T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SİYASET BİLİMİ ve KAMU YÖNETİMİ (Yönetim Bilimleri) ANABİLİM DALI

T.C.

ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SİYASET BİLİMİ ve KAMU YÖNETİMİ

(Yönetim Bilimleri) ANABİLİM DALI

DEVLETİN TOPRAK ÜZERİNDE ÖRGÜTLENMESİ:

TÜRKİYE’DE İLLERİN YÖNETİMİ

Doktora Tezi

Nuray Keskin

Ankara - 2007

T.C.

ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SİYASET BİLİMİ ve KAMU YÖNETİMİ

(Yönetim Bilimleri) ANABİLİM DALI

DEVLETİN TOPRAK ÜZERİNDE ÖRGÜTLENMESİ:

TÜRKİYE’DE İLLERİN YÖNETİMİ

Doktora Tezi

Nuray Keskin

Tez Danışmanı Prof. Dr. Birgül A. Güler

Ankara - 2007

T.C.

ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ SİYASET BİLİMİ ve KAMU YÖNETİMİ

(Yönetim Bilimleri) ANABİLİM DALI

DEVLETİN TOPRAK ÜZERİNDE ÖRGÜTLENMESİ:

TÜRKİYE’DE İLLERİN YÖNETİMİ

Doktora Tezi

Tez Danışmanı : Prof. Dr. Birgül A. Güler

Tez Jürisi Üyeleri

Adı ve Soyadı İmzası

... ...

... ...

... ...

... ...

... ...

... ...

Tez Sınavı Tarihi ...

İÇİNDEKİLER

Tablolar Listesi………...V

GİRİŞ………...1

Birinci Bölüm DEVLETİN TOPRAK ÜZERİNDE ÖRGÜTLENMESİ………..9

I. DEVLET - TOPRAK İLİŞKİSİNE YAKLAŞIM SORUNU………10

A. Devletin Antropolojisi………..11

1. Kana Dayalı Tanımlamadan Toprağa Dayalı Tanımlamaya Geçiş……….12

2. İktidarın Uygulandığı Yerde Çözümlenmesi: Temsiliyet Coğrafyası……….16

B. Siyasal Coğrafya ve Devletin Toprağı………..20

II. OSMANLI OLGUSUNA YAKLAŞIM………...28

A. Weberyen Analizler………..29

B. Feodalizm, ATÜT ve Kendine Özgülük Tartışmaları………..34

C. Tarihsel Açıklamalar Işığında Osmanlı Toplum Yapısı………...42

D. Sosyo-Ekonomik Gerçekliği İçinde Egemen Sınıfların Niteliği………..47

1. Osmanlı’da Askeri (Yönetici) Sınıfın Bileşimi………...47

2. Eşraf ve Ayanın Rolü………..52

3. Gayrimüslim Cemaat Sistemi………..53

III. CUMHURİYET OLGUSUNA YAKLAŞIM………....56

A. Devlet-Toplum Karşıtlığına Dayalı Tezlerin Eleştirisi………....56

B. Kapitalistleşme Süreci ve İktidar Savaşında Sınıflar………...62

C. Toprak Mülkiyetinin Niteliği ve Yarı-Feodal İlişkilerin Kapsamı………...67

İkinci Bölüm OSMANLI’DA TOPRAĞA DAYALI ÖRGÜTLENME ve DEĞİŞİM……….77

I. MERKEZİLEŞME SÜRECİNDE TOPRAĞA DAYALI ÖRGÜTLENME………77

A. Tarım Ekonomisinin Örgütlenmesi: Tımar Sistemi……….85

B. Sancak Esasında Yönetim………94

1. Beylerbeyiliklerin Kurulması………100

2. Toprağa Dayalı Örgütlenme Tarzı………104

C. Yönetimde Denge ve Denetim Sistemi: Taşra Görevlileri……….110

II. FEODAL GÜCÜN ADEMİ MERKEZİLEŞMESİ ve DEĞİŞİM………..117

A. Tımar Sisteminin Çözülüşü: İltizam Sisteminin Yaygınlaşması………127

B. Toprakta Yeni Düzenleme: Sancaktan Eyalete………..133

C. Taşra Görevlilerinin Dönüşümü………...138

D. Taşra Egemenlerinin Güçlenmesi………..144

III. YARI SÖMÜRGELEŞME SÜRECİ………152

A. II. Mahmut ve Tanzimat Merkeziyetçiliği……….158

1. Yerel Meclis Sistemi: Feodal Egemenliğin Yeni Aracı………161

2. Kaza Kademesinin Oluşturulması………...165

3. Eyalet ve Sancak Taksimatındaki Değişiklikler………167

4. Bitmeyen Sorun: Eyaletlerin Yönetimi………...171

B. Avrupa Islahat Programı: İmparatorluk Topraklarının Yeniden Örgütlenmesi………..174

1. Büyük Bölgeli Eyalet Sistemine Geçiş: Özerk Vilayetler………...177

2. Fransız Sistemi - 1864 Nizamnamesi: Algılar ve Gerçekler……….188

3. 1871 Vilayet Nizamnamesi ve Özerk Nahiye Modeli………...195

4. Anayasal Sisteme Geçiş: Ademi Merkeziyetçi Yönetim İlkeleri………..199

5. Osmanlı Toprak Bütünlüğünün Kaybedilmesi………..201

C. İkinci Meşrutiyet Uygulamaları………..206

1. 1913 Geçici Kanunu: Son Osmanlı Vilayet Düzenlemesi………208

2. Toprağa Dayalı Örgütlenmede ‘Müstakil Liva’ Modeli………...215

Üçüncü Bölüm ULUSAL BÜTÜNLEŞME SÜRECİNDE TOPRAĞA DAYALI ÖRGÜTLENME………...222

I. İL ÖLÇEĞİNİN ESAS ALINMASI ve YÖNETSEL KADEMELENME………..224

A. Müstakil Livalar Kurulması………....226

B. Osmanlı Vilayetlerinin Kaldırılması ve Yeni İdari Birimlerin İsimlendirilmesi………....236

C. Müstakil Liva – Mülhak Liva Ayırımına Son Verilmesi………....240

D. Yönetsel Örgütlenmenin Esasları: İşgalci Güçler, Aşiret - Azınlık Unsurları ve Asayiş Sorunu………..244

E. Mülkiye Teşkilatında Islahat Çalışmaları: İl Sayısının Azaltılması………....251

F. Aşiret Düzenine Karşı Doğu’da İl Sayısının Artırılması………....263

G. İl Kademesinin Altındaki Yönetsel Bölünüş: İlçe ve Bucaklar………..267

H. 1940’lı Yılların Sonu: Yönetsel Kademelenmenin Tekrar Gündeme Gelmesi………..278

I. Yönetsel Bölümleme Ölçütleri………...284

II. VALİLİK KURUMU ve İL YEREL YÖNETİMİ DENGESİ………...288

A. Yetki Genişliği ve Görevler Ayrılığı: Anayasal Yönetim İlkeleri……….290

B. Devlette Merkeziyetçi Örgütlenme: 1929 Vilayet İdaresi Kanunu………297

C. Yeni Dünya Düzeninde Ulusal Kalkınma: 1949 İl İdaresi Kanunu………...302

D. Merkezin İzdüşümü: İl ve İlçe İdare Kurulları………...312

E. Merkezileşme Sürecinde İl Özel İdarelerinin Rolü……….317

III. İL ESASINA AYKIRI UYGULAMALAR……….325

A. Maarif Eminlikleri (Eğitim Bölgeleri): 1926-1931………325

B. Umumi Müfettişlikler: 1927-1948………..329

1. 1921 Anayasası’nda Umumi Müfettişlikler: Merkezileşme Mekanizması………...329

2. Osmanlı Eyalet Sistemine Dönüş Tartışmaları………..332

3. Umumi Müfettişliklerin Kurulması………...336

4. Umumi Müfettişliklerin Yönetsel Kademelenmedeki Yeri………..341

5. Umumi Müfettişliklerin İktisadi Boyutu………...346

6. Umumi Müfettişliklerin Sonu………349

C. Merkezi Yönetimin Taşra Örgütleri: Bölge Müdürlükleri………..352

Dördüncü Bölüm KÜRESEL KAPİTALİZME UYARLANMA SÜRECİ ve DEĞİŞİM……….358

I. DEĞİŞİMİN DİNAMİKLERİ: KÜRESEL SERMAYENİN SÖZCÜLERİ………...363

A. Dünya Bankası: Yerelleşme Politikası………...364

1. Dünya Bankası’nın Yerelleşme Tanımı………371

2. Bakanlıkların Yerelleşmesi………...375

B. Avrupa Birliği: Yerellik ve Bölgeselleşme……….378

1. Yerellik İlkesi: İdari ve Mali Özerklik………..379

2. AB Bölgeselleşmesi………..385

C. Birleşmiş Milletler ve OECD Katkısı……….391

II. MÜLKİ İDARE SİSTEMİNDE DEĞİŞİM………393

A Yönetsel Kademelenmede Değişim: İl ve İlçe Sayılarının Artırılması………...395

B. Yerellik İlkesi’nin İnşası: İl Özel İdarelerinin Yeniden Düzenlenmesi………. 402

1. İl Genel Yönetiminin Kaldırılması………....406

2. Mülki İdare Sistemine Yeni Tanım: İçişleri Bakanlığı’nın Taşra Teşkilatı………..414

3. İllerin Özerk Yönetimi………...420

C. Devlet Örgütlenmesinin ‘İl’ Temelinden ‘Bölge’ Temeline Taşınması………429

1. Bölge Yönetimi Arayışları………430

2. Yönetim – Hizmet Ölçeğinde Büyüme: Birlikleşme………437

3. Bölge Yönetişimi Karşısında İllerin Geleceği………..442

III. YÖNETİŞİMCİ İKTİDAR VE YENİ MERKEZİLEŞME………...449

SONUÇ………457

KAYNAKÇA………..466

ÖZET………...480

ABSTRACT………481

TABLOLAR LİSTESİ

Tablo: I.1. Osmanlı Toprak Dağılımı, 1913……….68

Tablo: II.1.Toprağa Dayalı Örgütlenme Biçimleri……….104

Tablo: II.2. 16. ve 17. Yüzyıllarda Kürt Bölgelerinin İsimlendirilmesi……….134

Tablo: II.3. 16. ve 17. Yüzyıllarda Osmanlı İmparatorluğu’nda Yönetsel Bölünüş………..137

Tablo: II.4. 1864 ve 1870 Düzenlemelerinden Sonra Kurulan Vilayetler……….187

Tablo: III.1. Ulusal Sınırlar İçinde Kalan Topraklar………..227

Vilayet – Mülhak Liva – Müstakil Liva Sayıları Tablo: III.2. Vilayetlere Dair Taksimatı Mülkiye Cetvellerinin Fihristi (1927)……….260

Tablo: III.3. 1921-1980 Döneminde Yönetsel Kademelenme………267

İl, İlçe, Bucak Sayıları Tablo: III.4. Bucaklara Bağlı Köy ve Kasaba Grupları (1965)………...278

Tablo: III.5. 1926 Yılında Kurulan Eminlik Mıntıkaları ve İl Maarif Müdürlükleri………..328

Tablo: III.6. Umumi Müfettişlik Bölgeleri ve Kapsadıkları İller (1921)………333

Tablo: III.7. Umumi Müfettişlikler ve Kapsadığı İller (1927-1947)………...341

Tablo: IV.1. Kapitalist Ekonominin Ulusal ve Küresel Bütünleşme Süreçleri………...360

Tablo: IV.2. Bölgesel Kalkınma Programları İle Sınır-Ötesi İşbirliği Programları’nın Yürütüldüğü Bölgeler………..390

Tablo: IV.3. On Yıllık Dönemler İtibariyle İl, İlçe, Bucak Sayılarındaki Değişim………396

Tablo: IV.4. 1980-2007 Döneminde İl, İlçe, Bucak Sayılarındaki Değişim………...398

Tablo: IV.5. Bölge Valiliklerinin Merkezleri ve Kapsadıkları İller………...433

Tablo: IV.6. Türkiye’de Yönetim Bölümleri………...451

GİRİŞ

Bu çalışmanın sorunu, devletin toprağa dayalı örgütlenme tarzındaki değişimi açıklamaktır. Konunun belirlendiği günlerde, Türkiye’de kapsamlı bir kamu reformu dalgası başlamıştı. Ard arda gündeme gelen yasa taslakları, 1980’lerin başından itibaren, dış kredi-faiz sarmalı üzerinden yürüyen neoliberal reform sürecinin ikinci aşamasını oluşturuyordu. İktisadi ve mali liberalizasyon politikalarının uygulandığı ilk aşamada devletin ekonomik ve mali alanlardaki varlığı ile yönetimi büyük ölçüde ortadan kaldırılmıştı. Yönetsel ve siyasal liberalizasyon politikalarından oluşan ikinci aşama, üniter ve sosyal devleti çözerek ilerlemeye başladı. Ülke gündemini kasıp kavuran reform metinleri, birkaç yıl içinde yasalaştı. Cumhuriyet’in temel örgütlenme ilkeleri; Anayasal hükümlere, Cumhurbaşkanlığı makamından yükselen itirazlara, yargı sürecinde bekleyen çeşitli davalara – verilen kararlara ve toplumsal muhalefete rağmen köklü bir dönüşüme uğradı. Süreç günümüzde de devam etmektedir.

Neoliberal reform dalgası, yerli politika oluşturma süreci içinde doğmamış, ülke gündemine politika transferi sürecinin ürünü olarak girmiştir. Politikanın sahibi; IMF, Dünya Bankası, OECD gibi uluslararası örgütler ile Avrupa Birliği ve ABD gibi iki devlet cephesinde somutlaşan küresel sermayedir. Azgelişmiş ülkelerde yatırım alanı arayan küresel sermayenin iktisadi ve siyasal egemenliği, bu egemenliğe uygun toplumsal ve siyasal yapıların kurulmasıyla gerçekleşmektedir. Çeyrek yüzyıldır uluslararası sermayenin hareketliliğine uygun olarak devlet biçimleri değişime uğramakta; idari sistemin de bu değişime uyarlanması istenmektedir. Küresel sermayenin kâr stratejileri gereğince ulus devletin sınırları, kimi sorunlar için çok dar, kimi sorunlar için de çok geniş ilan edilmiştir.

Bu anlamda birbiriyle çelişkili görünen, ama aynı ortak çıkara hizmet eden eşzamanlı iki farklı süreç yaşanmaktadır. Ulus devlet sınırlarını aşan örgütlenme biçimleri, bir yandan sermayenin küresel ölçekte merkezileşmesini sağlarken, öte yandan yerel özerklik talebiyle devlet bütünlüğünü parçalamaktadır. Bu karmaşık siyasal coğrafyada, toprağa dayalı örgütlenmenin yeniden düzenlenmesi yakıcı bir önem taşımaktadır.

Türkiye’de devlet toprak üzerinde “taşra genel yönetimi” ve “yerel yönetimler”

olarak iki şekilde örgütlenmiştir. Taşra genel yönetimi, merkezde bulunan bakanlıkların taşrada il ve ilçe alanlarında, vali ve kaymakam yönetiminde örgütlenmesidir. Bu örgütlenmede ilçelerin altında bucak kademesi bulunmaktadır. Bununla birlikte tarihsel

olarak maarif eminlikleri, umumi müfettişlik sistemi, merkezden yönetim kurumlarının bölge müdürlükleri, olağanüstü hal bölge valiliği, GAP, DAP, DOKAP gibi bölgesel proje idareleri şeklinde çeşitlilik sergileyen bölge yönetimleri de taşra genel yönetimi olarak örgütlenmiştir. Yerel yönetimler ise karar ve yönetim organları kısmen veya tamamen seçimle oluşan il özel idaresi, belediye ve köy birimlerinden oluşmaktadır. Merkezden yönetim ile taşra örgütü arasındaki ilişki ‘yetki genişliği’ ilkesi, merkezden yönetim ile yerel yönetim kuruluşları arasındaki ilişki ise ‘idari vesayet’ ilkesi ile sağlanmıştır. Yapı, ulusal kurtuluş savaşından II. Dünya Savaşı’na kadar süren iç pazar bütünleşmesinin esas olduğu yıllarda inşa edilmiş, II. Dünya Savaşı’nın sona ermesinden 1980’e kadar uzanan dönemde ise devletin üstlendiği yeni işlevlere paralel olarak örgütsel ve işlevsel açıdan genişlemiştir. Bu yapılanmada, merkezi yönetimin uzantısı niteliğindeki taşra kuruluşları ağırlıklı bir role sahipken, yerel yönetimler ikincil konumdadır.

Günümüzde örgütsel yapısı ile işlev ve görevleri açısından köklü bir dönüşüme uğrayan devlet örgütlenmesi, bu ikili mekanizmadan büyük ölçüde uzaklaşmıştır. Küresel iktidar sahipleri, devletin ülke yüzeyinde mal ve hizmet götürmek amacıyla örgütlenirken, artık merkezin taşra teşkilatı ve yerel yönetim birimi olarak aynı coğrafyayı paylaşan iki idari birim olmaktan çıkmasını talep etmektedir. Neoliberal reform sürecinde valilik hiyerarşisi altında örgütlenen temel devlet hizmetleri ve çeşitli sosyal hizmetlerin büyük bölümü, il özel idareleri ile belediyelere devredilmektedir. Bölgesel kuruluşların üstlendiği altyapı hizmetlerinin önemli bir bölümü de il özel idarelerine devredilmektedir. Merkezi yönetimin görev ve işlevlerinin yerel/bölgesel yönetimler lehine sınırlandırılması, kamu hizmetlerinin kapsamının daraltılmasıyla yerel/bölgesel yönetimler için üç ayaklı bir model yaratılmıştır: Bölgesel düzeyde kalkınma ajansları, alan yönetimi olarak il özel idareleri, kentsel yerleşme düzeyinde belediyeler. Merkezle ilişkiyi sağlayan idari vesayet bağı koparılarak, model idari ve mali özerklik ilkesi üzerine inşa edilmiştir. İşler, özerklik esasına göre çalışan ve merkezi yönetim adına değil, doğrudan kendi tüzel kişiliği adına hareket eden ‘yerel/bölgesel yönetimler’ce yürütülmektedir. Böylece devletin, ekonomik ve toplumsal gelişmeyi ülke coğrafyasına dengeli bir biçimde paylaştırabilme yolunda kullanacağı araçlar ortadan kaldırılmaktadır.

Bu çalışma, devletin toprağa dayalı örgütlenme bütünü içinde “illerin yönetimi”ne odaklanmaktadır. Geleneksel Türk kamu yönetimi sisteminde iller, hem merkezin taşra örgütü [il genel yönetimi] hem de bir yerel yönetim birimi olarak [il özel idaresi] faaliyet

göstermektedir. Cumhuriyetin toprağa dayalı örgütlenme politikası, Osmanlı dönemine bir tepki olarak gelişmiş ve henüz milli mücadele döneminde il kademesi esas alınarak Osmanlı vilayetleri kaldırılmıştır. Yeni bölümlemede Osmanlı dönemindeki sancak sınırları dikkate alınmakla birlikte, büyük eyaletler kendi içinde alt bölümlere bölünerek, eski güçleri kırılmıştır. İl düzeyinde yönetim yetkisi merkezi yönetimin taşra örgütüne bırakılmış, il özel idareleri bu mekanizmanın yakın denetimi ve gözetimi altında faaliyet göstermiştir. Cumhuriyetin toprağa dayalı örgütlenme tarzı, bölge esasının reddi ve il yerel yönetimi seçeneğinin geri çekilmesi üzerine inşa edilmiştir. Çeyrek yüzyıldır uygulanan neoliberal reform programı, bu yapıyı çözerek ilerlemektedir. Günümüzde il genel yönetimi yerine, hem il yerel yönetimi hem de bölge istenmektedir.

Neoliberal kamu reformları sürecinde, il düzeyinde yönetim yetkisi merkezi yönetimden alınarak, valilik sistemi, il yerel yönetimi sistemine kaydırılmıştır. İl yerel yönetimi, il çapındaki işlerin genel yetkilisi haline getirilmiş ve sistem yerellik ilkesine göre yeniden tanımlanmıştır. İlkenin uygulamaya geçiriliş yöntemi, merkezi yönetimin görevleri sayılıp sınırlandırılırken, yerel yönetimlerin genel yetkili kılınmasına dayanmaktadır. Buna göre bir ilin yönetiminde belirleyici ya da birincil olan il özel idaresidir, bunun birincil olma özelliği kendisine idari ve mali özerklik tanınarak gerçekleştirilmektedir. Öte yandan Avrupa Birliği kaynaklı etkilerle Türkiye’de devlet örgütlenmesinin odağı ‘il’den ‘bölge’ye taşınmaktadır. Bu nedenle günümüzde, ‘bölgesel yönetişim’ ya da ‘bölge yönetişimi’ olarak adlandırabileceğimiz, anayasal temeli bulunmayan yeni bir usül devreye girmiştir. Bu yapının karar organlarında hem atama hem de seçim yoluyla gelmiş olanların yanı sıra, doğrudan katılan piyasa aktörleri de bulunmaktadır. Bu düzenleme ile Türkiye’de ne merkezden ne de yerinden yönetim usulüne uygun, idarenin bütünlüğü çerçevesinde konumu belli olmayan yeni bir yapı ortaya çıkarılmış durumdadır.

Temel sorularını bugünden alan tez, tarihsel araştırma yoluyla değişim sürecini açıklamaya çalışmaktadır. Çalışmanın araştırma sorusu, devletin toprak üzerinde nasıl örgütlendiği, neden öyle örgütlendiği, bu örgütlenmenin hangi dinamiklerin etkisiyle değiştiği şeklinde kurgulanmıştır. Nasıl ve neden öyle sorularını yanıtlama uğraşı, olgunun tarihsel süreç içindeki değişimine bakmayı gerekli kılar. Bu nedenle devletin toprağa dayalı örgütlenmesini çalışmak, bütüncül ve tarihsel bir çözümlemeye dayanmalıdır.

Değişimin kaynağı, devlet ya da rejimin kendisi değil, bu olguları sarmalayan egemen

üretim biçimidir. Toplumun kabile örgütlenmesinden feodalizme, sonra da kapitalizme geçişini anlatan temel süreci göz önünde bulundurmadan, siyasal ve yönetsel olguları bu ana çerçeve içine yerleştirmeden, bu olgulara ilişkin bir değerlendirme yapmak mümkün değildir. İnsanlık tarihinin bu büyük dönemlerinin her biri yüzyılları kapsamaktadır ve yine her biri sayısız fikirler, siyasal devrimler ve yönetim biçimleri ile doludur. Toplumsal formasyon, kendi içinde bir bütün oluşturmakla birlikte, yalnızca “iç dinamikler”den ibaret değildir. İç dinamikler kadar dış dinamiklerin de ilgi alanı içinde görülmesi ve tanımlanması gerekir. Böyle bir çözümleme, devletin toprak üzerindeki hareket kurallarını açığa çıkaracağından, günümüz oluşumlarını geçmiş deneyimlerle karşılaştırıp, farklılıkları ve benzerlikleri ortaya koyarak, hem bugünün daha iyi değerlendirilmesine, hem de geleceğe ait daha sağlıklı tahmin ve yorumlar yapılmasına olanak sağlayacaktır. Bu nedenle Osmanlı örneğinde, feodal toplumda devletin toprağa dayalı örgütlenme tarzı ilgi alanına çekilmiştir. Türkiye’de illerin yönetimi, kapitalist toplumda devletin toprak üzerindeki hareketini gösterecektir. Osmanlı-Türkiye incelemesi, Anadolu coğrafyasında yönetsel sınırlar ile iktidar ilişkileri arasındaki bağlantıyı izleme fırsatı verecektir.

Türkiye’de mülki idare yazını oldukça zengin görünür.¹ Ancak seksen yıllık Cumhuriyet tarihi boyunca bu alanda üretilen kitap-makale-rapor gibi çalışmaların ortak özelliği hizmet-örgüt ekseninde yoğunlaşmalarıdır. Yasal düzenlemelerin oluşum sürecine ilişkin olay ve dinamiklere yer vermeyen bu yaklaşım, büyük ölçüde örgütlenmeye ilişkin mevzuat hükümlerinin aktarılmasına dayanmaktadır. Devletin toprakta nasıl örgütlendiği sorusuna cevap ararken, kamu hizmetlerinin işleyişi itibariyle ne tür bir mekanizma kurulduğuna bakmak önemlidir ve bugüne kadar araştırmacılar büyük ölçüde bu bağlantıya odaklanmışlardır. Ancak, illerin yönetimi konusunu, yalnızca hizmetlerin örgütlenmesi ile ilişkilendirerek, iktisadi ve toplumsal düzlemi analiz dışında bırakmak, hizmetin belli bir anda neden öyle kurulduğu sorusunu cevapsız bırakmaktadır. Süreci yalnızca hizmetlerin örgütlenmesinde yaşanan bir değişim olarak anlamak, asıl değişeni analiz etmeyi atlamak demektir. Değişimin nedenlerini açıklamak için bakılması gereken nokta ‘değişen

1 Taşra yönetimine ilişkin araştırmalarda, olguları birincil kaynaklardan bakıp doğrulamak yerine, genel kabul gören değerlendirmeleri kabul ederek tekrarlama anlayışı egemendir. Bu nedenle kimi değerlendirmelerin, kitaptan kitaba olduğu gibi aktarılması, eksik ya da yanlış saptamaların genel doğru olarak benimsenmesine yol açmıştır. Üstelik yalnızca başlıkları değişen ve büyük ölçüde tekrara dayanan çalışmaların bütün içindeki sayısı da az değildir. Mülki idare literatürüne ilişkin yapılabilecek ilk saptama, alanın kaynak bakımından niceliksel bir zenginliğe sahip oluşudur.

parça’dır, yönetim değil. Yönetim, toplumsal bütün içinde bağımlı değişkendir. Bu nedenle, yönetimde değişmeyi açıklamak, toplumsal formasyonun incelenmesi ile mümkündür. O halde, illerin yönetimini konu alan kapsayıcı bir çözümleme, ancak sosyo- ekonomik bir bağlamda yapılabilir. Amaçlanan, yönetsel olgular ile sosyo-ekonomik dinamikler arasındaki nedensel ilişkileri ortaya koymaktır. İzlenebilecek en doğru yöntem ise yalnız yönetim içinde kalmak olmadığı gibi, yalnız sosyo-ekonomik sisteme kapanıp kalmamaktır. İnceleme, ikisi arasındaki ilişki sistemini ortaya koymayı sağlayacak iç içe geçme durumunun analizini gerçekleştirmelidir. Tez, böyle bir yöntemsel kabul ile hareket ederek, geleneksel sistemin neden değiştirildiği sorusuna bir karşılık geliştirmeyi amaçlamaktadır.

Böylesi bir denemeye girişirken ilk yapılması gereken, düşünce alanımızı daraltan kalıpları açığa çıkarmaktır. İşe, değişim sürecini kavramanın önündeki en önemli engelin, liberal yaklaşımın kurduğu düşünsel egemenlikle başlanmalıdır. Aşırı merkeziyetçiliğin karşısına yerel demokrasiyi yerleştiren liberalizm, günümüzde kamu reformlarının önündeki engelleri temizleyerek, ilerleyişini bir hayli kolaylaştırmıştır. İllerin yönetiminde genel yönetim – yerel yönetim dengesi, gerçekte taşra örgütü bakımından oldukça yerelleşmiş olan bir ülkede, bütün işlerin Ankara’da toplandığı iddiasıyla değiştirilmiştir.

Bu yaklaşımda toplumun üzerine çöken aşırı merkeziyetçi bir devlet örgütlenmesi tasvir edilmekte, iktisadi ve toplumsal alan bir dizi yoklukla tanımlanmaktadır. Demokrasi yoktur, sivil toplum gelişmemiştir, vb.

Gerek Osmanlı gerek Türkiye toplumunu açıklamak için başvurulan devlet-toplum karşıtlığına dayalı analizler, toplumsal gerilimlerin ve çelişkilerin anlaşılmasını engelleyici bir niteliğe sahiptir. Temelde bakılması gereken toplumun geniş kesimleri ile egemen sınıflar arasındaki çelişki, egemenlerin kendi içinde kaynakların kontrolü üzerinde verdikleri mücadele, merkez-taşra egemenlerinin ilişkilerinin yönü ve tüm bunların denk düştüğü karmaşık toplumsal ve siyasi yapılanmalardır. Toplumsal ilişkiler/çelişkilerle belirlenen tarihsel gerçekleri açıklama uğraşında izlenebilecek başka yol yoktur. Herhangi bir zaman ve mekana ait bir toplumsal formasyonu, kendi içindeki özgül yapıdan değil de, kavramsal çerçevesi dışardan çizilmiş bir model içinde araştırınca araştırmalar elbette bir dizi yoklukla sonuçlanmaktadır. Üstelik bu yokluklar da ‘gelişmiş dünya’nın ‘azgelişmiş dünya’ya müdahalesini meşrulaştırmaktadır. Bu çalışmada Osmanlı ve Türkiye

örneklerinde toprağa dayalı örgütlenme tarzının nasıl bir yaklaşımla incelenmesi gerektiği üzerinde durulmakta; kritik görülen tüm tartışmalı noktalar ele alınmaktadır.

Türkiye’de, yönetsel olgu ve olaylara ilişkin tarihsel - kuramsal bir çözümleme yapma uğraşı, önemli sınırlılıklar içermektedir. Bir yanda sosyal bilimlerde, farklı disiplinler için çizilen ‘akademik sınırlar’, öte yanda kamu yönetimi disiplininin kuruluşu itibariyle çeşitli bilim dallarından ayrılarak tanımlanmış olması, yönetim konulu araştırmaları güçleştirmektedir. Akademik dünyaya egemen olan ‘aşırı bölünme’, disiplinler arasındaki bağları dikkate almayan bir araştırma sistemi yaratmıştır. Bu durum, içinde yer aldığı iktisadi ve toplumsal bütün bağlamında değerlendirilmesi zorunlu olan devlet olgusunu konu alan çalışmalarda kritik bir öneme sahiptir. Bir başka sınırlama ise yönetim tarihine yönelik ilgi eksikliğinden kaynaklanmaktadır. İktisadi ve siyasal örgütlenmeye ilişkin tarihsel çalışmalar derinleştirilirken, yönetsel örgütlenme boyutu ihmal edilmiştir. Bu, gerek alanın inceleme konusu olarak ele alınmaması, gerek iktisat tarihi ve siyasal tarih konulu araştırmalarda yönetim unsurunun dikkate alınmaması şeklinde ortaya çıkmıştır. Farklı alanlarda gerçekleştirilmiş çok sayıda önemli araştırmada toplumsal dinamikler, yönetsel veri ve sonuçlarla ilişkilendirilmemiştir. Tezde, bu sınırlar

“çokdisiplinli” bir çalışma yöntemi ve yönetsel olguların bir ilişkinin sonucu iken aynı anda bir başka ilişkinin nedeni olduğu kabulüyle aşılmaya çalışılmıştır.

Osmanlı tarihine ilişkin çalışmalarda, devlet örgütlenmesinin, belirli bir tarihte nasıl kurulduğu açıklanırken, neden öyle kurulduğuna ilişkin bir değerlendirme yapılmamaktadır. Mevcut yapının değişime uğradığı dönem ise çoğunlukla aynı uzmanın ilgi alanına girmemektedir. Tarih incelemelerinin -zorunlu olarak- belirli dönemlere dayanması ve araştırmacıların da özellikle bu döneme yoğunlaşarak uzmanlaşmaları, devlet örgütlenmesinin uzun yüzyıllar boyunca kuruluş/çözülüş mekanizmalarını analiz etmeyi güçleştirmektedir. Bu nedenle Osmanlı yönetim tarihine ilişkin kimi değerlendirmelerde, belli bir andaki kuruluş, 600 yıla yayılan genel özellik olarak yansıtılmaktadır. Bu çalışmada, tarihçilerin özverili araştırmaları ile ortaya koydukları Osmanlı taşra örgütlenmesi bilgisi, sosyo-ekonomik bütün içinde, yönetim bilimi katkısıyla değerlendirilmektedir.

Mülki idare sistemini konu alan çalışmalarda ise ulus-devletin kurulması ve kapitalizmin gelişmesinin Osmanlı’dan daha farklı bir olgu olduğu ve yeni bir örgütlenmenin gerekliliği göz ardı edilmiştir. Bu nedenle il sisteminin kökeni 1864

düzenlemesine dayandırılmış, Cumhuriyet döneminde Osmanlı yönetim düzeninin devralındığı söylenmiştir. Ne milli mücadele yılları, ne de Cumhuriyet dönemi kapsamlı bir incelemeye konu olmuştur. Oysa il sistemi Osmanlı vilayet sistemi kaldırılarak inşa edilmiş, Cumhuriyet’in toprağa dayalı örgütlenme politikası 20’li ve 30’lu yıllarda gündeme gelen bir dizi karar ve uygulama bütünü içinde hayata geçirilmiştir. Tezde, Türkiye’de il sisteminin kuruluş özellikleri, kapitalist devlet örgütlenmesinin inşa süreci içinde kapsamlı bir biçimde işlenmiştir. Bu sürece ilişkin değerlendirme, devrimci durum dönemlerinde ve devrimler ertesinde, toprak üzerindeki kurumlaşmanın nasıl ve neden öyle biçimlendiği bilgisine ulaşmamızı sağlamaktadır. Döneme ilişkin bilgi ve belgeler, TBMM Zabıt Cerideleri ile Cumhuriyet Arşivleri’nde yapılan tarama sonucunda ulaşılan birincil kaynaklar üzerinden elde edilmiştir.

Bu çalışma dört bölümden oluşmaktadır. İlk bölüm, devletin toprakta örgütlenişine ilişkin yaklaşımın geliştirildiği bölümdür. Burada öncelikle devlet – toprak ilişkisini iktidar sorunu olarak tanımlayan iki ayrı disiplin – siyasal antropoloji ve siyasal coğrafya - görüş alanına çekilmekte; daha sonra Osmanlı ve Cumhuriyet olgularına yaklaşım sorunu ele alınmaktadır. İkinci bölümde tezin araştırma sorusu, iktisadi gücünü toprağa bağlı rantlardan alan feodal devlet örgütlenmesi bağlamında, Osmanlı örneği üzerinden incelenmektedir. Devletin toprağa dayalı örgütleniş biçimi, feodalizmin, Osmanlı tarihinde geçirdiği farklı aşamalar temelinde üç alt dönemde irdelenmektedir: İktisadi ve toplumsal kuruluşun tımar sistemi çerçevesinde biçimlendiği merkezileşme süreci; tımar sisteminin çözülüşü ile feodal rantın devlet-mültezim-tefeci sermaye arasında paylaşılması biçimi olarak iltizam sistemine geçilen değişim dönemi ve Osmanlı ekonomisinin uluslararası ticaret, dış borçlanma, doğrudan yabancı yatırım gibi mekanizmalarla kapitalist dünyaya uyarlandığı yarı sömürgeleşme süreci.

Türkiye’de illerin yönetimi, son iki bölümün konusudur. Araştırma sorusu, Türkiye’de temel iktisat politikalarının ve buna bağlı olarak toplumsal, siyasal ve yönetsel yapıların değişmesi bakımından bir kırılma noktası oluşturan 1980 yılından önce ve sonra olmak üzere iki zamandizinsel bölümde irdelenmektedir. 1920-1980 yılları arasındaki dilim, feodalizm-kapitalizm gerilimine dayanan kapitalizme geçiş sürecinde devletin merkezileşmesini konu almaktadır. Süreç; yönetsel kademelenme, valilik kurumu-il yerel yönetimi dengesi ve bölge yönetimi uygulamaları olmak üzere üç başlık altında incelenmektedir. 1980’den günümüze uzanan ikinci zaman aralığı ise ulusal kapitalizm ile

dünya sistemi gerilimine dayanan küresel uyarlanma sürecinde, devletin ademi merkezileşmesini anlatmaktadır. Bu bölüm, değişimin dışsal dinamikleri ve il sisteminin geçirdiği dönüşüm üzerine odaklanmaktadır. 2000’li yıllara ilişkin değerlendirmeler oluş içindeki tarihin bütün ayrıntıları ile izlenmesine dayanmaktadır.

Tez, oldukça uzun bir dönemi kapsamaktadır. Bu nedenle her iki tarihsel örnekte de benzer bir sistem izlenmeye özen gösterilmiştir. Her alt döneme ilişkin incelemede, iç dinamiklerle birlikte dış dinamikler de dikkate alınmış, mülkiyet ilişkileri ve toplumsal yapı üzerine bir değerlendirme yapılmıştır. Her dönemde yönetsel kademelenme (teknik adıyla mülki idare bölümleri) ile merkez-taşra egemenlerinin ilişkilerinin yönü görüş alanına çekilmiştir. Taşra, merkezin –onu etkileme gücüne sahip – bir uzantısı olarak kabul edilmiştir.

Bu çalışma, güncel kamu reformları sürecine bilimsel bir bakış geliştirmenin yanında, yönetim kuramına da katkı sağlayabilirse, amacına ulaşmış olacaktır.

BİRİNCİ BÖLÜM

DEVLETİN TOPRAK ÜZERİNDE ÖRGÜTLENMESİ

Toplumun gelişmesinin belirli bir aşamasındaki ürünü olarak devlet, topluma dışarıdan zorla dayatılmış bir güç, sosyo-ekonomik ve siyasal etkenin uzağında kendi başına oluşan ve hareket eden bir yapı değildir. Devlet toplumun içinden doğan ve toplumu örgütleme görevi sayesinde toplumun üzerinde yükselme yeteneğine sahip olan bir yapıdır, bu nedenle de varoluşu itibariyle toplumsal bir olgudur. Devletin oluşumunda ilk adım mülkiyetin, ikinci zorunlu adım ise toprağa dayalı örgütlenmenin gerçekleştirilmesidir.

Belirgin bir mülkiyet ve gelir farklılaşması ile bu farklılaşmanın doğurduğu sınıf farklılaşması, devlet oluşumunun ilk koşuludur.² Devlet oluşumunu tamamlayan son adım, sınırları belirlenmiş bir toprak parçasına sahip olmak ve burada örgütlenmektir. Bu çalışmada, devletin toprağa dayalı örgütlenme tarzı, toplum biçiminin bağımlı değişkeni olarak ele alınmakta; devlet ve toprak ilişkisi bir iktidar sorunu olarak tanımlanmaktadır.

Devlet örgütlenmesi, iktidar ilişkisinin düzenlenmesi ve artığın bölüşümü üzerine hüküm süren bir toplumsal mücadele alanıdır. Bu nedenle, yönetsel sınırlar coğrafi özellikler taşımakla birlikte, esas olarak sosyo-ekonomik bir öze sahiptir. Toprağa dayalı örgütlenmedeki köklü dönüşümler, iktidar ilişkilerinin yeniden düzenlenmesine, toplumsal güçler dünyasında yeni bir denge ya da aktör değişimine işaret etmektedir. Bu anlamda devlet örgütlenmesinin farklı biçimleri, farklı toplumsal güç dengelerine ve farklı iktidar ilişkilerine karşılık gelmektedir. Toprağa dayalı örgütlenme tarzı incelenirken, toprakta iktidarı kullanan devlet nesnesinin kişide, grupta, sınıfta somutlaşan aktörleri ile iktidara muhatap olanlar ve bu iki grup arasındaki ilişkinin çözümlenmesi esastır. Sorun; yönetsel düzeyde merkeziyet-ademi merkeziyet, siyasal düzeyde ise yönetebilme konumunda pozisyon alma sorunu olarak karşımıza çıkmaktadır.

Tez, bu kavramsal yaklaşımla iki tarihsel olguya, Osmanlı ve Türkiye örneklerine odaklanmaktadır. Osmanlı, böyle bir incelemede seçilebilecek en iyi örneklerden biridir;

2 “Devlet, oluşumu sırasında tümüyle, varlığının ilk aşamalarında ise özünde ve neredeyse tümüyle, zafer kazanmış bir insan grubunun, yendikleri üzerindeki egemenliğini bir düzene bağlamak ve kendini içten gelecek ayaklanmalarla dıştan gelecek saldırılara karşı güvenceye almak amacıyla, yendiği gruba zorla kabul ettirdiği bir toplumsal kurumdur. Bu egemenliğin sonul amacı, yenilenlerin yenenler tarafından ekonomik alanda sömürülmesinden başka bir şey değildir.” Franz Oppenheimer, Devlet, Çev. Alaeddin Şenel-Yavuz Sabuncu, Engin Yayıncılık, İstanbul 1997, s. 33.

üstelik Cumhuriyet dönemindeki kuruluşu anlamak için de gereklidir. Ancak günümüze kadar ne Osmanlı ne de Türkiye üzerine yapılan araştırmalarda, iktidar ile mekan bir araya getirilmiştir. Yönetim konulu çalışmalarda ise toprağa dayalı örgütlenme mevzuatla sınırlı dar bir alana sıkıştırılmıştır; tarihsel gelişme ya da fiili durum, hukuksal-teknik yaklaşımla açıklanmakta, devlet iktisadi ve toplumsal bütünden ayrı, kendi başına bir varlık olarak ele alınmaktadır. Bu nedenle tarihsel olgulara ilişkin incelemeye geçmeden önce “devlet ve toprak ilişkisini nasıl düşünebiliriz” sorusuna yanıt aranacak, tezde benimsenen kavramsal yaklaşımı zenginleştirebilecek çalışmalar üzerinde durulacaktır.

I. DEVLET - TOPRAK İLİŞKİSİNE YAKLAŞIM SORUNU

Birçok devlet kuramı, toprağı devletin temel unsurlarından biri saymakta ve egemenliği de genellikle sınırları belirli bir toprak üzerinde tanımlamaktadır. Buna göre devletin kurucu unsurları ülke, halk ve egemenlik olarak sıralanmakta; ülke, devletten önce varolan, devlet kurumunun dayandığı temel taşı oluşturan ve bu şekilde devletin fiili varlığını sağlamada gerekli bulunan fiziki unsur olarak tanımlanmaktadır.³ Kıta Avrupası hukuk öğretisi içinde geliştirilen bu açıklamalar üç başlık üzerine yoğunlaşmaktadır:

Devlet toprak üzerinde hükmetme gücünden kaynaklanan bir hakka – mülki egemenlik – sahiptir; toprak bir hükümetin yürütme gücünü kullandığı, çeşitli kamu hizmetlerini düzenlediği ve yönettiği yetki alanını göstermektedir; toprak devletin varlığını meydana getiren en önemli unsurdur.⁴ Devlet ile toprağı arasındaki hukuki ilişki üzerine odaklanan bu yaklaşımlarda, devletin “siyasi, idari ve hukuki örgütlenmesi”nin coğrafi durum ve iklim özelliklerine bağlı olarak biçimlendiği ileri sürülmektedir. 20. yüzyılın ilk çeyreğinde geliştirilen bu açıklamalar, Türkiye’ye genel kamu hukuku kanalından Recai Galip Okandan ve Ali Fuat Başgil gibi isimlerin çalışmaları aracılığıyla taşınmıştır. İsmail Hakkı Göreli, 1952 tarihli İl İdaresi başlıklı kitabında, toprağa dayalı örgütlenmeye bu çerçevede bir tanım getirmektedir: “Bir devletin kendi toprakları üzerinde hakimiyetini tesis ve devlet

3 Recai Galip Okandan, Umumi Amme Hukuku, Devletin Doğuşu, Pozitif ve Teorik Gelişmesi, Unsurları, İ.Ü., Hukuk Fakültesi, İstanbul 1976, s. 719; Ayferi Göze, Devletin Ülke Unsuru, Sınırları ve Devletle Olan Münasebeti, İ.Ü., Hukuk Fakültesi, İstanbul 1959, s. 3.

4 Devlet ile toprağı arasındaki ilişkinin hukuki niteliği hakkında ileri sürülen görüşler, temel savları, temsilcileri ve bu açıklamalara yöneltilen eleştirilerle birlikte şu kaynaklarda kapsamlı bir biçimde işlenmiştir: Recai Galip Okandan, Umumi Amme Hukuku, s. 728-741; Ayferi Göze, Devletin Ülke Unsuru, s.

76-92.

vazifelerinin ifasını temin için kuracağı teşkilatın faaliyet ve salahiyet sahalarını belirtmek üzere azasının ayrıldığı bölümlere mülki idare bölümleri namı verilir.”⁵

Her yönetsel olgu, içinde yer aldığı iktisadi ve toplumsal bütün tarafından belirlenir;

devletin toprağa dayalı örgütlenme biçimi de bu bütün içinde incelenmelidir. Bu nedenle devletin toprak üzerinde belirli bir anda neden öyle örgütlendiğini, bu örgütlenmenin hangi dinamiklerin etkisiyle değiştiğini hukuksal-teknik yaklaşımlarla açıklamak mümkün değildir. Bu bölümde devlet ile toprak arasındaki ilişkiyi iktidar ilişkisi olarak düşünmemizi sağlayan, bir başka deyişle iktidarla mekanı buluşturan iki alan- siyasal antropoloji ve siyasal coğrafya- üzerinde durulacaktır. Siyasal antropoloji alanında geliştirilen çalışmalar aşağıdaki ilk başlığın, siyasal coğrafya katkısı ise ikinci başlığın konusudur.

A. Devletin Antropolojisi

Siyasal antropoloji, ilkel ya da uzakta kalmış diye nitelenen toplumların incelenmesine dayanan, karşı karşıya kaldığı sorunlarla olduğu kadar kurguladığı araçlarla da devleti düşünmememize yardımcı olan bir disiplindir.⁶ Bu disiplin, çoğunlukla arkaik biçimlerle özdeşleştirilmiş ve modern dünyaya, devletli toplumlarda çalışan araştırmacıya herhangi bir yararı olmayacak kadar yabancı olarak değerlendirilmiştir. Bu nedenle antropolojinin gözlem yöntemi ve epistemolojik hedefi kendi evrenimize bakarken işe yaramaz görülmüştür. Buradan da iki tür toplum arasında gerçek bir ayrım yapılarak, etnologlar, bizimkilerden temelden farklı pratiklerin tanığı ve çözümleyicisi rolüne hapsedilmiştir. Oysa uzak toplumların deneyimi, siyasal eylemin anlamlarını ve dinamiğini yeniden oluşturarak, modern devletin içini araştırmaya olanak sağlama gücüne sahiptir.

Antropoloğun zaman ve mekanca uzakta olan toplumlar karşısındaki bakışını benimseyerek, bir yandan iktidar süreçlerini bir yandan da siyasal mekanın inşasını çözümlemek mümkün olabilmektedir.⁷

5 İsmail Hakkı Göreli, İl İdaresi, AÜ SBF, Ankara 1952, s. 3.

6 Marc Abeles, Devletin Antropolojisi, (Çev. Nazlı Ökten), Kesit Yayıncılık, İstanbul 1995. Abeles, devlet kavramının siyasal antropoloji alanında gösterdiği olağandışı ağırlığın altını çizerek, ilkel toplumlardaki siyasal bağı düşünmeye girişen öncülerin, devletin kökeni sorununa tutsak olduklarını söylemektedir.

7 Devlet, her zaman için, antropolojinin temel araştırma alanlarından biri olmuştur. Soyzincirine dayalı örgütlenmelere olduğu kadar, avcı-toplayıcı gruplar gibi görünürde daha anarşik biçimlere ya da diğer kutupta, çok incelikli hiyerarşiler sunan geleneksel devletlere de ayrılmış çok sayıda antropolojik çalışma bulunmaktadır.

Siyasal antropolojinin aşamalı olarak oluşturduğu araçlar, çağdaş sorunları daha iyi anlamaya, bu evrenin içine sızmaya yardımcı olabilir. Bunun iki nedeni vardır: İlk olarak, bu yaklaşım klasik felsefeden belli bir noktada kopuşla oluşmuştur, bu kopuş, siyasal bağın yokluğuyla nitelenen bir doğal hal varsayımını reddetmektir. İlkel toplumları inceleyen antropologların en önemli katkılarından biri, devletin yokluğunun siyasal düzenek yokluğuyla eşanlamlı olmadığı vurgusunu gün ışığına çıkarmalarıdır. Dolayısıyla belirgin bir kurumsal biçim alsınlar ya da almasınlar, iktidar ilişkilerini yakından incelerler ki bu yaklaşımın diğer önemli katkısı da budur.⁸

1. Kana Dayalı Tanımlamadan Toprağa Dayalı Tanımlamaya Geçiş

Siyasal antropolojinin kökeni sayılan ve ilk olarak 1861’de yayımlanan Eski Yasa (Ancient Law) adlı eserinde Sir Maine, insan toplumlarını sırasıyla etkilemiş olan iki büyük siyasi örgütlenme ilkesinden söz etmektedir: ‘Kan bağı’ ve ‘toprak birliği’. Aynı yaklaşımı, insanlığın başlangıcından beri toplum halinde varolduğunu iddia eden Lewis Henry Morgan’da da görürüz. Morgan, 1877’de yayımlanan Eski Toplum (Ancient Society) adlı eserinde her türlü yönetim tarzının, iki genel yönetim planı biçiminde toplanabileceğini söylemektedir: “İnsanlık tarihi, sadece iki yönetim planı, örgütlü ve iyi tanımlanmış iki toplum planı geliştirmiştir. Bunlardan ilki ve en eskisi soylar, boylar ve kabileler üzerine kurulu toplumsal örgütlenme olmuştur; ikinci ve daha yenisi ise toprak ve mülkiyet üzerine kurulu siyasal örgütlenme (devlet) olmuştur.”⁹ Birincisinde yönetimin kişilerle, onların soy ve kabileleri ile olan ilişkileri aracılığıyla ilgilendiği soysal bir toplum yapısı oluşturulmuştur. İkincisinde ise devletin kişilerle onların ülke-toprağıyla (kasaba, il, eyalet bağları aracılığıyla) ilişki kurduğu bir siyasal toplum kurulmuştur. Buna göre, modern toplumsal örgütlenme, toprakla çizilen bir çerçevenin, siyasi sistemin temeli olarak akrabalık bağının yerini aldığında ortaya çıkmıştır.¹⁰

8 Marc Abeles, a.g.k.,s. 205.

9 Lewis Henry Morgan, Eski Toplum I-II, Payel Yayınevi, İstanbul 1986, s. 73; 173. Her parçası eksiksiz bir tarihsel determinizm ile damgalanmış olan Morgan’ın eseri, Marx ile Engels’i de etkilemiş ve bu eser tarihi maddecilik için gerçek bir başvuru kaynağı haline gelmiştir. Morgan’ın, devletin yaratılışı hakkındaki çok sayıda formülleştirmesi, Ailenin Özel Mülkiyetin ve Devletin Kökeni’nde tekrarlanmıştır: “İnsanlığın tarih öncesi dönemini bilinçli bir şekilde belirli bir düzene koyma işine ilk girişen Morgan olmuştur ve çok sayıda yeni belgeler herhangi bir değişikliği zorunlu kılana kadar onun olguları sınıflandırma tarzı şüphesiz yürürlükte kalacaktır.” Friedrich Engels, Ailenin Özel Mülkiyetin ve Devletin Kökeni, (Çev. Kenan Somer), Sol Yayınları, Ankara 1974, s. 35.

10 Marc Abeles, a.g.k., s. 17-18.

Siyasal antropoloji çalışmaları, arkaik dönemlerde aile ilişkilerini sürdürmeye ve geliştirmeye yardım eden “yasal kurguların” devreye sokulmuş olduğunu göstermektedir.

Bir başka deyişle, “her şey sanki bireylerin birlikte yaşamak için ortak soyağacı bağları göstermeye ihtiyaçları varmış gibi” cereyan etmektedir. Hatta yeni gelenler, kendilerini, gelip eklenmiş bulundukları halklarla aynı soykütüğünden gelmiş gibi göstermek zorunda hissetmişlerdir. Olgular ile değerler arasındaki bu düzlem farklılığından Maine’in çıkardığı sonuç, bütün toplumların ortak bir soya dayanmaktan uzak oldukları, ama varlıklarını uyumlu bir biçimde sürdürebilmek için bu inanca ihtiyaç duyduklarıdır. Maine’e göre aynı cemaatin üyeleri ya da aynı siyasal toplumun yurttaşları arasında ‘soya bağlı ortak bir köken düşüncesi’ yaygın bir inanıştır. Bir ebeveynler birliği modeli üzerine örgütlenen arkaik gruplanmaların, belli bir dönemde kendi içlerine kapanmaları sonucunda aynı kökenlerden geldiklerini ilan edemeyecek gruplarla çevrelenmiş aristokrasiler haline gelmeleri sonucunda, bu ayrışık cemaatleri birleştirecek bir özellik ortaya çıkmıştır.

Böylece akrabalık/kanbağı göndermeleriyle örgütlenmiş bir toplumdan, bugün bildiğimiz toprağa dayalı (territorial) devlet örgütlenmesine geçiş sorunu bir ölçüde aydınlanmaktadır.

Maine, arkaik toplumlardaki kanbağına ve toprağa dayalı örgütlenme modellerini, insanlığın tanıdığı iki büyük evre olarak göstermektedir. ‘Yerel bitişiklik bağı’nın akrabalık ilişkilerinin yerini alması, bir başka deyişle özerk ve bağımsız bireyler kalabalığının karşısında, bundan böyle özerk bir siyasal yapının –devletin yerleştirilmesi gerçek bir devrim olarak görülmelidir. “Siyasal bağın kökensel niteliği bir kez olumlandıktan sonra, ilk hal (doğal ve uygar) kuramı bir kez devre dışı bırakıldıktan sonra, antropoloji de kendi hesabına bir bölüşüm daha gerçekleştirir. Gördüğümüz gibi, devleti olan ve olmayan toplumlar ayrımını devreye sokar. İki karşıt dizi çerçevesindeki büyük bölüşümü düzenleyerek sorunun öğelerini ortaya ilk koyan yine Maine olmuştur: Bir yanda statü ve sözleşme, diğer yanda akrabalık ve toprak.”¹¹ Maine’in akrabalığın öncelik taşıdığı toplumlar ile toprak bitişikliği bağının öne çıktığı toplumlar arasında yaptığı ayrım, Morgan’ın Eski Toplum’da kullandığı terimler ile aydınlanmaktadır: Toplumsal örgütlenme ve siyasal örgütlenme.¹²

11 Marc Abeles, a.g.k., s. 74-75.

12 Morgan’ın evrimci tezleri antropoloji dışında da yankı bulmuş olmasına rağmen, Abeles’e göre Amerikalı antropolog bir istisnayı temsil etmektedir. Görünürde Maine’in dikotomisini benimsemekle birlikte, bir ilkel komünizm kuramı önermekte ve bu da onu siyasal olanı toplumsal olandan ayırmaya yöneltmektedir. Oysaki bu ayrım Maine için kabul edilmezdir, çünkü sözleşme felsefesine geri dönüşü içerir. A.k., s. 47.

Devlet, kandaş örgütlenmeye göre, uyruklarının toprağa dayalı dağılmasıyla karakterizedir.¹³ Kan ilişkileriyle kurulmuş ve devam ettirilmiş olan birlikler, büyük ölçüde üyelerinin belli bir toprağa bağlı olmalarını gerektirdikleri halde, bu bağlar uzun zamandan beri çözülüp yok oldukları için yetersiz bir hale gelmiştir. Toprak olduğu yerde durmaktadır, ama insanlar hareketlenmiştir. Bu durumda, toprağın bölgelere göre bölünüşü hareket noktası olarak alınmış ve vatandaşlar, soy - topluluk ayrımı yapılmaksızın, nerede yerleşmişlerse orada kamusal hak ve görevlerini yerine getirmeye bırakılmıştır. Devlet uyruklarının ait oldukları yere göre bu şekilde örgütlenmesi, bütün devletlerde ortak ve geçerlidir. Ancak ülke toprağı ve özel mülkiyet esasına dayalı örgütlenmenin, kan ilişkilerine dayalı örgütlenmenin yerine geçebilmesi, sert ve uzun mücadeleler sonucunda gerçekleşmiştir.¹⁴ Soy ve kabilelerden yönetme erkinin alınması, bu iktidarın yeni kuruluşlara aktarılması, katlanılması gereken bir fedakarlıktır. Bu değişimin olabilmesi için, toplumun karşı karşıya bulunduğu gelişme düzeyindeki olanak ve koşulların zorlamasıyla yeni yönetim biçimini oluşturmakta soyların yetersiz kalacağını kesinlikle görmesi, buna inanması gerekmektedir. Toplumun bölünmesine zorunlu olarak bağlı bulunan belirli bir ekonomik gelişme aşamasında, bu bölünme devleti bir zorunluluk haline getirmiştir.

Devlet, yurttaşların yerini belirlemek için toprağı bölümlere ayırmış, mali ve askeri yükümlülüklerde yurttaşla ilişkiler bu birimler aracılığıyla yürütülmüştür. Morgan, örnek olarak Atina siyasal sistemini göstermektedir: Ülke toprağına dayalı toplumsal örgütlenmeler dizisinin ilkinde Attika belirli sınırları ve özgün adları olan 100 bucağa bölünmüştür, bucak bugünkü anlamda bir yerel yönetim birimi olarak örgütlenmiştir.¹⁵ Bucak halkının seçmen olabilen yaştakileri toplanıp, bir yönetici ile bir haznedar seçiyorlar, böylece vergi oranlarının belirlenmesi ve vergilerin toplanması işini, devlet hizmeti için o bucağa düşen asker miktarına denk bir birlik kurmak ve donatmak işini kendileri düzenliyorlardı. Toprağa dayalı toplumsal örgütlenme dizisinin ikinci kademesi, daha geniş bir coğrafi bölgeyi kapsayan on bucaktan oluşuyordu. Her bölge, Attika kahramanlarından birinin adını taşıyordu. Günümüzün ilçe kademesine benzeyen bu

13 A.k., s. 236-240.

14 Morgan, Roma toplumunda bu değişimin ikiyüz yıl süren mücadeleler sonunda gerçekleştiğini belirtmektedir. Nüfus ve servetin artması, çıkar çatışmalarının ortaya çıkması Roma toplumunun o zamana kadar ki soy örgütlenmesinin dar çerçevesi içinde artık yaşayamayacağını açıkça göstermiş bulunuyordu.

Ortaya çıkan sorunların ağırlığı nedeniyle, yeni bir yönetim biçiminin oluşturulması sorunu gitgide ağırlık kazanmaya başlamıştır. Lewis Henry Morgan, a.g.k., s. 67-69, 79.

15 Lewis Henry Morgan, a.g.k., s. 437-439.

kademedeki bucaklar, çoğunlukla birbirine yakın, bitişik coğrafi alanlara yerleşmiş bulunuyordu. Her ilçenin halkı ayrı bir siyasal topluluk oluşturuyordu ve bunların belirli bir derecede kendi kendini yönetme yetkisi bulunuyordu. Bu kademede halk, süvari ve piyade birlikleri komutanları ile bu ikisinin üzerinde yer alan bir general seçiyordu. Ayrıca her ilçe beş adet savaş gemisi yapıp, donatmak ve bunları hazır durumda tutmak zorundaydı. Toprağı temel alan kademelenmenin üçüncü ve son halkası ise Atinalılar topluluğu ya da devlettir. Atinalılar, kabile federasyonlarının bir araya gelmesiyle, aşağıdan yukarıya toprak ve mülkiyete dayalı devlet örgütlenmesini gerçekleştirmiş oluyorlardı.

Böylece kişilerden oluşan gruplara dayalı eski toplum örgütlenmesi yerine, bölgesel birimleri temel alan yeni bir toplumsal örgütlenme biçimi oluşmuştur. Devletin yurttaşı olabilmek için, artık bir bucağın yurttaşı olmak gerekiyordu. Kişi kendi bucağı içinde oy veriyor, vergilendirilmesi kendi bucağı içinde oluyor, askere sevki de kendi bucağı tarafından yapılıyordu. Seçilip senato üyeliğine başlaması, kara veya deniz kuvvetlerindeki birliklerin komutanlıklarına seçilip görevlendirilmesi de bir üst kademedeki ilçeden gerçekleşiyordu. Kişinin bir soy ile olan ilişkileri, onun yurttaş olarak yüklendiği görevleri yerine getirmesinde git gide daha az rol oynamaya başlamıştı. Toprağa dayanan toplumsal örgütlenme dizisi, böylece, modern uygarlığa geçmiş uluslardaki yönetim örgütlenmesi düzeyine erişmişti. Örneğin Fransa bucak-ilçe-il-Cumhuriyet; İngiltere ise parish-shire- Krallık biçiminde örgütlenmiştir. Bu çeşitli birimlerde yaşayanlar, birer siyasal birim sayılmışlar, ancak en üst birimin altında kalanların yetkileri çok sınırlı olmuştur. Monarşik kurumların etkisiyle güçlenen merkeziyetçi eğilimler nedeniyle uygulamada bütün alt birimler güçsüzleştirilmiştir.

Morgan, devlet oluşumu sürecinin başlangıcını toprağın temel yönetim birimlerine ayrılması ile birlikte düşünmek gerektiğini göstermekte; yalnızca Grek ve Roma toplumlarını irdelemektedir. Ancak Orta Doğu’daki ilk yerleşik toplumların Morgan’ın örneklerinin üçbin yıl öncelerine kadar uzandığı, kentlerin gelişmesinin dünyanın çeşitli yerlerinde, Çin ve Hindistan’da, Batı Afrika’da da görüldüğü bilinmektedir. Buna göre

“toprağın bölümlenmesi” düşüncesinin, ilk devletlerin ortaya çıktığı Mezopotamya’ya, günümüzden 5000 yıl öncesine uzandığını söylemek yanlış olmasa gerekir.¹⁶

16 Anssi Paasi, “Territory”, A Companion to Political Geography, Eds. John Agnew, Katharyne Mitchell, Gerard Toal, Blackwell Publishing, Molden 2003, s. 114.

2. İktidarın Uygulandığı Yerde Çözümlenmesi: ‘Temsiliyet Coğrafyası’

Weber, devleti ‘verili bir toprak parçası üzerinde meşru şiddetin tekeli’ olarak tanımlamıştı. Antropolog Evans-Pritchard ise, Nuer toplumuna ilişkin araştırmasına dayanarak, siyasal ilişkileri, “toprağa dayalı bir sistemin sınırları içinde iyi tanımlanmış yüzeylerde yaşayan ve kimliklerinin ve biricikliklerinin bilincinde olan kişi grupları arasında varolan ilişkiler” olarak nitelendirmektedir.¹⁷ Bu anlamda Abeles, tutarlı bir antropolojik yaklaşımın üç tür çıkarı birleştirmek zorunda olduğunu söylemektedir: 1) İktidara, erişimine ve uygulanmasına yönelik çıkar, 2) Üzerinde üstlenilen kimlikler, kesişen mekanlar itibariyle toprak çıkarı, 3) Kamusal alanı biçimlendiren pratiklere ve temsiliyetlere ilişkin çıkar. Bu farklı çıkarların iç içe geçtiklerini söyleyen Abeles, iktidarlar üzerine, geçerli oldukları toprakları soyutlayan bir araştırmayı hayal etmenin güçlüğüne dikkat çekmektedir. Çözümlemeci bir bakış açısından, çağdaş toplumlar ve onların devletlerinde bu üç boyutu ayrı ayrı ve ard arda değerlendirmek gerekmektedir.

Abeles, örnek olarak, Akdeniz toplumlarında yaygın olan bir iktidar ilişkisini,

‘kayırmacılılığı’ (cliéntelisme) ele almaktadır. Buna göre, yerel siyasi hayatta oy verme işlemi ideolojik bir tavır alışın ifadesinden çok bir klana aidiyetin belirişidir. Bu karşılıklı tanıma toplumunda seçim, iktidara doğuştan sahip bazı adamlar ile kendilerini onları koruması altında tanımlayan ötekileri birleştiren kişilerarası ilişkilerin sahneye konmasıdır. “Simetrisi bozuk olan bu ilişki, oylarını veren müşterilerle onlara mal, hizmet ve hatta arpalık sağlamayı bilmek zorunda olan bir patron arasındaki farklı yükümlülük takaslarında somutlaşır.”¹⁸ Bu nedenle oylar, siyasal yaklaşımlardan çok, aile bağları, iş ilişkileri ve patronaj tarafından saptanmaktadır.

İktidarın ‘uygulandığı yerde’ çözümlenmesi, devleti siyasal uygulamaların gerçekliğinden yola çıkarak değerlendirme olanağı sunar. Örneğin, devletin merkeziyetçiliği açısından bakıldığında, geleneksel uygulamaların büyük ölçüde sürdüğü bölgeler istisna olarak görülebilir. Antropoloğun bakış açısındansa, tam tersine, iki düşünce ve siyasal evrenin nasıl birbirine sıkı sıkıya eklemlendiğini gösterir. O halde önemli olan, modern bir siyasal sistem ile başka bir çağdan kalan tikellikleri birbirinin karşısına koymak ve bunlardan birincisinin –merkeziyetçiliğin, ikincilerin –yerel tikelliklerin üzerini örterek sonunda onları boğacağını varsaymak değildir. “Her şey sanki

17 Marc Abeles, a.g.k., s. 115.

18 A.k., s. 117.

iki kutup, karşılıklı olarak birbirine can verir gibi cereyan eder. Dikkate değer olan şey, bu karmaşık eklemlenmedir, çünkü yerel davranışların ve idarenin özgül kazanç ve kayıp olasılıklarını bu eklemlenme belirlemektedir.”¹⁹

Abeles, antropolojinin günlük pratiğinde ‘yer’ ile bir tür suç ortaklığı içinde olduğunu ileri sürmektedir. Örneğin, etnologların dilinde araştırma nesnelerini tanımlayan

‘saha’ deyiminin kendisi bile, araştırmacı ile toprak parçası arasındaki bu yakınlığı yansıtmaktadır. Bu durumda siyasal olana ilişkin yaklaşımımızın, siyasal olanın verili bir mekanda kök salması, ya da daha doğrusu, siyasal eylemin ülkeyi nasıl biçimlendirdiğine ve bu biçimin çevresini nasıl eğip büktüğüne önem vermesi şaşırtıcı olmayacaktır. Abeles,

“siyasetin ülkeselleşmesi” olarak adlandırdığı bu konunun iki görünüm altında düşünülmesi gerektiğini söylemektedir: Siyasal temsiliyet mekanı, siyasal eylem mekanı.²⁰ Açıklamalarını Fransa örneğine ve Fransa’da yürüttüğü kimi araştırmalara dayandıran Abeles’e göre, siyasal mekanların oluşumuna iki açıdan yaklaşmak mümkündür. İlki ülkesel kaydını belirlenmiş topluluklarda (köy, ilçe, il) bulan ilişkisel bir evrenin tarihsel eklemlenmelerini gün ışığına çıkarmak, yerüstü coğrafyasının zaman içindeki yerleşikliğini yeniden oluşturmaktır. İkincisi ise toplum içindeki ağların (yerelde akrabalık bağları ve evlilik stratejilerinin iç içe geçtiği ağlar) ve onlara karşılık gelen ayrıcalıklı ülkeselleşme biçimlerinin şekillenmesini belirlemektir.

Fransa’da Quarré-les-Tombes’deki siyasal hayatın incelenmesi sonucunda, seçilebilirlik konumlarının uzun yıllardan beri akrabalık bağları ve evlilik stratejilerinin iç içe geçtiği ağlar içerisinde aktarıldıkları ortaya çıkmıştır. Bazı aileler böylece düzenli olarak seçilebilir kişiler üretiyorlarsa, bunun nedeni, bu ailelerin dallanıp budaklanmış ve bucak çerçevesinin dışına taşan bir düzeneğin merkezinde özel bir konuma sahip olmalarıdır. Bu yüzden, soyzincirsel bellek boyunca kendi bucaklarında iktidar konumlarında bulunan aileler arasında çok eskiye dayanan bağların saptanmasına rağmen, bucak sakinlerinin beldesel birliği yüceltmeleri ve ufuklarının ‘köyle’ ya da ‘kazayla’

sınırlı olduğunu öne sürmeleri oldukça şaşırtıcıdır. Kantonun dört bucağında yapılan belediye seçimlerinin ayrıntılı bir çözümlemesi, seçilebilirler katmanını oluşturanların,

19 A.k., s. 119.

20 A.k., s. 132.

dallanış biçimiyle gerçek bir siyasal temsiliyet mekanı oluşturan ağlara ait olduklarını ortaya çıkartmıştır.²¹

Abeles, siyasal temsilin kiplikleri ele alınacak olursa, “ağların coğrafyası”nın, bucak ya da kantonun sınırlarını fazlasıyla geçeceğini söylemektedir. İktidar; yerelleşir, somutlaşır ve parçalı hale gelirken, köklerini de yakınlık ve bitişiklikle oynamak suretiyle sınırlarıyla oynayan bir süreçten alır. İlden kantona, bucaktan bölgeye bir gidiş gelişi gerçekleştirmeye imkan veren araştırmaların gerekliliği buradan kaynaklanmaktadır.

Siyasal antropolojinin görevi, temsiliyet coğrafyasını üretmektir. Antropoloji, kendisinin niteliklerini belirleyen ilişkisel bakış açısı içinde en alt düzeydeki seçilmiş ile milletvekili ve ulusal merkez arasında dokunan karmaşık bağları gün ışığına çıkararak, temsilin jeopolitiğini aydınlatmaya katkıda bulunmaktadır.²² Bu durumda öncelik taşıyan amaç, temsilin bu farklı mekanlarını daha iyi tanımak, eklemlenme örneklerini yeniden kurmaktır. Ancak siyasal gerçekliğin diğer yanı, yani siyasal eylem de ihmal edilemez.

İktidarın kullanımı konusu ele alındığında, bunun belirli toplulukların yönetimiyle ilgili olduğu açıktır. Siyasal eylem, bazen sınırlarını yeniden çizmeye katkıda bulunduğu bir toprak parçası üzerinde kayıtlıdır. Yaşanan mekan, aynı zamanda düşünülen mekandır:

“Merkeziyetçiliğin yaşadığı dönüşümler ve ona karşı geliştirilen reformlar, mekanın temsilinin, Fransa’da neredeyse ikiyüz yıldır siyasetçilerin ve idarecilerin yönetme ve çalışma biçimlerini etkilediğine tanıklık etmektedir.”²³ P. Grémion gibi sosyologlar, Fransız toplumuna özgü merkeziyetçiliğin, yerel güçlere gerçek bir eylem serbestliği veren tutarlı bir sistemin ürünü olduğunu göstermişlerdir. Grémion’un “evcilleştirilmiş jakobenizm” adını verdiği bu merkezilik kendi sınırlarını da beraberinde getirir. İlkesel yönetimin farklı örneklerinin etnografik gözlemi, merkez ve çevre arasındaki karşıtlığın, kolektif örgütlenmenin her düzeyinde işlediğini açığa çıkarır. Burada aktörlerin temsil edilmelerini yapılandıran hiyerarşik bir karşıtlık söz konusudur. Bu karşıtlık, 1790’da, Kurucu Meclis üyelerinin il örgütlenmesini yerli yerine oturtmalarından beri geçerlidir.

21 Ekim 2006 tarihinde TODAİE tarafından düzenlenen bir konferansa Fransa’dan katılan Yukarı Korsika Meclisi Başkanı, milletvekili Paul Giacobbi, konuşmasında kendi ailesi içindeki seçilebilirlik özelliğini vurgulamıştı. Giacobbi’nin büyükbabası da, kendisi gibi önce il genel meclisi üyeliğine seçilmiş, daha sonra milletvekili olmuş ve bakanlık yapmıştır. Giacobbi, Fransız sisteminde yerel siyasetçilerin tümünün merkezi yönetim üzerinde etkisi olduğuna dikkat çekmiştir; milletvekillerinin büyük bölümü ya belediye başkanı ya da il genel meclisi üyeliğinden gelmektedir. “Fransa’da Ademi Merkezileşme ve Yetki Genişliği: Bir Yerel Yönetim Birimi Başkanı ile Bir Valini Bakışı”, Paul Giacobbi - Gilbert Payet, TODAİE ve IRA-BASTIA Konferansı, 11-12 Ekim 2006, Ankara.

22 Marc Abeles, a.g.k., s. 134.

23 A.k.,s. 135.

Bunu önceleyen tartışmalar, il ve daha küçük yönetim merkezlerinin seçilmesi konusunda köyler ve kentler arasındaki hasımlıkları göstermiştir. Bu çekişmeler sonunda bölümlemeler gerçekleştirilirken sınırların saptanmasını koşullayan şeyin merkezlerin belirlenmesi olduğu ortaya çıkmıştır.

Fransız Devrimi’nin ilk yıllarında, ülkenin idari yönden bölümlendirilmesi gerçekleştirilirken, bunun belirgin özelliği, her düzeydeki (bucak, il, bölge) merkezin önceliğidir. Abeles’e göre, Fransız sistemini belirgin kılan şey, bu çokmerkezliliktir ve hiçbir zaman gerçek anlamda sorgulanmamıştır. 1982’den bu yana girişilen ademimerkezileştirme reformunun sonucu, daha çok, her düzeyde yeni uzmanlık alanları dağıtmak ve aralarından birine ayrıcalık vermeyi reddetmek suretiyle merkezleri çoğaltmak, böylece ne il ne de bölge yandaşlarından yana görünmek olmuştur.²⁴ Fransız çokmerkezciliği, uzaksıl toplumlarda karşılaştığı bütünsel kavramları incelemeye alışmış bir antropolog tarafından tutarlı bir temsil olarak çözümlenebilir. Nasıl ki Etiyopya’da (Ochollo) toprak örgütlenmesi, ileri gelenlerin ve kurban verenlerin yaptığı ayinleri ve eylemi yönlendiren basit ilkelere cevap veriyorsa, Fransız sisteminde de seçilenlerin düşüncesinde ve eyleminde öne çıkan belli bir düzenlenmişlik vardır. Bu kendiliğinden kavrayış, açıkça ifade edilen bir ademi merkeziyetçilik istenciyle karşılaştırılmaz değildir:

“Bugün devlet idaresiyle yerel topluluklar arasındaki göreli olarak yerleşmiş görünen güç dağılımı, çokmerkezciliğin egemen temsiliyetini zedelemektedir.”

Bununla birlikte, küçük bucakların birbiriyle kaynaştırılmasını öngören ve siyasal örgütlenmenin köydeki dayanaklarını sarsarak sistemin eklemlerinden birini tehdit eden 1971 tarihli yasanın başarısızlığı buna örnek oluşturmaktadır. Yöneticiler, akılcılık ve etkililik adına, küçük merkezleri ortadan kaldırmak istiyorlardı, ama gerçekte kavramsal bir tutarsızlığa yüklendiklerinden habersizdiler: Düzensizliğe neden oluyorlardı, çünkü atalardan kalma bir düzenlenmişliğin sınırlarının temsiliyetini alt üst ediyorlardı. Bu küçük merkezler, her şeyden önce, ileri gelenleriyle bir seçim yeriydiler ve merkezilik meşruiyetin anlamdaşıydı, ikinci olarak en yakından en uzağa sıralanan bir mekanlar hiyerarşisi içinde toplumsal hayatın düzenlendiği belli başlı yerlerdi. 1971 reformu, başarısızlığa uğradı, çünkü yerel düzeneğin içerisinde iktidar makamları belirleyerek, yerlerin gerçeklik ve simgeselliğini bütünleştiren bu düzenin inkarı üzerine kuruluydu.²⁵

24 A.k., s. 135.

25 A.k., s. 136.