Amerikan başkanlık sisteminde yürütme

Başkanlık sisteminin temel özelliği monist(tekçi) nitelikte olmasıdır. Başkanlık sisteminde, yürütme organı tek kişiden oluşur. Başkanlık sisteminde başkanın dışında sembolik bir devlet başkanlığı makamı yoktur. Başkan aynı zamanda devlet başkanıdır.

Diğer taraftan, başkanlık sisteminde, parlamenter sistemlerde görülen tipte bir kabine, yani

228 Kuzu, 2011,20-21.

229 Parlak ve Caner, 2005, 70-71.

230 Gürbüz, 1987,101.

kolektif bir yürütme organı yoktur. Bütün yürütme yetkisinin sahibi tek başına başkandır.

Yürütme birimlerinin (bakanlıkların) başı durumunda olan kişiler(bakanlar), parlamenter sistemlerdeki bakanlar gibi değildir; bunlar başkanın yardımcıları konumundadır. ²³¹

2.1.4.1. Başkanın seçimi

Başkanlık seçimleri Kasım ayının ilk Pazartesini izleyen Salı günü yapılır. Bu seçimlerde doğrudan başkan seçilmez; başkanı seçecek ikinci seçmenler seçilir. Yani önce seçmenler, başkanı seçecek olan ikinci seçmenler için oy kullanırlar. İkinci seçmenler (başkanı seçenler) her federe devletin sınırları içinde seçilirler. Her federe devlet, kongredeki temsilcileri sayısı kadar ikinci seçmen seçebilmektedir. Yani her federe devlet, federal kongrenin temsilciler meclisindeki temsilcileri sayısı ile senatodaki sabit iki senatör sayısının toplamına eşit sayıda ikinci seçmen ile başkan seçimine katılmaktadır. Başkan bu ikinci seçmenlerin, mutlak çoğunluğu ile seçilmektedir.²³² Federe devletlerden her biri, senatörler yönünden eşit sayıda ikinci seçmen çıkardıkları ve nüfusları da farklı olduğu için bazı tutarsız durumlar ortaya çıkabilmektedir. Örneğin; bir başkan adayı, genel olarak ülke düzeyinde oy bakımından azınlıkta olabilmekte, buna karşın ikinci seçmenler nezdinde çoğunluğu sağlayarak başkan seçilebilmektedir.²³³

Amerikan başkanları, dört yıllığına seçilmekte ve en fazla iki kez üst üste seçilebilmektedir. ABD’nin kurucu başkanlarından Washington üçüncü kez seçilmeyi reddetmiş ve Roosevelt’e kadar bu kural bir kaide olarak devam etmiştir. Ancak Roosevelt’in arka arkaya dört kez seçilmesinden sonra bu kaide 1951 anayasa değişikliğiyle güvence altına alınmıştır. ²³⁴ Ayrıca 1967’de yapılan anayasa değişikliğiyle başkanın düşmesi (ölüm, istifa veya görevden uzaklaştırılması) durumunda yerini kimin alacağı konusuna da açıklık getirilmiştir. Buna göre böyle bir durumda başkan yardımcısının seçim dönemi sonuna kadar başkan olarak görevini sürdüreceği hüküm altına alınmıştır.²³⁵

231 Gözler, 2001, 8.

232 Dereli, 2001, 40–41.

233 2000 yılındaki başkanlık seçilerinde Alan Gore, George Bush’tan 500 bin fazla oy almasına rağmen ikinci seçmenlerde çoğunluğu sağlayamadığından seçimi kaybetmiştir. (Ayrıntılı bilgi için bknz. Çelik, K. (2016).

Amerikan Başkanlık Sistemi. İstanbul: Asi Kitapevi,189)

234Duverger, 1975,45.

235 Arı, 2000, 88.

2.1.4.2. Başkanın görev ve yetkileri

ABD Anayasası’na göre yürütme gücü başkana verilmiştir. Yürütme organının bu özelliğinden ötürü başkan sistemin tek hâkimi konumundadır. Başkanın gücünü belirleyen diğer etken ise başkanın kişiliği ve siyasal yönelimleri olmuştur.²³⁶ Çünkü her başkanın karakteri Beyaz Saraya farklı bir organizasyon ve yönetim modeli getirmiştir. Bazı başkanlar çok aktif bir siyaset izlerken, bazı başkanlar daha pasif bir siyaseti benimsemişlerdir.²³⁷ ABD’de Başkan hükümetin sorumlusu olarak bürokratik mekanizmanın amiri (Chief Executive), Ordunun Başkomutanı (Commander in Chief) ülkesinin en yüksek diplomatı, partinin( bu durum anayasal bir zorunluluk değildir ve genellikle başkan ile parti başkanı farklı kişilerdir) ve tüm halkın lideridir.²³⁸ ABD Anayasası’nda başkanın görev ve yetkilerine bakıldığında, başkanın yetkilerinin son derece belirsiz olduğu ve başkana açıkça tanınan yetkilerin çok az olduğu görülmektedir.

Başkanın anayasal yetkilerine genel olarak bakacak olursak; a) Başkomutanlık, b) Antlaşmaları imzalama ve yüksek düzeydeki federal görevlileri atama, c) Kongreye bir yasama izlencesi(yasa tasarısı değil) sunabilme, d) Kongreyi ya da meclisten birini toplantıya çağırma, e) yasaları onaylama veya veto etme ve f) Yasaları uygulamaktır.²³⁹

Başkanın yukarıda zikredilen yetkilerinden en önemlilerinin başında, kongrede onaylanmış kanun tekliflerini onaylama veya veto etme yetkisi gelmektedir. ABD Anayasası’nın 1. Kısmının 7. Bölümüne göre başkan bu yetkisini; a) Kabul etmek ve imzalamak b) İtiraz etmek ve gerekçeleriyle beraber kongreye iade etmek ve c) İmzalamadan rafa kaldırmak şeklinde kullanabilmektedir. Başkanın bu yetkilerini kısaca açıklarsak;

1) Başkan kanun teklifini kabul edip imzalarsa veya on gün boyunca hiçbir tepki vermezse kanun teklifi kendiliğinden yasallaşmakta, yayınlanmakta ve öngörülen tarihte uygulanmaktadır.

2) Başkan, kanun teklifinin anayasaya uygun olmadığı kanaatinde ise veya uygun olmadığını düşünüyorsa bunu veto etmektedir. Bu durumda kanun teklifi imzalanmaz ve kongreye gerekçeleriyle birlikte iade edilmektedir. Kongre de iade edilen teklifi, teorik olarak, 2/3’lük bir çoğunlukla her iki mecliste tekrar onaylayabilmekte ve

236 Parlak ve Caner, 2005, 75.

237 Wilson, 2009, 245-246.

238 Aslan, 2010, 214.

239 Eroğul, 2010, 111.

başkanın imzasına gerek kalmadan teklif yasallaşıp yayımlanmakta ve başkanda bunu uygulamak zorundadır.

3) Kongre iki yılda bir gelen seçim periyodunun son on günü içinde herhangi bir kanun teklifini başkana imzalanmak üzere iletirse ve başkan da bunu onaylamak istemiyorsa imzalamamakta ve adı geçen kanun teklifi kendiliğinden rafa kaldırılmış olmaktadır.²⁴⁰

Her ne kadar başkan yasama sürecine müdahil olamasa da, kongrede tartışılmakta olan kanun tekliflerini, formüle edildikleri şekilleriyle imzalayamayacağını partili arkadaşlarına ima ederse, kongre bu kanun tekliflerini başlangıç aşamasında yeniden düzenleyerek yasama sürecine dâhil edebilmektedir. Bu durumda kongre, başkanın itirazlarını dikkate almaktadır. Başkanın kongreye karsı olan yetkilerinden bir diğeri ise kongre toplantılarını denetlemesi ve kongreyi olağanüstü toplantıya çağırabilmesidir.

Senato ve Temsilciler Meclisi çalışma dönemlerinin bitiş tarihini belirleme konusunda anlaşamadıkları taktirde bu tarihi de yine başkan belirler. Ayrıca başkan gerek duyduğu zaman kongre çalışmalarını da uzatabilir.²⁴¹ Başkanın, devlet başkanı olması nedeniyle sahip olduğu bir diğer yetkide bağışlama yetkisidir. Ancak bu yetki, impeachment’e uğramış görevliler için kullanılamamaktadır. Yine uluslararası ilişkilerde başkan tek yetkili durumundadır. Büyükelçi kabul ve gönderme yetkisi ona aittir (ancak, kimin büyükelçi olarak görevlendirileceği konusunda Senato’nun onayı gereklidir).²⁴²

ABD’de başkanları genel düzenleme yetkisine sahip olmadığı hukuken kabul edilse de yasaları uygularken sistemin katılığını aşmak için bazı istisnai mekanizmalar tesis edilmiştir. Bunlardan en önemlisi Başkanlık Kararnamesi (Executive Order)’dir. İlk Executive Order 1806 yılına aittir. Özellikle Birinci Dünya Savaşı’ndan bu yana başkanlar bu yetkilerini çok geniş olarak kullanmışlardır. Günümüzde, ABD’de başkanlar her yıl çok sayıda Başkanlık Executive Order çıkarmaktadır. Bununla birlikte, Amerikan Anayasa’sının hiçbir yerinde, başkana böyle bir düzenleme yetkisi verilmemiştir.

Anayasa’da başkanın görevleri arasında sadece kanunların uygulanmasını gözetmek görevi sayılmıştır. Başkanın bu görevi nedeniyle kongrenin çıkardığı kanunların uygulanmasını göstermek amacıyla düzenleyici işlemler (rules, regulations) yapma yetkisine sahip olduğu düşünülebilir. Bu düzenlemeler mevcut bir kanunda değişiklik yapabilmekte, hatta daha önceden kanunla düzenlenmemiş bir alanda düzenlemeler yapabilmektedirler. Örneğin,

240 Yıldız, 2012, 67.

241 Aslan, 2010, 215–216.

242 Eroğul, 2010, 113.

Woodrow Wilson, Committee on Public Information’ın ofisini böyle bir Executive Order ile kurmuştur. Keza, Başkan Truman 1947’de memurların sadakatinin teyidi konusunda bir programı yine herhangi bir kanuna dayanmayan bir Executive Order ile uygulamıştır.²⁴³

Executive Order Türkiye’deki Kanun Hükmünde Kararnamelere büyük ölçüde benzemektedirler. Ancak Kanun Hükmünde Kararnamelerden farklı olarak başkanın Executive Order çıkarabilmesi için Kongre’den yetki kanunuyla yetki almasına gerek yoktur. Yine başkanın Executive Order için Kongre’den onaya ihtiyacı yoktur. Yani bu düzenleme yetkisi, secundum legem nitelikte değildir, bu yetki daha çok ab initio düzenleme yetkisine, yani özerk düzenleme yetkisine dayanmaktadır. Başkanın sahip olduğu anayasal dayanağı olmayan bu yetkisi ABD’de bir nevi “anayasal teamül” olarak yaşamaktadır.²⁴⁴ Executive Order’ların bu özellikleri, ABD’de devlet teamüllerinin ne denli önemli ve güçlü olduğunu da göstermektedir. Çoğu devlet için ciddi sakıncalar doğurabilecek, egemenlik anlayışına ve demokratik gelişime zarar verebilecek bu yetki, ABD’de sisteme işlerlik kazandıran ve sistemin sahip olduğu katılığın oluşturabileceği sorunları açmada bir anahtar vazifesi görebilmektedir.

Başkanlık Bildirgeleri ise Başkanlık Kararnamelerinin aksine daha çok dış politika ile ilgilidir. Ancak her ikisinin de hukuki etki gücü aynıdır. Başkanlık Bildirgeleri, seremonik ve müstakil olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Seremonik olanlar daha çok belli günler ve grupları kutlamak için ilan edilir ve doğası gereği politika yapma sürecinde etkileri bulunmamaktadır. Müstakil olanlar ise daha çok ihracatın kontrolü, gümrük vergilerinin düzenlenmesi gibi dış ticaret konularına ilişkindir. Tarihsel olarak en önemli Başkanlık Bildirgeleri ise; George Washington tarafından 1793 yılında Avrupa’da İngiltere ve Fransa arasındaki savaşa ilişkin ilan edilen Tarafsızlık Bildirgesi (Neutrality Proclamation) ve Abraham Lincoln tarafından 1863 yılında ilan edilen kölelere ilişkin özgürlük bildirgesidir. (Emancipation Proclamation) ²⁴⁵

2.1.4.3. Başkanlık teşkilatı

Yürütme organını kişiliği ile somutlaştıran başkanın, kendisine verilmiş olan yetkilerini gerektiği gibi kullanabilmesi için güçlü bir organizasyon kurulmuştur. Bu

243 Gözler, 2001, 39.

244 İnternet: https://www.law.cornell.edu/wex/executive_power// adresinden 23/10/2016’da alınmıştır.

245 İnternet: http://www.polsci.uh.edu/database/aboutproc.asp adresinden 29/10/2016’da alınmıştır.

kapsamda başkan geniş ölçüde yürütme bürolarına sahiptir. Bunlardan bazıları; bütçe ofisi, iktisat danışmanları konseyi, bilim ve teknoloji ofisi, özel temsil edilme ofisi (ticari görüşmelerde başkanın temsil edilmesini sağlar), milli güvenlik konseyi, iktisadi sorunlar ofisi, planlama ofisidir.

ABD başkanlık teşkilatı temel olarak ikiye ayrılır; Beyaz Saray Ofisi ve Yürütme Ofisi:

a) Beyaz Saray Ofisi (The White House Office): Burası esas olarak Başkanlık Sarayını ifade eder. Yaklaşık 400-500 personele sahip olan başkanlık ofisi personeli uzman, araştırmacı, danışman gibi kişilerden oluşmaktadır.

b) Yürütme Ofisi (Executive Office of The President): 1939’da Roosevelt tarafından bir başkanlık kararnamesi ile kurulmuştur. Executive Office of The President bünyesinde 14 ayrı organ barındırır. Bunlar başkanın karar almasına teknik yardımda bulunan ve doğrudan doğruya başkana bağlı bulunan organlardır.²⁴⁶

Başkana önerilerinde yardımcı olma fonksiyonunu yerine getiren on beş bakanlık mevcuttur. Bu sistemde kabine, siyaset yapıcı bir organ olmayıp, önerilerinde başkanın dileklerine uygun hareket etmek zorundadır. Ancak kabinenin oynadığı rol ve ağırlık başkanların kişiliğine göre de değişmektedir. Diğer taraftan başkanlarında kabineye karşı davranışları değişik olmaktadır. Bazı başkanlar bakanlarla toplu olarak görüşmeyi tercih ederken (Eisenhower) bazıları bakanlarla tek tek görüşmeyi (Kennedy) tercih etmiştir.²⁴⁷

2.1.4.4. Başkanın sorumluluğu

Başkanın kongre karşısında siyasal sorumluluğu yoktur. Bunun temelinde başkanlık sisteminin kendi mantığı yatar. Yukarıda görüldüğü gibi, başkanlık sistemi, sert kuvvetler ayrılığına dayalı olduğu için, yasama ve yürütme organlarının birbirinden bağımsız olması ve birbirlerinin görevlerine son verememesini öngörmektedir. Bu nedenle başkanın görevine kongre tarafından son verilmez. Başkan halk tarafından dört yıllığına seçilir ve bu süre içine görevde kalması kongrenin güvenine dayanmaz.

Amerika Birleşik Devletleri’nde başkanın zimmet, ihanet ve diğer ağır suçlardan dolayı cezai sorumluluğu vardır. Başkan bu suçlardan dolayı suçlandırılıp mahkûm edilirse

246 Aslan, 2010, 213.

247 Kuzu, 2011, 29.

görevinden alınmış olur. İmpeachment yetkisi temsilciler meclisine aittir. Yargılama ise senatoda yapılır. Burada Senato’nun başkanlığını Yüksek Mahkeme Başkanı yapar.

Senato mahkûmiyet kararını ancak hazır bulunan üyelerin üçte ikisinin oyuyla verebilir.

Mahkûmiyet durumunda verilecek ceza, görevden alınma cezası ile birleşik devletlerde ücretli, fahri ve güvene dayanan görevlerden mahrumiyetten ibarettir. Ancak Senato tarafından mahkûm edilen başkan, kanunların öngördüğü biçimde ayrıca cezaya tabi tutulabilir. Amerika Birleşik Devletlerinde, “impeachment” yolu şimdiye kadar üç kez (1867’de Johnson, 1975’de Nixon ve 1998’de Clinton) uygulanmıştır. Başkanın bir özel kişi olarak kendi işlerinden dolayı hukuki sorumluluğu kural olarak vardır. Ancak ABD’nde görevdeki bir başkana hukuk davası açılmasının doğru olup olmadığı hususu uzun süre tartışılmış ve sonunda Yüksek Mahkeme, kimsenin kanunların üstünde olmadığı söyleyerek hukuk davası açılabileceğine karar vermiştir.²⁴⁸