Tek parti dönemi

De acordo com Mesa-Lago e Müller (2003), nas duas últimas décadas, os sistemas previdenciários de seguridade social passaram por reformas estruturais em metade da América Latina. Até o início de 2001, nove países latino-americanos tinham implementado reformas estruturais em seus sistemas previdenciários: Chile (1981), Peru (1993), Colômbia e Argentina (1994), Uruguai (1996), Bolívia e México (1997), El Salvador (1998) e Costa Rica (2001).

A dificuldade de reformar os sistemas previdenciários públicos, na América Latina, está nos objetivos clientelistas de seus formuladores. Além dos custos de transição inerentes a qualquer mudança (total ou parcial) para o sistema de capitalização, as reformas estruturais têm consideráveis custos fiscais, sendo, portanto, uma estratégia dispendiosa tanto em termos políticos quanto fiscais (MESA-LAGO & MÜLLER, 2003).

Em relação às reformas estruturais do sistema previdenciário na América Latina, Barreto e Schymura (1995) tem sugerido uma primeira parametrização para o caso brasileiro, onde o sistema previdenciário é analisado seguindo a estrutura teórica de modelos de gerações superpostas em equilíbrio geral computável. Posteriormente, Barreto (1997) discute as reformas de sistemas previdenciários com contribuições definidas e sem restrições ao crédito.

As causas de insolvência do atual sistema brasileiro já são bem conhecidas e não são diferentes daquelas que motivaram e vêm motivando mudanças em outros países que adotaram, no passado, o sistema de repartição: déficit previdenciário insustentável a longo prazo, contínua redução do número de contribuinte por beneficiários, mercado de trabalho distorcido, baixa cobertura e valores insuficientes dos benefícios (BARRETO 2001). Diferentemente de outros autores, Barreto (2001) identifica os efeitos das reformas considerando sistemas previdenciários mistos, ou seja, sistemas onde parte funciona em regime de capitalização e parte de repartição, isto é, um sistema composto por dois pilares: um que concede benefício mínimo na forma de repartição e outro pilar plenamente capitalizado, cujos benefícios dependerão dos fundos acumulados nas contas

individuais do trabalhador.

Cabe destacar, ainda, a reforma previdenciária do Chile. Em 1979, o Governo Chileno fez a sua primeira reforma previdenciária, onde padronizou as regras de acesso e os benefícios para todos os segurados, eliminou privilégios de grupos poderosos e unificou os múltiplos esquemas anteriormente existentes. No ano seguinte, decretou uma reforma estrutural da Previdência Social, que desmontou o antigo esquema previdenciário público, proibiu novas filiações e introduziu um novo esquema compulsório, com base na capitalização individual total, gerido por sociedades anônimas privadas concorrentes. A reforma também decretou o fim da contribuição patronal, ficando o Estado com a determinação de obrigar o cumprimento da filiação compulsória, regular e supervisionar estritamente, estabelecendo tetos e fazendo o ranking dos instrumentos de investimento, pagando o pesado ônus fiscal da transição e oferecendo garantias aos segurados e pensionistas. O resultado foi que, no final de 1999, o sistema privado cobria mais de 96% de todos os segurados (MESA-LAGO & MÜLLER, 2003).

Barreto e Mitchell (1997) analisam a reforma previdenciária do Chile como referência para muitos países da América Latina. Porém, essas experiências indicam que não há um sistema que sirva para todos os casos, já que três modelos gerais de reforma foram implementados na região com diferenças significativas entre os países dentro de cada modelo:

9 o modelo substitutivo, que tem como base a extinção do sistema público anterior e sua substituição por um sistema privado (Chile, México, El Salvador e Bolívia);

9 o modelo paralelo, em que um sistema privado é introduzido como alternativa ao sistema público, resultando na coexistência e concorrência dos dois sistema (Peru e Colômbia);

9 o modelo misto, que consiste em dois segmentos compulsórios – o sistema público reformado, que garante a pensão básica, e um novo segmento plenamente capitalizado, que paga a pensão suplementar

(Argentina, Uruguai e Costa Rica) (MESA-LAGO & MÜLLER, 2003, p. 46).

Conforme citado anteriormente, no Gráfico 1, o Brasil gastou, em 2007, 7,2% do PIB com benefícios do Regime Geral de Previdência Social. Segundo Caetano e Miranda (2007), tais gastos, somados às despesas do Regime Público de Previdência Social, representam 11,7% do Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil, ou seja, de cada R$ 10,00 produzidos no país, mais de R$ 1,00 é alocado ao pagamento dos benefícios previdenciários.

Se, por um lado, essa estatística representa o avanço nacional em questões de cobertura previdenciária e redução potencial de pobreza – em especial para idosos –, há, por outra perspectiva, custo de oportunidade por esses recursos não serem aplicados em áreas com potencial de sustentar maiores taxas de crescimento, como, por exemplo, investimento público, ou até mesmo redução de carga tributária, a qual auxiliaria o desenvolvimento e a abertura de novos empreendimentos. Este custo de oportunidade é particularmente expressivo para um país que, nos últimos anos, apresenta taxas de crescimento situadas bastante aquém da média internacional (CAETANO E MIRANDA, 2007, p. 7).

O Gráfico 2 faz a comparação do gasto previdenciário em proporção do PIB entre o Brasil e diversos países. Observa-se que o Brasil apresenta uma despesa com benefícios previdenciários (11,7% – corresponde à soma dos gastos do RGPS e do serviço público) bastante alta em relação ao PIB, situando-se junto a países europeus com população mais envelhecida e conhecidos por suas extensas redes de proteção social, tais como Itália, Alemanha, França, Suíça, Bélgica e Suécia, ou seja, em uma comparação entre 113 países, o Brasil ocupa a 14ª posição.

Gráfico 2 - Gastos com Previdência como Percentual do PIB – Países Selecionados – 2006 Fonte: Caetano e Miranda (2007)

Giambiagi et al. (2007) mostram, no Gráfico 3, como o Brasil está gastando com benefícios em relação aos países com maior proporção de pessoas idosas. De acordo com o Gráfico, países com uma população mais idosa tendem a se localizar no quadrante superior direito, gastando muito com Previdência Social; e países mais jovens, no quadrante inferior esquerdo, com menores gastos naquela rubrica. No quadrante inferior direito estão países que, por questões culturais – no caso em que há forte compromisso da família com o cuidado dos idosos – ou econômicas – realização prévia de reformas e/ou forte crescimento do PIB –, têm populações com uma participação importante de idosos no total, mas que gastam apenas moderadamente com previdência. Já o Brasil é o único dos casos selecionados que se localiza no “quadrante errado” do gráfico: é um país (ainda) jovem, mas que gasta muito com previdência. Em termos relativos, a despesa brasileira nesse item é parecida com a da Holanda ou a do Reino Unido, embora a fração da população com 65 anos ou mais no Brasil seja de aproximadamente 1/3 da que se observa naqueles dois países (GIAMBIAGI et al., 2007, p. 181-182).

Gráfico 3 - Brasil e Países da OCDE: Gastos com Previdência Social e Proporção da População com 65 Anos ou Mais

Fonte: Giambiagi et al. (2007, p.181)

Dessa forma, o Brasil apresenta-se como uma nação fora do padrão internacional. O País é jovem, a previdência repõe boa parte da renda, a cobertura e as alíquotas previdenciárias são altas e nosso regime previdenciário ainda não conta com uma idade mínima para aposentadoria. A Áustria, por exemplo, conta com uma população bem mais envelhecida que a brasileira, com razão de dependência de 24,2% contra 9,1% do Brasil. Suas alíquotas de contribuição sobre a folha de pagamento de 22,8%, ainda que superem a média e mediana internacional, são inferiores às brasileiras. A Áustria conta também com idade mínima de aposentadoria, ainda que baixa para sua composição demográfica – de toda a forma, o Brasil não impõe limites etários para suas aposentadorias do RGPS (CAETANO E MIRANDA, 2007).