Bunun yanı sıra Osmanlı devlet yapısını konu alan pek çok çalışmada, 16. yüzyılın ortalarından 17. yüzyılın ortalarına dek İmparatorluğun has ile idare edilen dirlik düzeni topraklarındaki eyalet sayısının (25) hiç değişmediği belirtilmektedir.348 Eyalet sayısının imparatorluğun en köklü değişim sürecini yaşadığı bu yüz yıllık sürede aynı kaldığına ilişkin sav büyük olasılıkla Ayni Ali, Koçibey ve Sofyalı Ali Çavuş risalelerinin verdiği rakamlara dayanmaktadır. 18. yüzyıla ilişkin çalışmalarda ise eyalet sayısı yaklaşık kırk olarak verilmektedir.349 Verilen toplam sayılar içinde kimi zaman, Kırım Hanlığı, Mekke Eminliği ya da Eflak-Boğdan voyvodalıkları dahil edilmemektedir. Orhan Kılıç’ın incelediği defterlerden yola çıkarak 18. yüzyılın ilk yarısı için verdiği sancak sayısı yaklaşık olarak 235’tir.
16. ve 17. yüzyıla ilişkin rakamlar, Kanuni döneminden itibaren sancak sayısında önemli bir değişiklik olmadığını göstermektedir. Özellikle Türkiye Cumhuriyeti sınırları içinde kalan bölge özelinde düşünüldüğünde, günümüzde il ölçeğine denk düşen Osmanlı sancaklarının yüzyıllar boyunca hemen hemen aynı sınırlara sahip olduğu görülmektedir.
Verilen sayılardan da anlaşılacağı gibi, Osmanlı’da yönetsel bölümleme esas olarak eyalet ölçeği itibariyle önemli değişikliklere uğramıştır. Bu nedenle, belirli bir tarihteki örgütlenmeyi ele alıp bunu “Osmanlı İdare Teşkilatı” olarak göstermek veya bu teşkilatı başka dönemler için de geçerli saymak mümkün değildir.350
edildiği bir süreç değildir. Aksine bu politika Osmanlı bağlamında, belli koşulların etkisiyle aracıların hızla çoğalmasına neden olacaktır.
Tımar sisteminin gelişip serpilerek önemli bir askeri gücün kaynağı haline geldiği klasik çağda, tımar sahiplerinin doğrudan bağlı olduğu sancakbeyleri ile beylerbeyleri eşgüdüm ve denetimin sağlanmasında hayati bir rol oynuyorlardı. Tımar sisteminin çözülmesiyle birlikte sancakbeylerinin önemi azalmış ve nakit ihtiyacı giderek artan devlet, sancakbeyini devre dışı bırakmıştır. Bu değişimin oldukça açık ve basit bir nedeni vardır: Yeni düzende devletin siyasi ihsan ya da iltizam olarak dağıtabileceği gelir kaynaklarını tüketen gereksiz kişilerin saf dışı bırakılması gerekmektedir.352 Bir üst birim olan beylerbeyilikler eskisinden de kuvvetli askeri birimler haline gelince, devlet sancağın çözülmesinden hiçbir zarar görmemiştir. Beylerbeyilikler, seferlere götürecekleri paralı askerlerden oluşan büyük birlikler oluşturunca, devletin taşradaki askeri ihtiyaçları büyük ölçüde beylerbeyiler tarafından karşılanır olmuş, bu da sancakbeyine yapacak fazla bir iş bırakmamıştır. 17. yüzyılın ilk yarısında, tımar sisteminden sonra taşrayla ilgili en büyük sorun beylerbeyinin istikrarını sağlamaktır. Bu yüzyılda gerçekleştirilen ıslahat programı çerçevesinde beylerbeylerine ekonomik krizi atlatmaları için çeşitli seçenekler sunulurken, taşra hiyerarşisinin daha az önemli mensupları yavaş yavaş saf dışı bırakılmıştır. Taşradaki yeni işbölümünün esas kurbanı ise sancakbeyleri olmuştur.
16. yüzyıl sonlarına doğru taşra görevlilerinin dönüşümü “sistemlilikten kişiselliğe doğru bir geçiş” sergilemektedir.353 Döneme ilişkin atama kayıtları ile çeşitli gözlemler taşradaki değişimin boyutlarını ayrıntılarıyla göstermektedir. Bu çerçevede taşra görevlileri üzerine yapılmış en kapsamlı çalışmalardan biri Metin Kunt’a aittir. Kunt’un çalışması, tam da dönüşüm dönemi üzerinde, 1550-1650 yılları arasında yoğunlaşmaktadır. Kunt, Osmanlı taşrasındaki değişimleri anlamak için bu döneme ait tayin (tevcih) defterlerini inceleyerek, pek çok görevlinin mesleki çizgisini izlemeye çalışmıştır. Bu araştırmanın bulguları, değişimin boyutlarının anlaşılması bakımından oldukça önemlidir.354
352 Karen Barkey, a.g.k.,s. 79-86.
353 Yaşar Yücel, “XVI. XVII. Yüzyıllarda Osmanlı İdari Yapısında Taşra Ümerasının…”, s. 496.
354 Karen Barkey, Kunt’un yararlandığı belgelerden bazılarını kullanarak, genel olarak Anadolu Beylerbeyiliğine, özel olarak da Aydın ve Saruhan (Manisa) sancaklarına yapılan atamaları incelemiştir.
Barkey karşılaştırmalı bir yaklaşım sağlayabilmek için örnekleminde Doğu Anadolu ve Balkanlar’da bulunan oniki sancağa ilişkin atama kayıtlarına da yer vermiştir. Barkey de Kunt’un saptamalarına benzer sonuçlara varmıştır. Karen Barkey, a.g.k, s. 83.
Kunt, 16. yüzyılda, taşra görevliliğine atanma ve görevde yükselmeyi belirleyen başlıca dinamiğin bilgi düzeyi ve liyakat olduğunu belirtmektedir. Bu dönemde sarayda verilen merkezi eğitimin yanı sıra, taşrada da eğitimin devamına önem verilmektedir. Bir kimse taşra sisteminde en alt kademeden göreve başlayarak, zaman içinde yükselebilmektedir. Örneğin sınır eyaletlerindeki sancakbeylerinin, aynı eyaletteki daha düşük mevkilerden gelmesine önem verilmektedir. Döneme özgü önemli bir başka özellik, zeamet sahiplerinin % 67.8’inin sancakbeyi, sancakbeylerinin % 85.7’sinin de beylerbeyiliğe yükselmesidir. Buna göre 16. yüzyılın sonuna kadar beylerbeyi olabilmek için sancakbeyliğinden geçmenin, çok az istisna dışında genel bir kural olduğu görülmektedir.355 Sancakbeyi görevinin üstün önem ve prestijini belirten bu durum, 16.
yüzyılın sonuna doğru değişmeye başlamış, 17. yüzyıldan itibaren de merkezi yönetimden beylerbeyi görevine atananların sayısı artmaya başlamıştır. Merkezden gelenlerin içinde de doğrudan doğruya Enderun’dan çıkanların önemli bir sayıya ulaştıkları görülmektedir.
Kayıtlar bu dönemde zeamet sahiplerinin yalnızca % 25.4’ünün sancakbeyi, sancakbeylerinin de yalnızca % 26.9’unun beylerbeyi olduğunu göstermektedir.
Sancakbeylerinin yaklaşık yarısı, merkezi yönetimden gelirken, bunların sınır bölgelerine gönderilmemesi dikkat çekicidir. Bu durum, gerekli eğitimi almamış görevlilerin taşraya gönderilmesine ilişkin kaygıların hala hissedilmekte olduğunu ve böylece en azından sınır bölgelerinin saray çevresinin yol açabileceği hasarlardan korunduğunu göstermektedir.
Kunt, özellikle 1630’lardan itibaren beylerbeyiliğe yükseliş yolunda taşra düzeninden gelenlerin önünün daha da kapandığını belirtiyor.
Taşra görevlilerindeki dönüşümün bir başka boyutu, görevde kalma süreleri ile ilgilidir. 17. yüzyılda görev süreleri giderek azalmaya başlamış, üç yıl ya da daha fazla görevde kalanlara nadiren rastlanır olmuştur. Örneğin 1630’lu yıllarda beylerbeylerinin yaklaşık % 60’ı atanmalarından bir yıl sonra azledilmiştir. Beylerbeyilerin görevde kalma sürelerinin azalması, sık sık yer değiştirmeleri ve uzun süreler boyunca atanmadan, beklemede kalmaları (feragat dönemi) fazladan birtakım kaynaklara ihtiyaç duymalarına neden olmuştur. Böylece bazı sancaklar, beylerbeylerine feragat dönemlerinde gelir sağlamak amacıyla arpalık olarak verilmiştir.356 Özellikle 1627’den sonra yüksek yönetim
355 Metin Kunt, a.g.k., s. 80-81.
356 Feragat dönemlerinde gelir sağlamanın bir yolu da ticarete atılmak ya da benzeri kârlı işlere girmektir. Bu
“müteşebbis yönetici zümre”nin en ünlülerinden biri 1654’te sadrazam olan ve devrin en zenginlerinden biri olarak bilinen Derviş Mehmed Paşa’dır. Paşa’nın tarım, fırıncılık, koyun ticareti, lüks mal ticareti vb faaliyetleri olduğu bilinmektedir. Derviş Mehmed Paşa, “siyasal ve ekonomik gücün birbirini tamamladığını,
kademelerinde görev alanların sayılarındaki artış, bunlardan bir bölümünün rütbelerine uygun iş bulamamalarına yol açmıştır. Vali olmaları gerekirken kendilerine boş eyalet bulunmadığı için görev verilmeyen birçok bey ve paşaya, bazı sancakların geliri arpalık olarak verilmiştir. Çoğu kez, rütbeleriyle uygunluk göstermeyen bu görevlere kendileri gitmeyen bey ve paşalar, adamlarından birini göndermeyi tercih etmişlerdir.357 Kimi durumlarda da, vezir rütbesinde bulunanlara asıl görevleri yanı sıra ek bir gelir olmak üzere, bazı sancakların yönetimi bırakılmıştır.358 Vezirler de çoğunlukla yerlerine bir başkasını yollamışlardır. Sancaklara gönderilen görevliler, mali ve idari işleri yürütmekte, karşılık olarak da gelirin bir kısmını kendilerine almaktaydı. Çadırcı, bu sistemin 18.
yüzyılda yerleştiğini ve birçok sancağın arpalık olarak vezir vekillerince yönetilir olduğunu belirtmektedir. Önceleri ‘müsellim’ ya da ‘kaymakam’, daha sonra da ‘mütesellim’ [vergi tahsildarı] olarak adlandırılan bu vekiller, çoğunlukla o bölgenin ileri gelen ailelerine mensup kişilerden oluşmaktadır.359
Beylerin gelir kaynaklarının en büyük bölümünü oluşturan has gelirleri, 16. yüzyıl sonuna kadar tayin defterlerinde itinayla belirtilirken, 1580’li yıllarda has miktarlarının işlenmesinin ihmal edilmeye başlandığı, 17. yüzyıla gelindiğinde ise atama kayıtlarında hasların işlenmesinden vazgeçildiği görülmektedir. Kunt, bu değişikliği Osmanlı İmparatorluğu’nu sarsan enflasyon dalgasından sonra has gelirlerinin önemini kaybetmesine bağlamaktadır. Beylerbeylerinin, 16. yüzyıl sonundaki bunalımı atlatarak 17. yüzyılda enflasyonun etkisinin kat kat üstünde gelir sağladıkları görülmektedir. Bunda,
“has ve salyane dışında resmi tahsislerin artırılması, kapı mensuplarının devlet görevlerine girmeleri gibi devlet desteğinin yanında, adaletnamelerin önleyemediği kanun dışı bir paşanın siyasal gücünü ekonomik gücünü artırmakta kullanması gerektiğini, bunu yapmadığı taktirde ancak halka eziyetle masraflarını karşılayabileceğini savunmaktadır.” Metin Kunt, a.g.k., s. 85-92; 107-108.
357 Musa Çadırcı, Tanzimat Döneminde Anadolu Kentleri'nin…s. 11.
358 “Arpalık usulü ile tevcih, belirli bir görev karşılığı, geçimini sağlamak amacı ile görev yerinin dışında bir yerin gelirinin, bir devlet hizmetlisine tahsis edilmesi demekti. Vezirler, paşalar, sancakbeyleri ve dergahı ali çavuşları, müteferrikalar vb, arpalık üzere tımar tasarruf ederek, tasarrufları altındaki yerleri, kendi adlarına, başkalarının uhdesinde bıraktılar. Örneğin, 17. yüzyılda Ankara sancakbeyliğine Mustafa Paşa “ber vech-i arpalık” tasarruf etmek suretiyle getirilmiş ve kendisi hiçbir zaman sancakta bulunmamıştır. Sancağın güveninin sağlanması ve kendi adına tahsil edilen vergilerin toplanması işi, voyvodaların aracılığıyla yürütülmüştü.” Yaşar Yücel, “Osmanlı İmparatorluğunda Desantralizasyon..”, s. 677-678.
359 19. yüzyıla gelindiğinde, valiler de yönetimlerine verilen sancaklara mütesellim atamaya başlamışlardır.
Bu atama iki şekilde gerçekleşmektedir, birincisi geçici görevle başka yere giden valilerin, yerlerine birini mütesellim olarak bırakmalarıdır. (Daha önce bunlara kaymakam denirken, 19. yüzyıl başlarında mütesellim denmeye başlanmıştır) Mütesellimliğin bu türü geçicidir, nitekim görev süreleri, valilerin dönmesi ile son bulmaktadır. İkincisi ise eyalet valilerinin, yönetimlerindeki bazı sancaklara kendi kapı halkından güvendikleri birini ya da o yörenin ileri gelenlerinden birini mütesellim olarak atamaları şeklinde gerçekleşmektedir.
salgunlar” da etkili olmuştur.360 Bu dönemde kapularında binlerce levend toplanan beylerbeyileri, yalnız paşa sancağı halkından toplayacakları “salma”larla idare edemeyecekleri için, bütün sancakları dolaşmaya başlamışlardır.361 Yapılan araştırmalar 17. yüzyılda bir eyalet valisinin, parasal açıdan da daha önceki yüzyıllardaki meslekdaşlarına göre çok daha güçlü olduğunu ortaya çıkarmıştır. Bu değişimi gösteren çarpıcı örneklerden biri 1670 yılında Diyarbekir valiliğine atanan Ömer Paşa’nın resmi gelirinin boyutlarıdır.362 16. yüzyılda beylerbeyinin kendisine ayrılan haslardan elde ettikleri gelirler, bir milyon akçe civarındadır. Ömer Paşa’nın 1670-1671 arasındaki resmi gelirleri ise onaltı milyon akçeyi geçmektedir. Bu gelir artışını 16. yüzyıl ortalarından sonra gittikçe yükselen enflasyonla açıklamak mümkün değildir. Çünkü Osmanlı ülkesini sarsan enflasyonun oranı % 500’ü aşmamıştır, oysa Ömer Paşa’nın gelirleri, 1550’li yıllardaki bir Diyarbekir beylerbeyine göre % 1.600 daha fazladır. Görüldüğü gibi paşanın gelir artışı, enflasyon hızının üç katından da fazladır.
17. yüzyılda beylerbeylerinin merkeze karşı daha serbest bir konum kazandıklarını gösteren birçok ize rastlanmaktadır. Yüzyılın ortalarına doğru sancakbeyi atamalarında eyalet valilerinin daha fazla sözü geçmeye başlamış, bazı atamalar valilerin tavsiyesiyle yapılmaya başlanmıştır. Yine aynı dönemde valilerin yargılama yetkilerinin de arttığı bilinmektedir.363 Geniş yetkilerle donatılan ve iktisadi açıdan da güçlendirilen beylerbeyleri, bir süre sonra merkezi devlet kurumlarına bir alternatif oluşturmaya başlamıştır. Beylerbeyilik makamının elde edilmesinde, himaye ve akrabalık ilişkilerinin öne çıkmasıyla, bu görev zamanla ticari bir yatırıma dönüşmüştür. Böylece, “kendilerine ait gelir kaynakları, maiyetlerinden oluşan orduları ile gelecekte özerklik kazanmak için her şeyi olan, girişimci ve güçlü bir sınıf” doğmuştur. 364
360 Metin Kunt, a.g.k., s. 106.
361 Salgun veya salma reayadan istenen olağanüstü nakdi veya ayni vergilerdir ve genellikle hane başına belli miktarda arpa, buğday ve başka yiyecekler toplamaktan ibarettir. Osmanlı kanunları ancak olağanüstü durumlarda, memleket yararı için ve Padişah’ın özel emriyle bu gibi salgunlara müsaade etmiştir. Halil İnalcık, “Adaletnameler”, s. 69; Mustafa Akdağ, Celali İsyanları, s. 87.
362 Vezir Ömer Paşa, Diyarbekir Beylerbeyiliğinde, 30.11.1670-2.11.1671 tarihleri arasında görev yapmıştır.
Ömer Paşa’nın bu döneme ait gelir-gider hesaplarını gösteren muhasebe defterleri, Metin Kunt tarafından incelenmiştir. Metin Kunt, Bir Osmanlı Valisinin Yıllık Gelir Gider: Diyarbekir 1670-1671, Boğaziçi Üniversitesi, İstanbul 1981, s. 26-28.
363 Mustafa Akdağ, “Genel Çizgileriyle XVII. Yüzyıl Türkiye Tarihi”, s. 229-230.
364 Rhoads Murphey, beylerbeyliği mevkiinin artık “kutsal bir emanet olarak değil de, atama süresinde rüşvet ve caizeler için yapılan büyük masrafların görev süresince fazlasıyla telafi edileceği bir parasal yatırım olarak algılanmaya başladığını” belirtmektedir. Rhoads Murphey, The Functioning of the Ottoman Army under Murad IV (1623-1639): Key to Understanding of the Relationship Between Center and Periphery in
16. yüzyılda Osmanlı sultanı imparatorluğun her köşesindeki büyük-küçük görevlileri doğrudan doğruya tayin edip, her biri ile ilişkileri ayrı ayrı sürdürmektedir.
Diyarbekir beylerbeyi Ömer Paşa örneğinden anlaşıldığına göre, 17. yüzyılda ise sultan artık yalnızca eyaletin yönetiminde neredeyse tamamen serbest olan beylerbeyini muhatap kabul etmektedir. Paşa İstanbul’a caizesini gönderdikçe, sultanın gözü-kulağı kapıcıbaşını hoş tuttukça, kapı kethüdası yoluyla İstanbul’a sözünü duyurdukça, eyaleti içinde istediği dengeyi kurarak, istediği ile işbirliği yaparak görevini sürdürmektedir. Yetkileri artırılmış Osmanlı beylerbeyinin yerli ayanla işbirliği, 18. yüzyılda taşradaki siyasal dengelerin giderek değişmesine, ayanın kuvvetlenmesine yol açacaktır.
İnalcık bu süreçte, iki taşra görevlisinin - kadı ile defterdar – o güne kadar görülmemiş bir önem kazandığını belirtmektedir. Valilerin suistimalleri, kadıları destek sağlamak için ayanlara yöneltmiş, kimi zaman da ayanlar kadıları valilere karşı işbirliğine zorlamıştır. Ayanlar merkeze dilekçe ya da temsilci göndererek şikayet akıtmışlardır. Bu süreçte, kadıların yavaş yavaş ayanı ve yerel çıkarları temsil eden görevliler haline dönüştükleri görülmektedir. Daha dikkat çekici olanı defterdarlık kurumundaki değişimdir.
16. yüzyılın sonunda, vergi toplamakla görevli muhassılların taşrada geniş yetkiler elde ettikleri bilinmektedir. Klasik dönemde eyalet defterdarı olarak bilinen görevlinin işlevlerini üstlenen ve doğrudan hazineye bağlı devlet gelirlerinin (miri mukataa) toplanmasından sorumlu olan muhassıllar, defterdarlardan daha geniş yetkilere sahiptir.
1593-1610 yılları arasındaki savaş ve isyan dönemi sonunda, geleneksel olarak sancakbeyleri haslarına aktarılan belirli gelirlerin mukataa olarak hazineye aktarılmasına karar verilmesi, bu mukataaların muhassılların denetimine girmesine neden olmuştur.
Genişletilmiş yetkilerle güçlendirilen defterdarlık görevi ile birlikte mültezim ve mütesellim kurumları aracılığıyla işlerini yürüten bazı askeri yöneticilerin görevlerini de üstlenen, zamanla valilerin yetkilerinden bir bölümünü daha ele geçiren “muhassıl paşa”lar, 18. yüzyıl ortalarına gelindiğinde ayanlar arasından atanmaya başlamıştır. Bu dönemde bazı sancaklar, hem buranın hazine gelirlerini toplayan hem de yönetimini üstlenen muhassıllar tarafından yönetilmeye başlanmıştır.365 Örneğin, Mora, Saruhan, Menteşe ve Canik sancakları muhassıllık olarak idare edilmektedir.
Seventeeth-Century Turkey, Doktora Tezi, University of Chicago, 1979, s. 279’dan aktaran Karen Barkey, a.g.k., s. 83, 86.
365 Musa Çadırcı, Tanzimat Döneminde Anadolu Kentleri'nin…ı,s. 22; Orhan Kılıç, a.g.k., s. 13.
1726’da taşra görevlilerinin atanmasına ilişkin köklü bir değişiklik yapılmıştır. Buna göre beylerbeyliği, sancakbeyliği ve diğer idari görevlere yalnız kapıkulları (enderun halkı) arasından atama yapılması kuralından vazgeçilerek, bu görevlere her eyalet ve sancağın kendi içinden “itibarlı ve kudretli” kişilerin atanması öngörülmüştür. Mustafa Akdağ, Osmanlı tarihinde yeni bir çağ açan bu olayın, iktisadi, toplumsal ve siyasal sonuçları itibariyle büyük önem taşıdığını belirtmektedir. Böylece “zorba-ayan valilerin devlet idaresini kendi kişisel çıkarlarına göre etkilemeleri biçiminde ifadelendirilen durum kurulu düzen”e dönüşmüştür.366