Fransız Sistemi - 1864 Nizamnamesi: Algılar ve Gerçekler

1864 Nizamnamesi ile kurulan Osmanlı vilayet sistemi üzerine yapılan değerlendirmelerde, “devletin merkezileşmesini amaçlayan bu düzenlemenin, Fransa departement sistemi model alınarak oluşturulduğu” söylenmiştir. Mülki idare tarihini konu alan bütün çalışmalarda da il sisteminin başlangıcı aynı nizamnameye dayandırılmıştır.⁴⁹³ Bu çalışmalarda devrim yaşamayan bir imparatorluğun, neden Fransa’nın yönetim kurumlarını model aldığı sorusu boşluktadır.⁴⁹⁴ Konuya ilişkin sınırlı sayıdaki değerlendirmenin de, sorunu açıklama gücüne sahip olmadığı görülmektedir. Birçok çalışmada Fransa ile yakın ilişkiler vurgulanmış ve Osmanlı devlet adamlarının en iyi

493 Bu düzenleme hakkındaki yaygın kanı, Vilayet Nizamnamesi’nin aşağı yukarı bütün maddelerinin, Fransa idare usulü temel alınarak oluşturulduğu, hatta yeni vilayetlerin Fransa departmanlarının aynısı olduğu şeklindedir. Yazarların bu değerlendirmeyi, genellikle aynı kaynaklardan aktararak sürdürdüğü görülmektedir. Bu nedenle Osmanlı eyaletlerini vilayet olarak değiştiren düzenlemeye ilişkin yanlış yargılar da, her yeni çalışmada bir kez daha tekrarlanarak, günümüze kadar gelmiştir. Bu saptama, zaman içinde gerçekliğini yitirip bir tür inanca dönüşmüştür. 1864 Vilayet Nizamnamesi ile ‘eyalet yönetimi’nden ‘vilayet yönetimi’ne geçişi ülke yönetiminde Fransız usulü departement yönetimine geçiş olarak değerlendiren çok sayıda çalışma vardır. Bunlardan birkaçı şu şekilde sıralanabilir: Engelhart, Tanzimat ve Türkiye, s. 185;

Talat Mümtaz Yaman, Osmanlı İmparatorluğu Mülki İdaresinde Avrupalılaşma…, s. 175-177; Vecihi Tönük, Türkiye’de İdare Teşkilatının Tarihi Gelişimi…, s. 146-147; İlber Ortaylı, İmparatorluğun En Uzun Yüzyılı, s. 96; Bernard Lewis, Modern Türkiye’nin Doğuşu, s. 384; Carter V. Findley, Osmanlı Devleti’nde Bürokratik Reform, s. 154; Bilal Eryılmaz, Tanzimat ve Yönetimde Modernleşme, s. 296; Mustafa Tosun, Türkiye’de Valilik Sistemi, s. 11; Mustafa Tamer, İl Özel İdaresi, s. 7; Atilla Nalbant, Üniter Devlet:

Bölgeselleşmeden Küreselleşmeye, s. 125.

Engelhart, 1864 nizamnamesinin getirdiği şekliyle vilayetin, Fransa departmanları gibi, sancaklara, sancakların kazalara, kazaların da nahiyelere bölündüğünü söylemektedir. Vecihi Tönük, Vilayetler Teşkilatı başlıklı bölüme şu değerlendirme ile başlamaktadır: “Bugünkü vilayetlerin teşkilat ve idaresinin temeli Tanzimatı Hayriyeyi müteakip tanzim ve ilan olunan 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesi ile atılmış bulunmaktadır. Bundan önce ülke, eyalet tarzında yönetilmekteydi.” İlber Ortaylı’ya göre, “Fransız departement sistemi, Osmanlı taşra yönetiminin temeli olmuştur.” Nalbant’a göre, Fransız Yönetim Modeli’nin departement kurumu örnek alınarak, vilayeti ana mülki idare birimi olarak kabul eden bir model benimsenmiştir.

494Ahmet Midhat, 1877 tarihli kitabında, Fuat Paşa ile Mithat Paşa’nın Tuna Nizamnamesi’ni hazırlarken, Fransız mevzuatından yararlanıp yararlanmadıklarına ilişkin kesin bir açıklamaya ulaşamadığını belirtmektedir. Ahmed Midhat, Üssi İnkılap, Takvimi Vekayi Matbaası, İstanbul 1877, s. 102-103’dan aktaran Roderic H. Davison, a.g.k., 1. Cilt, s. 191.

bildikleri ülke yönetiminin Fransa olduğu söylenmiştir. Bir başka görüşe göre de “Osmanlı İmparatorluğu’nun idari kurumları, sağlıklı bir evrimle düzelecek niteliğe sahip değildir, buna rağmen devrim koşulları da oluşmamıştır. Üstelik İngiltere veya herhangi bir monarşinin kurumları köklü değişiklik yapmak isteyenlere model olabilecek nitelikte değildir, onlar bir evrimle ve tutucu bir değişimle biçimlenmiş özgün kurumlardır. Bu durumda, Osmanlı devleti, idari reformu radikal bir biçimde uygulayan Fransa’yı örnek almak durumunda kalmıştır.”⁴⁹⁵ Büyük olasılıkla, bu değerlendirmeler vilayet umumi meclislerinin Fransız modelinden uyarlanmış olmasına dayanmaktadır. Ancak ilk bakışta Fransa’daki durumu andıran değişiklikler, hem gündeme geliş süreci hem de sonuçları itibariyle Fransız sisteminden farklılaşmaktadır. Bu nedenle önce Fransız departement sisteminin kuruluş ve işleyiş özelliklerini kısaca tanımak, daha sonra iki sistem arasındaki temel farklara dikkat çekmek açıklayıcı olacaktır.

Fransa’daki yeni örgütlenmenin amacı, geleneksel kurumlarda yuvalanmış yerleşik çıkarların gücünü kırma ve ulusun burjuva birliğini sağlamaktı. Bu nedenle Fransa topraklarını ağ gibi saran tekbiçimli bir sistem inşa edilmişti. Devrimden önce Fransa’nın yönetsel yapısı karmaşık bir görünüme ulaşmış ve ülke özel ayrıcalıklara sahip yönetim birimlerine bölünmüştü: généreliatés, gouvernements, élections, sénéchaussées, bailliages, jurisdictions, parlementaires, marches, departements de I’impot, villes royales…vb.⁴⁹⁶ Bu birimlerden en önemlisi, kral tarafından atanan ve yalnız krala karşı sorumlu olan

“indentant” adı verilen ayrıcalıklı yüksek memurlar tarafından yönetilen ‘generealite’lerdi.

Bu anlamda ülke 34 bölgeye ayrılmıştı. Indendant, kendi bölgesi içinde daha küçük birimlerde görev yapan yardımcıları ile birlikte çalışmakta, bölgede mali, idari, adli ve güvenlikle ilgili temel devlet görevlerini yerine getirmekteydi. Yönetim her bölgeye göre farklılık gösterdiğinden, bu yöneticilerin faaliyetlerinde birlik ve benzerlik de söz konusu değildi. 17. yüzyılın son çeyreğinde ortaya çıkan generalite birimlerinin yanı sıra vergi bölgeleri, yargı bölgeleri, askeri bölgeler ve geçmişi Roma İmparatorluğu dönemine uzanan kilise bölgeleri çeşitli ayrıcalıklara sahip olarak bir arada bulunmaktaydı. 18.

yüzyılın sonuna gelindiğinde Naverre ayrı bir krallık, Bretagne ve Languedoc ise özerk birer devlet gibi yönetilmekteydi.⁴⁹⁷

495 İlber Ortaylı, İmparatorluğun En Uzun Yüzyılı, s. 96.

496 Malcolm Anderson, Frontiers: Territory and State Formation…, s. 108.

497 William Bennet Munro, “Fransa’nın Taşra İdaresi”, (Çev. Vecihi Tönük), İdare, Yıl 16, Sayı 177, Kasım-Aralık 1945, s. 160.

Fransa’da 1789 Devrimi ile açılan yeni dönemde siyasal iktidarlar, ekonomik ilişkilerin özgürce gelişebileceği bir ortam yaratmak amacıyla gerekli düzenlemeleri birkaç yıl içinde gerçekleştirmişlerdi.⁴⁹⁸ İç gümrükler, çok sayıdaki devlet vergileri ile tüm feodal vergiler kaldırılmış, bunların yerine yalın bir vergi sistemi getirilmiş, böylece üretim ve dağıtımın ulusal ölçekte gerçekleştirilmesine olanak verilmişti. Bununla birlikte özgür bir işgücü pazarı yaratılması, üretim üzerindeki standart sınırlamaların kısıtlayıcı etkilerine son verilmesi, ağırlık ve ölçü birimlerinde metrik sisteme geçilmesi, ticaret hukukunun bütün ülke yüzeyinde geçerli olmak üzere elden geçirilmesi ve bütün özel ayrıcalıklara son verilmesi ulusal bütünleşmeyi sağlamıştı. Ele alınan ilk konu toprağa dayalı örgütlenme olmuştu.

4 Ağustos 1789 günü Kurucu Meclis, bütün yerel birimlerin özel ayrıcalıklarının sonsuza kadar kaldırıldığını ilan etmişti. “Geleneksel kurumlarda yuvalanmış yerleşik çıkarların gücünü kırma ve ulusun burjuva birliğini sağlama amacı” yeni bir kurumlaşmanın yaşama geçmesinde belirleyici olmuştu.⁴⁹⁹ Buna göre geleneksel yönetim sınırları değiştirilerek, yukarıdan aşağıya département (il), arrondissement (ilçe), canton (bucak) ve commune (belediye) olmak üzere dört kademeli bir yönetim yapısı oluşturulmuştu. Sonuçta ne çok küçük (birden fazla ilçeyi içeren) ne de çok büyük (eyaletlerden çok daha küçük) bir yönetsel birim ortaya çıkmıştı: Départément. Fransa haritasını yeniden düzenleyen bu doğrudan yönetim sisteminde iller ilçelere, ilçeler de bucaklara ayrılmıştı. Bucaklar ise en küçük yerel yönetim birimi olan komünlerden meydana gelmekteydi.⁵⁰⁰ Ancak, bucakların kendi yönetim organları olmadığı için daha baştan ölü doğdukları söylenmektedir. 17 Şubat 1800’den başlayıp, 1815’e kadar devam eden dönemde, Bonapart yönetiminde illerin sayısı 83’ten 89’a çıkarılmış, 1871’de 86’ya indirilmiş, 1918’de ise tekrar 89’a çıkarılarak büyüklükleri değiştirilmişti.⁵⁰¹

Yeni örgütlenmenin felsefesi, “bir il merkezinden sınırları içindeki bütün idari birimlere güneşin doğuşu ile batışı arasındaki zaman zarfında ulaşabilme” ilkesine

498 Birgül A. Güler, Yerel Yönetimler,s. 45-46.

499 Charles Tilly, Avrupa’da Devrimler 1492-1992, AFA, İstanbul 1995, s. 235; Birgül A. Güler, Yerel Yönetimler…, s. 45.

500 William Bennet Munro, a.g.k., s. 167; Atilla Nalbant, a.g.k., s. 81-82.

501 Munro, Fransa’da orta seviyeli vatandaşların hayatında hiçbir değişiklik yapmaksızın cumhuriyetten imparatorluğa geçilebileceğini, ancak 89 valilik kaldırılırsa ülkenin bir hafta içinde alt-üst olacağını belirtmektedir. Fransa’da günümüzde 100 il bulunmaktadır.

dayanmaktaydı.⁵⁰² 1790’da bu uzaklığı belirlemek için, merkezden hareket eden bir zabıta kuvvetinin at yolculuğuyla bir günde katedeceği mesafe belirlenmişti. Bu ilkeden hareketle ülke 83 ile bölünmüştü. Bu bölümlemede bazı eyaletlerin tarihsel sınırları aynı kalmakla birlikte, eyaletler kendi içinde illere bölünerek eski güçleri kırılmıştı. Örneğin, Languedoc taşra devletçiği sınırları, kendi içinde yedi ile bölünmüştü. Provence ve Franchon üç ile, Brittany ve Normandy her biri beş ile bölünmüş, bazı küçük eyaletler ise doğrudan ile dönüştürülmüştü. İl altındaki yönetsel kademelenme ise merkeze bir günün yarısı uzaklıkta olan ilçelerin kurulmasıyla gerçekleştirilmişti.⁵⁰³ Bu şekilde inşa edilen il sistemi, ulusal birliğin sağlanmasının en önemli araçlarından biri haline gelmiştir. Fransa topraklarını bir ağ gibi saran bu tekbiçimli sistem, şehirler arasındaki iktisadi ve siyasal güç ilişkilerini de değiştirmişti.⁵⁰⁴ Mende ve Niort gibi ticarileşmemiş, kırsal bölgeler, önemli bir ticari büyüklüğe sahip gelişmiş Lyon ve Bordeaux kentleri ile idari bakımdan aynı düzeye yerleşmişti.⁵⁰⁵ Böylece Eski Rejim’de feodal ayrıcalıklara göre özerk bölge yönetimleri temelinde biçimlenen karmaşık örgütlenme yerine, sınırları kalın çizgilerle belirlenmiş, tek merkezden idare edilen bir yönetim sistemi getirilmişti. Devletin toprağa dayalı örgütlenmesinde departement ölçeği, cumhuriyet geleneğinin bir parçası haline gelmiş ve birçok üniter devletin kuruluşunda temel alınmıştır.⁵⁰⁶

Devrimin ürünü olarak ortaya çıkan ve geliştirilen Fransız taşra sistemi ile Osmanlı uygulaması arasındaki farklar, benzerliklerden daha fazladır. Öncelikle Osmanlı vilayetleri ile Fransız departmanları, ölçek itibariyle aynı büyüklüğe sahip değildir; Fransız departmanları ölçek olarak Osmanlı livalarına karşılık gelmektedir.⁵⁰⁷ Osmanlı vilayetleri

502 Ekrem Ergüven, “Fransa’da Yeni Teşkilatlanma Cereyanları”, İdare Dergisi, Yıl 17, Sayı 183, Kasım-Aralık 1946, s. 3-15.

503 Munro’nun değerlendirmesine göre İhtilal Meclisi, ülkeyi, tarihsel gerçekleri, gelenekleri, halkın düşünce ve hislerini dikkate almadan, bir gayrimenkulun plan ve kadastrosunu yapar gibi kalem ve cetvelle parçalara ayırmıştır. William Bennet Munro, a.g.k., s. 160.

504 Charles Tilly, Zor, Sermaye ve Avrupa Devletleri’nin Oluşumu, s. 191.

505 Devrimciler, kırsal bölgelerde Eski Rejim’in temsilcilerini kolaylıkla bastırabilirken, Marsilye ve Lyon gibi ticari merkezlerde muhalif hareketlerle karşılaşmışlardır. Ticari konumları, idari konumlarını geride bırakan şehirlerde federalist hareket kök salmıştır. Fransız bir yazar 1931 tarihli kitabında, bölgeciliğin Fransa’da hala varlığını koruduğunu belirtmekte ve günün birinde bu hareketin başarılı olacağına ilişkin umudunu dile getirmektedir. R. K. Gococh, Regionalism in France, New York 1931; Anderson ise il sistemine karşı gelişen “tarihsel eyaletlerin restorasyonu düşüncesi”nin, tepkisel (karşı-devrimci) bir rüya olarak 20. yüzyıl ortasına kadar korunduğunu ve Vichy rejiminin 1941 bölge reformuna yol açtığını söylemektedir. Malcolm Anderson, a.g.k., s. 110.

506 A.k., s. 108.

507 Hukuk Mektebi’nde öğretim üyeliği yapan, diplomatlık ve sadrazamlık görevlerinde bulunan İbrahim Hakkı Paşa, 1895 tarihli Hukuku İdare kitabında, Fransız département’larının büyüklük ve önem bakımından Osmanlı “liva”larına daha çok benzediğini belirtmektedir. İbrahim Hakkı, Hukuku İdare, Karabet Matbaası,