1) Sancak yönetimi (1300-1600), 2) Sancaktan eyalete geçiş (1600-1800), 3) Eyaletten vilayet sistemine geçiş (1800-1900). Bu üç örgütlenme devrinin özellikleri ikinci bölümde kapsamlı bir biçimde incelenecektir.
kesimi ise etkisizleştirilmiştir.123 Merkezin Osmanlı modernleşmesinden gelen ve esas olarak Kurtuluş Savaşı’nı sürükleyen unsuru, çoğu asker kökenli, Batı yanlısı, milliyetçi bürokrat seçkinler ise yerlerini sağlamlaştırıp, merkeze hakim olmuşlardır. Rejimin tek partisi CHP, başlangıçtan beri merkezin partisi olarak tasarlanmış ve işlev görmüştür.
Bürokratik seçkinler, daha sonra Kemalizm olarak adlandırılacak bir dizi modernist ilkenin tanımlayıcısı, taşıyıcısı ve yeri geldiğinde de koruyucusu olacaktır. Ancak Osmanlı toplumunda eskiden beri var olan, merkezdeki seçkinlerle çevredeki kitle arasındaki gerilim Cumhuriyet döneminde artarak devam edecektir. Kemalist seçkinlerin, merkezi değer sistemi olarak İslam’ın yerine Kemalizmi ikame etmeye çalışması, bu gerilimin zaman zaman tırmanmasına neden olacak ve sonuçta 1950 yılında çevrenin temsilcisi DP iktidara gelecektir. Ancak çevrenin ilerlediği dönemleri, hemen hemen istisnasız olarak bürokrasinin revanş dönemleri izleyecektir; 1960, 1971 ve 1980 askeri darbeleri, bu nitelikte bürokratik-askeri revanş hareketleri olarak görülmektedir. Buna göre tüm Türkiye tarihi, devletin/merkezin topluma uyguladığı baskılar, toplumun/çevrenin tepki duyması ve devletin bu tepkiyi bastırması şeklinde özetlenebilecek bir kısır döngü ile açıklanmaktadır.
Devlet ve Sınıflar başlıklı çalışmasında Çağlar Keyder de modernleştirici seçkinler modeline yakın bir yaklaşım getirmektedir.124 Savlarını, bürokrasi/burjuvazi ya da devlet/toplum karşıtlığı üzerinden kurgulayan Keyder, bürokrasiyi de ayrı bir sınıf olarak görmektedir. Yazar, Osmanlı toplumunda “köylülerin ürettiği artığa vergi biçiminde el konulmasına dayanan bir üretim tarzı içindeki yapısal konumları nedeniyle, memurların bir sınıf –devlet sınıfı- oluşturdukları”nı söylemektedir.125 Keyder’e göre gerek Jön Türk gerekse Cumhuriyet bürokrasisi Osmanlı İmparatorluğu’nun geleneksel “devlet sınıfı”nın 20. yüzyıla kesintisiz ve doğrudan bir uzantısıdır. Kapitalist dönüşümü yönlendiren bürokrasinin perspektifi, “devleti kurtarmak” endişesinin ortaya koyduğu gibi, her şeyden
123 Metin Heper, Şerif Mardin, Ersin Kalaycıoğlu, Ali Kazancıgil’in çalışmaları bu kapsamda akla ilk gelen örneklerdir. Merkez-çevre yaklaşımına ilişkin bir kavramsal gözden geçirme: Levent Gönenç, “2000’li Yıllarda Merkez-Çevre İlişkilerini Yeniden Düşünmek”, Toplum ve Bilim, Sayı 105, 2006, s. 129-152.
124 Devlet/bürokrasi sınıfı, Osmanlı toplumunu ATÜT olarak gören okulun mensupları tarafından imparatorluğun temel sınıflarından biri olarak kabul edilmektedir, Keyder de bu okulun bir üyesidir. Çağlar Keyder, Türkiye’de Devlet ve Sınıflar, İletişim Yayınları, (Sekizinci Baskı), İstanbul 2003.
125 Üstelik Atatürk ve çevresindekiler harp okullarından çıkıp, devlet hizmetinde görev aldılar diye bürokrat olmamışlardır. Harbiye’de devrimciliği benimsemişler ve küçük burjuva devrimcileri olarak ulusal devrim peşinde koşmuşlardır. Yani feodal bürokrasiye ve bürokratlara karşı çıkmışlardır. Bu konuya ilişkin olarak Doğan Avcıoğlu çarpıcı bir örnek vermektedir: “Amerikalı Dr. Frank Tachau’nun 1963 mahalli seçimleriyle ilgili olarak yaptığı araştırmaya göre, AP adayları arasında devlet memurluğundan gelenler çok yüksek orandadır. Bu oran bürokratların partisi denilen CHP’de ise çok daha düşüktür. AP’de bu oran yüzde 75, TİP’de yüzde 40 ve CHP’de yüzde 59’dur. Memur aday çokluğuna bakıp, AP’ye bürokratların partisi demek ne kadar yanlışsa, milliyetçi devrimcilere bürokrat demek o ölçüde yanlıştır.” Doğan Avcıoğlu, Türkiye’nin Düzeni, İkinci Kitap, s. 1218.
önce devlete dönüktür. Keyder devleti kurtarma endişesini, “devletin varlık nedenleri uğruna yurttaş haklarını, mali güç uğruna iktisadi gücü ve önderleri arkasında kenetlenme uğruna katılım ve demokrasiyi feda eden bütün gerekçelerin bir özeti” olarak tanımlamaktadır. Keyder’in anlatımında burjuvazinin tarihi boyunca mücadele alanına hiç çıkmamış olması Türkiye’nin ideolojik evrenini tanımlayan başlıca faktördür. “Kayıp burjuvazi” hantal bir bürokratik geleneğe karşı mücadele etme ihtiyacını ancak, II. Dünya Savaşı’ndan sonra hissedecektir.
Aslında Keyder temel çözümleme birimi olarak toplumsal sınıfları ele aldığını söylemekle birlikte, tarihsel materyalist bir sınıf analizi yapmamaktadır. Keyder’in sınıf çözümlemesi “sağlam, tutarlı ve berrak bir kavramsal çerçeveye oturmadığı”ndan özellikle Cumhuriyet bürokrasisini ele alışında kimi çelişkiler yaratmaktadır.126 Bu çelişkili durum, 20. yüzyıl Türkiye toplumunun egemen ve yönetici sınıf(lar)ının tanımlanmasında da ortaya çıkmaktadır. Keyder’in kavramsallaştırmasındaki biçimiyle bürokrasinin bir “sınıf”
olarak, Osmanlı’dan 1980’lere kadar varlığını koruduğunu öne sürmek, ikincil bölüşüm ilişkileri temelinde oluşan ara tabakalar ile üretim ilişkileri (temel bölüşüm ilişkileri) temelinde oluşan sınıfları karıştırmak anlamına gelmektedir. Bu sav, siyaset ve ekonomiyi kontrol eden bürokratların hızla üretim ilişkileri alanına atlayarak, sınıf değiştirecekleri gerçeğini ihmal etmektedir. “Bürokrasi sınıfı” varsayımı, ancak bürokrasinin bir kast olarak örgütlendiği ve miras yoluyla babadan oğula geçtiği bir sistemde, o da belli ölçüler içinde geçerli olabilir.127
Yönetici sınıf olarak bürokrasi-yönetilen halk biçiminde kurgulanan karşıtlık, devleti tam olarak ele geçirmek ve kendi dar sınıf çıkarlarının aracı haline getirmek isteyen kesimlerin istemlerini yansıtan bir görüş olarak doğmuştur. Halk kitleleri ile egemen sınıflar arasındaki gerçek karşıtlığı gizleyen bu söylem, liberal yaklaşımlarca işlenmiş ve genel kabul görür hale getirilmiştir. Bu yaklaşım Demokrat Parti yöneticilerinden Samet Ağaoğlu’nun sözlerinde şöyle somutlaşmaktadır:128
Demokrat Parti’nin halk hakimiyeti şuurunu uyandırmak yolunda verdiği ilk karar, yüzyıllar boyu devletin halk gözünde en değişmez sembolü sayılan kırbacı parçalamak oldu. Bu kırbaç devletin
126 Korkut Boratav, Keyder’in tezlerine karşı güçlü bir eleştiri yöneltmiştir: “Türkiye’de Devlet, Sınıflar ve Bürokrasi: Çağlar Keyder’in Kitabının Düşündürdükleri”, Marksizm ve Gelecek, S.3 (Kış 1990), s. 61-73.
127 Sınıflar ve bürokrasi benzeri ara tabakalar ile temel bölüşüm ilişkileri ve ikincil bölüşüm ilişkileri arasındaki ilişki için Korkut Boratav, 1980’li yıllarda Türkiye’de Sosyal Sınıflar ve Bölüşüm, 2. Baskı, İmge Kitabevi, Ankara 2005.
128 Doğan Avcıoğlu, a.g.k.,İkinci Kitap, s. 1195.
çeşitli ellerindeydi. Polis, jandarma, asker sırtını devlete dayamış, köy ve şehir ağa ve beyleri imparatorluğun saray ve Babıalisi yerine geçmiş bir teşekkülün, Halk Partisi’nin derece derece yöneticileri! Demokrat Parti, köylü, işçi, esnaf bir kelimeyle halkın sırtından baskı kırbacını uzaklaştırırken, bir yandan da değişik yollarla idareyi halka yaklaştırıyor, köye giriyor, en uzak dağ başlarındaki çoban kulübesine kadar bir fikri maharetle aşılıyordu: ‘Devlet halkın içinden çıkar, halkın isteklerine göre hareket eder, halkın hayrına çalışır.’
Devlet ve bürokrasiyi, egemen sınıfların dışında ve üstünde “başlı başına bir sınıf”
sayan bu yaklaşım, Cumhuriyet’in devrimci kadrolarını “kırbaçlı bürokrasi” şeklinde tanımlayarak, üretim araçlarını elinde tutan sınıfların varlığını ve kırbacın gerçekte kimin çıkarına işlediğini gizlemektedir. Böylece egemen sınıflar koalisyonu lehine ustaca bir tez ortaya konmuş olmaktadır. Halkı ezen bürokrasi suçlanmakta, ama bu baskıdan hangi sınıfların yararlandığı saklanmaktadır.129 Egemen sınıflar lehine işleyen ve onlar tarafından bir propaganda aracı olarak kullanılan bu kurgunun, solda yer aldığını iddia eden bilim adamları ve politikacılar tarafından da benimsenmiş olması şaşırtıcıdır. Doğan Avcıoğlu’nun sözleriyle “üretim araçlarının mülkiyetini elinde tutan sınıflar dışında ve üstünde bir devlet düşünemeyen ve toplumdaki temel çelişkiyi, üretim araçlarının mülkiyetine sahip bulunanlarla bundan yoksun olanlar arasındaki çatışmada gören sosyalist düşüncenin, ‘ceberrut devlet – halk’ teorisiyle bağdaşamayacağı açıktır.” 80’li yıllardan itibaren liberal-sol kılıf içinde geliştirilen bu açıklamalarda, 20. yüzyıl Türkiye tarihi devlet (bürokrasi) ve sivil toplum (burjuvazi) arasında süregelen mücadelenin tarihi olarak yorumlanmaktadır. Bu yorum Türkiye toplumunun emekçi sınıfları ile sermaye arasındaki çelişkileri örterken, geniş halk kesimlerine öncülüğü daima burjuvazide kalmış bulunan –
“sivil toplum”dan yana güçleri destekleme görevi vermektedir.
Görüldüğü gibi Cumhuriyet tarihine ilişkin her iki yaklaşım da yüzyıllar süren Osmanlı tarihi ve Cumhuriyet dönemi arasında bir ayırım yapmamakta ve bu uzun tarih dilimi içinde devlet mekanizmasını yönetenleri niteliksel bir dönüşüm saptamadan ele almaktadır. 15. yüzyıldan 20. yüzyılın sonuna kadar varlığını sürdüren “yönetici sınıf
129 Aslında egemen toplumsal sınıfları görmezden gelen “baskıcı devlet – ezilen halk” kurgusunun tutarsızlığını göstermek için birçok örnek verilebilir: “Çok partili hayat ve DP’nin iktidara gelişiyle birlikte bürokrasinin sert tutumunun yumuşadığı doğrudur, ancak bu yumuşama, Ağaoğlu’nun iddia ettiği gibi, DP ile ‘halk iktidarı’nın kurulmasının değil, çok partili hayat ve genel oyun sonucudur. Nitekim 1961’de
“kırbaçlı bürokrasi”nin partisi CHP’nin iktidara gelmesiyle jandarma zulmü yeniden başlamış değildir.
Toprak reformu aleyhindeki AP’nin iktidara gelmesiyle jandarma baskısı belki de bir parça çoğalmıştır. [DP döneminde] köylü ve işçi kitleleri, bürokratik baskının azalması gibi bazı tavizler elde ederken, komprador-ağa-tüccar koalisyonu devlet üzerinde tam egemenliğini kurmuştur. Fakat bu egemenlik, tutucu güçlerin tek bir partide toplanması biçiminde de ortaya çıkmış değildir. CHP’den çıkar sağlayan egemenlerin önemli bir kısmı partide kalmıştır.” A.k., s. 1195.
olarak bürokrasi” hikayesinin en büyük sorunu aşırı basitliğidir. Bu hikaye “altı yüzyıllık tarih kesitini bir buldozer gibi taramakta; bütün girintileri ve çıkıntıları düzleştirmekte ve her soruyu yanıtlamaktadır. Dolayısıyla, her şeyi açıkladığı için hiçbir şeyi açıklamayan ve aslında gerçek bir içerikten yoksun olan o sihirli formüllerden biri olarak karşımıza çıkmaktadır.”130 Böylece karmaşık toplumsal ilişkiler dokusunun üstü, Cumhuriyet döneminde de merkeziyetçi bürokrasi miti ile örtülmüş olmaktadır.131 Tarihi, toplum yerine devletin belirlediğini savunan bu yaklaşım, merkez ve çevre/kenar kavramlarına tarih boyunca değişmeyen işlevler tanıyarak, metafizik roller yüklemektedir. Devlet ve toplum arasındaki diyalektiği kavrayamayan bir açıklama, merkez ve taşra arasındaki diyalektiği de görememektedir. Oysa tarihi toplumun gelişmesinden, sınıflardan ve sınıfların tarihi rollerinden soyutlayarak “merkez-kenar” gibi toplumda maddileştirilemeyen soyut kavramlarla açıklamak mümkün değildir.
Bu tablo içinden bakınca devletin toprağa dayalı örgütlenişine ilişkin birçok soru yanıtsız kalmaktadır. Örneğin Cumhuriyet rejimi toprak üzerinde örgütlenirken, eyalet ölçekli yönetim kademesini kontrol edebilen ‘en büyük’ egemen güçler dışında, neden yerleşik çıkarlara dokunulmamıştı? 1913 tarihli geçici yasanın il yerel yönetimlerini düzenleyen ikinci bölümü neden değiştirilmedi? Buna karşın illerin genel yönetimi CHP iktidarında yirmi yıl arayla neden iki farklı yasaya konu oldu? 1949 tarihli İl İdaresi Yasası neden DP iktidarında ya da 12 Eylül döneminde değiştirilmedi? Cumhuriyet tarihi boyunca farklı biçimlere giren, ama sürekli gündemde kalan bölge arayışlarını nasıl yorumlamak gerekir?
Türkiye’nin 20. yüzyıl boyunca yaşadığı karmaşık süreçlerin “yönetici sınıf olarak bürokrasi” hikayesiyle açıklanamayacağı ortadadır. Bu dönemde devletin toprağa dayalı örgütlenmesini kavramak için, ulus-devletin kurulması ve kapitalizmin gelişmesinin Osmanlı’dan daha farklı bir olgu olduğunu ve yeni tabiiyet ilişkilerinin kurulmasının gerekliliğini düşünmek gerekir. “Bu kuruluş sürecinin kendi başına bir seçkin grubun değil de farklı toplumsal grupları içine alan siyasi projelerin ürünü olduğunu; bu nedenle de
130 Korkut Boratav, “Türkiye’de Devlet, Sınıflar ve Bürokrasi…”, s. 67-68.
131“Merkeziyetçi hantal bürokrasi” geleneğine dayalı açıklamalar, Osmanlı döneminin ayan ve eşraf sınıfının sürekliliğine ilişkin bir şey söylemezler. Oysa Osmanlı’nın büyük toprak sahipleri, Cumhuriyet döneminde nüfuzlu toprak ağaları, daha sonra da büyük tarım kapitalistleri durumuna gelmediler mi? Üstelik II. Dünya Savaşı’ndan sonra bunlar yalnızca siyasal güç sahibi olmakla da kalmadılar, tarımdan ticarete, bankacılığa ve sanayi kesimine sermaye aktarmaya başladılar.
çatışan farklı sınıflara yönelik politikalar geliştirildiğini görmek gerekir.”132 Nasıl bakıldığı olgulardan çıkarılacak sonuçları da etkilediği için, merkezileştirme politikaları, devletin kendi gücünü pekiştirmesi olarak görülmüştür. Peki ama hangi devletin? Merkezileştirme ulus-devletin kurulmasını, daha önce özerk yaşayan grupların tabi kılınmasını sağladığı;
kapitalist bir birikimin koşullarını oluşturduğu ölçüde yeni bir devletin ve buna denk düşen yeni güç ilişkilerinin de pekişmesini sağlamıştır. Ülke topraklarına nüfuz etme gücünü de beraberinde getiren merkezileşmeyi sağlamaya aday siyasi iktidarın ne kadar ve nasıl başarılı olacağı ise yeni güç ilişkilerinde konumlanan toplumsal gruplar arası mücadeleler tarafından belirlenmiştir; merkez-çevre gerilimi üzerinden değil.
Genel olarak toplumsal kuruluşların normal evrimleri içinde ekonomik bakımdan egemen olan sınıf - yani artığa el koyan başlıca sınıf – devleti de kontrol eder.133 Egemen sınıfın alt grupları arasında değişen güç dengeleri siyasal iktidarın biçimini ve içeriğini belirler; bu sorun da sınıf-içi çatışma, pazarlık ve uzlaşmaların alanını oluşturur. Artığa el koyan farklı sınıflar arasında devletin kontrolü için koalisyonlar da oluşabilir; ancak bu tür uzlaşmalar istikrarsız ve geçici durumlardır. Aynı tezin daha geliştirilmiş bir biçimi, belli anlar için devletin göreli özerkliği olgusunu vurgular: Devlet katında ekonomik bakımdan egemen olan sınıflardan bağımsız, göreli olarak geniş bir hareket alanının varlığı anlamına gelen bu özerkliğin kapsamı büyük toplumsal krizlerde veya bir üretim biçiminden diğerine geçiş dönemlerinde genişleyecektir. Bu anlamda Cumhuriyet tarihi, imparatorluğun çöküşüne tekabül eden -ve devletin göreli özerkliğinin genişlediği- dönemde devlet çarkına el koyan küçük burjuva kökenli kadroların zaman içinde burjuvalaşması ve devletin ekonomik bakımdan egemen bir sınıflar bloku tarafından giderek fethedilmesi sürecidir.134
Toplumsal ilişkilerin kamu politikaları üzerindeki etkilerini gösteren örnekler, Cumhuriyet tarihinin “bürokratlar ve modernleştirici elitler” tarihi dışında neredeyse her şekilde yazılabileceğini gösteriyor. Bu nedenle soyut kavram ikilikleri yerine, somut iktidar ilişkilerinin devlet örgütlenmesine yansımalarını araştırmak gerekiyor. Bunu yapabilmek için de Avrupa merkezci ve Weberci analiz çerçeveleri ile toplumsal çelişkilere yer vermeyen Amerikan tipi araştırmaların dışına çıkarak, kuruluş ve değişim sürecini daha iyi anlamamıza yardımcı olacak başka araçlar geliştirmemiz gerekiyor.
132 Demet Dinler, a.g.k, s. 30-31.
133 Korkut Boratav, “Türkiye’de Devlet, Sınıflar ve Bürokrasi…”, s. 66.
134 A.k., s. 69.
Ancak toplumsal dönüşümleri devlet ve sınıf ilişkisi analizi temelinde, somut örnek incelemeleri ile açıklayabilmek, bunu yaparken de egemen bakış açısını kırabilmek çok daha uzun soluklu, kolektif ve çokdisiplinli bir çabayı gerekli kılıyor.