasi idealine ulaşmak için kurulmamıştı.⁴²² Tanzimat’la birlikte gündeme gelen yeni bir mali sistemin uygulama aracı olarak doğan yerel meclisler, kısa süre sonra mevcut yönetim sistemine entegre olmuştur. Yerel meclis sistemi, devletin egemen toplumsal güçlerden oluşmuş parçası olarak, devletin toplumsal temelini meydana getirmiştir. Yerel meclis üyeleri, doğrudan doğruya hazineden para almanın yanı sıra, kendileri vergi salma yetkisine sahiptir. Böylece büyük toprak sahipleri ile tefeci-tüccar-sarraflar gayri müslim ya da müslim ayırımı olmadan, yerel meclis üyesi olarak bütçeyi denetleme ve yerel halka vergi salma yetkisini kullanmışlardır.

Tanzimat öncesi yönetim düzeninin içinden gelen kişiler, yeni düzende meclis üyesi kimlikleriyle, güçlerini sürdürecektir. 18. yüzyılda taşraya egemen olan ayanların çocukları ile torunları, 1840’dan sonra yerel meclislerin üyesi olarak karşımıza çıkacaktır. Örneğin 18. yüzyıldan beri Orta Anadolu’da yönetimi fiilen elinde bulunduran, çeşitli ayaklanmalara ve yolsuzluklara karışmış olan meşhur Cebbarzade ailesi, Yozgat meclis

419 “Bu nitelikteki kimselerin mahkemeye gidip, isimlerini deftere yazdırmaları, köyler halkının toplanarak aralarından beşer kişiyi kura ile seçip sancak merkezine göndermeleri, kaza halkının da kendi arasından emlak sahibi ve iktidar erbabından olanların da aynı şekilde toplanarak, büyük şehirlerde 50, orta büyüklükteki yerlerde 30, küçük kasabalarda ise 20 kişiyi temsilci seçip görevlendirmeleri kuralı getirilmiştir. Bunlar arasından kura ile meclis üyelerini seçecek kimseler belirlenecektir. Bunların da bir araya gelerek asıl üyeleri saptamaları gerekiyordu.”

420 İngiltere, Fransa ve Rusya’da da aydınlanmış monarşiler merkezileşebilmek için yerel meclis sistemini kullanmışlar, bireysel ayrıcalıklara son verip, bu ayrıcalıkları sınıfa devretmek üzere hareket etmişlerdi:

Birgül A. Güler, Yerel Yönetimler: Liberal Açıklamalara Eleştirel Yaklaşım, TODAİE, Ankara 1998.

421 A.k., s. 69.

422 Halil İnalcık, 18. yüzyılda kurulan ayan meclislerinin bile yerel yönetimin güçlendirilmesinde önemli bir rol oynadığını belirtiyor.

üyeliklerini de ele geçirerek, taşradaki gücünü yeni düzende de korumuştur.⁴²³ 1850 tarihli Vidin isyanı sonrasında yapılan soruşturmada, meclise ağaların hakim olduğu, memurları, kadı ve müftüyü kendilerine uydurarak, valinin otoritesini sıfıra indirdikleri söylenmiştir.

Ziya Paşa da, Tanzimat’ın derebeyliği yalnızca sözde kaldırdığını, taşranın her yerinde derebeyliğin başka isimler altında devam ettiğini belirtmektedir. Paşa’ya göre eskinin derebeyi konsolos, meclis üyesi, vücuhu belde kimliğiyle, servet ve nüfuz sahipliğini korumaktaydı. 1841’den sonra büyük toprak sahipleri, Tanzimat’ın mülkiyet anlayışından yararlanarak, miri araziyi daha yoğun bir şekilde tasarrufları altına aldıkları gibi, bir taraftan da yerel meclislere hakim olduklarından İstanbul’dan gelen emirleri de kendi bildikleri gibi uygulamışlardır. İltizam sisteminin imparatorluğun sonuna kadar devam ettiği de göz önünde bulundurulursa, ayan yerel ekonomide belirleyici role sahip olma gücünü 20. yüzyıla kadar korumuştur.⁴²⁴

Muhassıllık örgütünün kurulmasıyla, imparatorluğun kuruluşundan beri hem mali hem de idari-askeri görevler yüklenmiş olan vali, sancakbeyi ve daha sonra da mütesellimlerin mali yükümlülükleri kalmamış bulunuyordu. Vergi toplama işinin merkezden atanmış muhassıllara bırakılması, teorik olarak pek çok soruna çözüm olacak gibi görünmekle birlikte, uygulamada başarısız olmuştur. Muhasılların göreve başladığı 1840-1841 yıllarında, hazine gelirlerinde büyük azalma görüldüğü, hatta hasılatın miktarının dahi tam olarak saptanamadığı söylenmektedir. Nitekim 1842 yılında muhassıllık kaldırılarak, vergi toplamada yeniden eski usule dönülmüştür.⁴²⁵ Eyaletlerin mali sorumluluğu, müşirlere (valilere) yeniden verilmeyerek, bu iş defterdarlara bırakılırken, sancaklarda mali işler kaymakamlara verilmiştir. Çadırcı, başarısızlığın nedenini, bilgisizlik, ulaşım güçlükleri, uzun yıllardır hazineye hiç vergi ödememiş olanların çıkardıkları zorluklar ve çeşitli şikayetlere bağlamaktadır.⁴²⁶ Gerçekte iltizam sisteminin kaldırılması, yerel feodal beyler ile tefecilerin feodal ranttan aldıkları payı tehdit

423 Halil İnalcık, “Tanzimatın Uygulanması ve Sosyal Tepkileri”, s. 635-648; Musa Çadırcı, “Osmanlı İmparatorluğu’nda Eyalet ve Sancaklarda Meclislerin Oluşturulması (1840-1864)”, Yusuf Hikmet Bayur’a Armağan, Ankara 1985, s. 267.

424 Donald Quartet, a.g.k., s. 166.

425 Bu tarihten sonra sancak meclislerinin adı “küçük meclis” olarak değiştirilirken, eyalet merkezinde kurulan meclislere “büyük meclis” adı verilmiştir. Her iki meclis de bir arada genel olarak “memleket meclisleri” olarak anılmaya başlanmış, ancak yapı ve işleyişlerinde önemli bir değişikliğe gidilmemiştir.

Vergi toplanmasında yolsuzlukların devam etmesi, valilerin görev ve yetkilerinde yapılan değişikliklere rağmen eski sorunların sürmesi, meclislerle ilgili şikayetler nedeniyle, Tanzimat’tan on yıl sonra ülke yönetiminde yeni bir düzenlemeye gidilmiştir. Bu düzenleme ile büyük meclisin adı “eyalet meclisi” olarak değiştirilmiş, küçük meclislerin adı ise “sancak meclisi” olmuştur. Musa Çadırcı, “Osmanlı İmparatorluğu’nda Eyalet ve Sancaklarda …”, s. 265, 269.

426 Musa Çadırcı, Tanzimat Döneminde Anadolu Kentleri'nin…,s. 209-210.

ettiği için, sistem, kaldırıldıktan iki yıl sonra tekrar uygulamaya girmiştir. Tanzimat hareketinin büyük toprak sahipleri ile köylü arasındaki ilişkiye dokunmamış olması, bu kısa sürede toprak beyi ve zengin tüccarların bireysel ayrıcalıklara dayalı eski egemenlik biçimlerine dönmelerine olanak sağlamıştır. Sonuç olarak “Osmanlı’da 1840 yılında kurulan Batı tipi yerel yönetimler, liberal demokratik yaşamı geliştirmek bir yana, toprak sahibi soyluluğun ve büyük tüccarların egemenlik araçları olmuş; feodal ilişkilerin sürdürülmesi için gerekli koşulları sağlamlaştırmaktan başka bir işlev görmemişlerdir…bu işleve bir de sömürgeci güçlerin gereksindiği, üretim alanlarından liman kentlerine uzanan yarı sömürgeleşme sürecini hızlandırma işlevi eklenmelidir.”⁴²⁷